推進鄉村治理體系現代化—基于鄉村振興戰略的思考

摘要：鄉村振興是“十九大”作出的重大戰略決策，是全面建成小康社會的必由之路?！班l村振興，治理有效是基礎?！编l村治理是國家治理體系的重要組成部分，鄉村治理體系現代化是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。實現鄉村有效治理，則需要進一步建立健全鄉村治理體制機制，推動鄉村治理體系現代化。

關鍵詞：鄉村振興基層黨組織鄉村治理治理體系現代化

黨的“十九大”報告提出實施鄉村振興戰略，明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，對全面振興鄉村作出總體部署和宏觀指導。鄉村是國家治理最基本的單元，鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，鄉村治理體系現代化是實施鄉村振興戰略、構建鄉村社會和諧有序、增強鄉村發展動力的重要保障。本文結合筆者在鎮巴縣楊家河鎮賀家山村（深度貧困村）駐村幫扶過程中所了解的實際情況，淺談對鄉村振興背景下如何推動鄉村治理工作的一點認識和體會。

一、鄉村治理三要素：鄉村基層黨組織、村民自治組織和農民

（一）鄉村治理核心——鄉村基層黨組織

“基礎不牢，地動山搖”。鄉村基層黨組織是鄉村治理的基礎和核心。習近平總書記歷來重視鄉村基層黨組織建設工作，在河北省正定縣工作期間曾指出：“搞好農村基層班子建設，充分發揮它的職能作用，是搞好農村各項工作的保證”。鄉村基層黨組織是保持農業、農村經濟發展和農村社會穩定的重要組織保證，是與廣大農民聯系最直接、最廣泛的紐帶。鄉村基層黨組織關系黨的路線方針政策和決策部署在鄉村的落地落實，關系鄉村治理體系和治理能力現代化的推進，關系鄉村振興戰略的順利實施。因此，鄉村基層黨組織這個堅固堡壘只能加強，不可松懈。

（二）鄉村治理關鍵——村民自治組織

村民自治組織不但承擔著宣傳和執行黨和國家在鄉村的方針政策、組織管理鄉村公共事務、發展鄉村產業、帶領村民增收致富、維護鄉村和諧穩定的重要職能，而且還承載著在新農村建設中關注民生、反映民意、凝聚民心等職責，是推進鄉村振興、建設社會主義新農村的組織保證。村民自治的根本目的在于保證和支持廣大鄉村農民實行自我教育和自我管理，讓村民能夠真正當家作主。加強村民自治組織建設，要“堅持自治為基，健全和創新村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制”[1]。

（三）鄉村治理主體——農民

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》明確提出，“堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用”。在推進鄉村振興過程中，既要充分尊重農民意愿、聽取農民呼聲，又要利用各種手段調動廣大農民的主動性、積極性和參與性，激發農民的內生動力。鄉村有沒有人氣、能不能留住人才，鄉村人口結構能否優化，也是鄉村是否振興的一個重要標志。因此，實施鄉村振興戰略，推動鄉村治理體系現代化，必須破解人才瓶頸制約。

二、鄉村治理存在的主要問題

社會治理的基礎在基層，薄弱環節在鄉村。鄉村振興應該是全面發展、全方位的振興，然而，反觀當前農村現狀：很多鄉村經濟建設蓬勃發展，社會、生態、文化等領域治理卻逐漸陷入虛置化、形式化、空殼化的困境，形成了新時期農村“空心化”、勞動力“老齡化”與鄉村凋敝等社會問題[2]。此類問題在賀家山村表現得尤為突出——村集體經濟基礎較為薄弱、產業支撐相對不足、貧困戶就地就業增收難、勞動力流失嚴重，極大制約著本村脫貧摘帽后順利實現鄉村振興。

