投資PPP業務風險分析

摘要：PPP模式下跨越投融資、建設、運營等多個復雜業務領域，合作期限長不可控風險因素較多，且風險驅動因素與各個階段、環節的操作缺陷具有跨階段的關聯性。通過全面評估PPP項目的各階段風險因素，系統性分析風險，提出風險應對措施，避免風險最終成為損失，將項目整體風險控制在企業可承受程度內。

關鍵詞：PPP投資風險防控

政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP模式”）是我國供給側改革的重大創新，區別于傳統的政府投建模式，PPP具有適用領域有限、合作期限長、強調運營的效率和質量、更加遵循契約精神等特點。自2014年推廣運用以來，PPP模式作為地方政府最重要的融資方式之一，迎來了快速發展。2017年7月全國金融會議后，為降低地方政府隱性債務風險、規范PPP模式應用，國家對PPP市場進行了全面清理整頓，PPP模式在快速發展過程中由于不規范操作引發的問題凸顯。

一、投資PPP業務風險分析

在PPP模式成為政府開展基建項目主要方式的大環境下，企業尤其是建筑類企業，因其具備較強的施工能力已成為PPP項目社會資本的主導力量，占據市場較高份額，特別是投資規模大，建設難度較高的項目。而PPP模式不同于傳統的企業參與的投建模式。傳統模式下，企業作為政府基建項目的代建方，通過項目施工獲得施工利潤，項目建成交付委托方后退出。PPP模式下參與項目投資建設的企業是與政府建立“利益共享、風險共擔”的合作關系，有別于傳統的基建項目，項目實施過程中更注重項目的運營且合作期限周期長。對于PPP這個新的合作模式，目前直接參與投資建設的企業對PPP模式的理解水平參差不齊，實施過程中存在較大風險。

（一）項目前期

1項目不合規風險。PPP項目特性決定了入庫項目才是真正的PPP項目，是地方政府將項目未來年度支出責任安排進財政中長期預算的前提。目前，大部分PPP項目的收益獲取依賴于政府付費與缺口補助，投資未入庫項目或非正規PPP項目，無法及時、足額獲取預計回報，項目收益將無法得到基本保障，項目整體喪失基礎，導致項目失敗損失風險。

2可研預測不合理風險。有別于傳統基建項目，PPP項目可研盈利預測包含施工階段收益及運營階段收益，且PPP項目合同中將對項目收益率作出限定。企業面對新的商業模式運作經驗不足，易于產生可研預測過于樂觀導致項目實施失敗和損失風險。一是對地方政府財政支付能力未做詳細考察，而政府的支出責任需納入地方財政中長期預算，可研中對地方政府的支出承受能力樂觀預測，將會導致可研收益預測高于將來實際簽到合同約定的收益率，致使項目決策前提失效。二是對環境變化估計不足。PPP項目的長周期特性，決定了項目周期過程中，不可避免的會出現經濟、金融等政策環境變化，存在較大不確定性。企業基于傳統相對較短周期的基建項目可研方式下往往對后期額外成本估計不足，如利息支付頻率與政府補貼頻率的不匹配造成的額外開支、貸款利率的提高造成的融資成本倒掛等，造成實際收益率的降低，甚至導致損失。

（二）項目實施

1投資不合規風險。企業作為社會資本參與的PPP項目，背后是項目開展建設所需要的巨額資本金。根據規定項目資本金應為非債務性資金，由投資者認繳出資，現階段投資項目的資本金比例一般要求不低于20%。不合規的出資方式易于導致系統性風險。一是企業為了降低自有資金的投入，出于保持企業正常運營資金運轉需要、PPP項目并表之后易推高集團整體負債率等因素，往往通過引入基金和信托計劃來充實項目資本，在PPP項目中不同程度使用了“名股實債”的方法，承擔了額外的固定付息成本。且為引入基金，企業通過認購劣后級份額和簽署回購協議對基金額外增信，當投資沒有達到預期收益甚至虧損的情況下，可能連本帶息一起損失殆盡。二是項目公司成立后，受國家金融政策調整影響，基金股東出資難以到位，直接影響項目公司后續銀行貸款等債務性融資進程，進而導致整個項目資金產生巨大缺口，影響項目整體進度。三是受到國家降杠桿約束，出于調節賬面資產負債率目的，企業在項目公司所持比例大都在50%以下，可以從會計準則角度規避控制和并表責任。導致合并報表的資產負債率不能真實反映企業實際情況，不利于對企業經營性風險和金融性風險的把控。四是失去對PPP項目公司管控權，導致項目不能按照預定方案順利實施，項目失敗或未達預期的投資損失風險。

2債務融資不達預期風險。PPP項目中資金絕大多數來源于債務性融資，規定一般不高于80%。根據PPP模式特點，項目公司承擔融資責任，非因政府方原因導致項目融資不能到位視為項目公司違約，將會承擔融資不到位的一系列后果。一是PPP項目受到融資期限長、融資成本限制等因素，其融資渠道受到較大局限。而項目公司現實存在的資本金未按期到位、“名股實債”的不合規資本金、項目施工許可權證不齊等等因素，致使有限的融資渠道也難以實現融資放款。導致項目擱置，嚴重阻礙項目進程甚至終止風險。二是融資成本高于預期。適合采用PPP模式實施的項目須通過物有所值論證，因此在進行項目成本效益分析時，一般會限制項目融資成本，以實現項目采用PPP模式相較傳統模式更物有所值。實際融資過程中，金融企業對項目的風險評估與企業不同，且PPP項目長周期過程中國家金融政策的調整，導致實際融資成本高于預期的情況，且超出合同約定的融資成本部分不屬于政府付費的責任承擔。造成項目收益難以達到預期甚至虧損。三是違規擔保形成隱性債務。按照國家規定，地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，故目前PPP項目中，凡是政府方出資代表在項目公司中占有股份的，都無法為融資提供擔保。當銀行要求項目公司股東為貸款提供擔保時，往往由社會資本方全額擔保，即擔保范圍超比例覆蓋政府方出資代表份額的情況較為普遍;形成企業的隱性債務，為自身帶來潛在財務壓力。

3施工不合規風險。企業基于參與傳統基建項目的慣性經驗，對PPP項目中施工合規性重視程度不足，加大了PPP項目中的關聯性風險。一是墊資施工。企業為“獲取”項目，提前開工造成既定事實，以防止競爭對手介入，此時項目尚未進行采購，相關開工手續尚未辦理，資金未落實，工程成本由企業墊支。如后期PPP項目未能通過入庫，前期投入將難以收回。二是施工手續不全。先開工后補辦手續，未經批準或手續不全開工的項目，存在違規開工處罰風險;此外，大部分施工手續不全即開工的項目，都存在建設規劃變更、融資障礙、墊資施工等情況，易對后續問題產生聯動影響，造成企業經濟損失。

（三）項目運營

1政府履約風險。對于運行模式為可行性缺口補助和政府付費的項目，政府履約風險對現金流的多少和穩定程度有直接影響，直接關系到項目的收益情況。如未能將本項目財政支出責任納入中長期預算，未能穩定、足額、按時履行PPP合同中約定的付費責任，導致項目公司運營陷入困境。

2運營收益不達預期。在可行性缺口補助類、使用者付費類項目中，運營收入是否達到測算預期或最低承諾量是企業能否在運營期回款的重要判斷依據之一。PPP項目中承諾最低年運營收入，若項目公司實際收益無法達到，該部分無法獲得政府缺口補助，只能依靠運營獲取。即使全額獲得政府可行性缺口補助，總收入也無法實現盈虧平衡。

3運營能力不足風險。根據PPP項目風險分配原則，項目運營風險一般由社會資本承擔。企業長期以來習慣“重建設輕運營”，PPP模式的推廣讓多年來習慣于承攬工程與設計業務的企業被迫急速轉型，對于行業種類繁多、合作周期長、運營不確定因素較多的PPP項目，大多數參與項目的企業暫時尚未具備運營能力。

4調整機制不完備。PPP項目合作期限長，情況復雜，在制定合同時就考慮到今后所有的風險并不現實，如果沒有明確的溝通渠道、溝通方式、及雙方溝通談判時的框架機制，在項目運行過程中遇到合同未規定的情況或合同制定不合理事項情況下，易造成相互推諉責任、項目停滯、發生訴訟甚至終止，造成更大損失。如：在PPP合同簽訂后，由于原合同設計存在漏洞或突發事件造成重大影響等原因，合同雙方在覆蓋范圍、服務標準、利益分配、投資責任等方面產生分歧，或與PPP項目有關的融資、擔保、施工等發生重大變動等。

二、風險防范建議

在PPP項目的長生命周期中，項目各階段的風險并不是在某個階段獨立產生，風險驅動因素與各個階段、環節的操作缺陷具有跨階段的關聯性。因此，在投資PPP項目中，通過全面評估PPP項目的各階段風險因素，系統性的預測風險，制訂風險應對措施，不讓風險最終成為損失，將項目整體風險控制在企業可承受程度內。

（一）完善管理運營機制，統籌項目運作

PPP模式涵蓋內容廣泛，包括：政策解讀、合規流程、盈利預測、經濟金融、基建管控、運營策劃等，全過程的管控并非由單一人員或單一職能部門可以勝任;建議企業建立PPP項目運營機構或虛擬運營中心，統籌管控、協調集團內各相關部門及資源推動項目進程、應對突發情況等。

（二）做實前期，夯實基礎

前期工作的不扎實，將會在后續項目階段或關鍵環節導致風險顯現概率大幅度提升。建議企業高度重視項目前期工作，只投資合規入庫的PPP項目;充分了解當地的財政情況、金融環境和項目類型，提前與當地銀行接洽，衡量該項目在金融機構獲取貸款的可能性，融資存在障礙的項目不能貿然實施;尋找專業過硬的咨詢機構科學合理預測項目盈利預期等;避免項目因先天缺陷導致后期無法挽回的損失風險。

（三）未雨綢繆，提升前瞻性和風險意識

PPP項目本質是建立在合同雙方契約精神之上的，前期考慮情況越周全，解決方案越詳細，后期可能形成的爭議和風險就越少。建議企業在在PPP項目合同中應詳細約定政府方的具體義務，將前期工作履行作為合同生效條件，對于可能出現的后期違約情形，應針對性確定每一種違約情形下投資企業的提前退出機制和補償機制;建立再談判機制，對各類可能存在的突發情況及爭議解決方案進行明確約定等。

（四）嚴格過程管控，建立異動應對機制

PPP項目長生命周期中，某個關鍵環節的管控不力，可能導致項目整體損失風險。建議企業加強PPP項目全過程管控，合法合規開展實施項目投融資、建設、運營，避免以點帶面產生項目整體性風險。同時，應建立完善異動應對措施，及時對項目實施過程中發生的與預期不符狀況進行處置，避免造成項目中斷，導致風險變為損失。此外，還應加快轉型步伐，規劃部署運營能力。建議企業由重建設向重運營轉型，在PPP項目進行過程中，內部加強項目公司運營能力提升，外部積極引入行業領先、運營經驗豐富的戰略合作方，積極拓展新的運營模式、收益渠道，將PPP模式中的運營做到實處。

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（魏萊，國企績效評價中心）