（一）鄉村治理體制亟待轉型

在城鎮化進程加速推進的大背景下，鄉村社會處于結構性的弱勢地位，鄉村衰敗成為必須要研究和解決的問題。面對鄉村人口結構失衡、產業發展滯后、傳統文化衰落等方面的挑戰，單純地依靠目前的鄉村社會治理體制機制難以有效統籌利用好各種資源。一方面，鄉村無主體性、鄉村治理混亂導致動員農民能力不足。無主體性主要表現為農民“等靠要”的性格特征和關注個體利益得失而漠視村莊公共事務的行為特征，以及約束個體行動者的村莊加之規范的式微[3]。另一方面，缺乏組織動員農民的有效機制，導致農民參與度不高、參與積極性不高。在執行落實涉農政策和扶貧政策過程中，駐村干部、村“兩委”干部為完成縣鎮級政府安排的任務指標，耗費了較大的人力成本。在下鄉資源、項目安排使用中，往往忽視了農民作為受益主體這一關鍵因素，未能充分調動農民參與到項目建設與資源使用的監督中去，導致資源使用效率低下、村干關系趨于緊張，政府出現“信任危機”。

（二）鄉村治理主體缺位嚴重

鄉村振興主體是農民，但是農村勞動力外流、農民參與度低在很大程度上影響了鄉村的有效治理。一方面，鄉村精英式人才流失造成鄉村精英匱乏或精英結構不均衡的社會現狀。改革開放以來，特別是國家對農村勞動力的政策從“引導流動”轉向“取消流動限制”和“公平流動”，加劇了鄉村勞動力單向流入城鎮。以賀家山村為例，全村共351戶1216人，60歲以下勞動力除殘疾、患病者外，85%以上的農民都選擇外出務工，導致村內勞動力嚴重短缺。另一方面，村民參與鄉村公共事務有限。鄉村勞動力大規模轉向城鎮，鄉村出現“空心化”、勞動力“老齡化”現象，這意味著實現鄉村治理只能依靠老年人和婦女群體。而在處理鄉村公共事務方面，老人和婦女在參與積極性、組織協調能力等方面明顯不如男性具有優勢，這就進一步制約了鄉村整體治理效率和治理水平的提高。

（三）鄉村基層黨組織和農民自治組織職能錯位

農村基層黨組織是開展農村工作的基礎和核心，是振興鄉村的主心骨和頂梁柱。當前，鎮級黨委政府向村“兩委”下派黨務工作、行政事務較多。在賀家山村，駐村幫扶干部和村“兩委”干部除要完成本職工作外，還要承擔鎮政府委派的精準扶貧、林地巡查等工作，導致駐村干部和村干部疲于應付。鄉村基層黨組織工作缺乏相對獨立性，村黨支部、村委會公共職能的分割不清晰，村黨支部掌握著鄉村的主要權力，包辦村里的大小事情，村委會工作缺乏獨立性，難以發揮其作用[4]。賀家山村“兩委”基本處于“重疊”狀態，幾乎村內大小事務都由黨支部負責處理，而村委會的職能難以真正發揮。村民自治組織處于虛置狀態，不少村民對村級財務情況、福利分配、涉農扶貧政策等關系自身利益的事務較為關注，而對于公共事務、公益事業等村務決策參與積極性低，也很少主動參與鄉村日常管理和治理。

（四）鄉村治理手段單一、有限

當前，鄉村治理手段主要有兩種：一種是行政性或半行政性的手段，即上傳下達的治理手段;二是傳統的治理手段，主要是村干部按照傳統習慣推行治理措施[5]。在信息化時代大背景下，僅僅依靠行政或傳統的治理手段，面對大量精英人口在外的現狀，必然導致鄉村治理現代化的群眾基礎相對較差，甚至導致惠農涉農政策難以有效及時落實。因此，推動治理手段多樣化和現代化，探索一條鄉村綜合治理之路成為必然。

三、推動鄉村治理體系現代化

（一）夯實鄉村黨組織建設，發揮“領頭雁”作用

“火車跑得快，全靠車頭帶”，一個組織有力、領導有方的鄉村黨支部就是帶動本村發展的“火車頭”。堅持以黨建為引領，理順鄉村治理主體關系，建立村級事務工作制度，提升鄉村黨支部標準化、規范化建設。加強“兩委”干部隊伍建設，尤其是黨支部書記作為黨支部工作的組織者，過硬的基本素質是引領鄉村治理現代化的基礎，必須提高鄉村黨支部書記政治素質和業務能力，使其在鄉村治理現代化進程中真正發揮“領頭雁”作用。建強村級后備干部人才庫，重點發展培養鄉村年輕黨員和青年人才，避免出現村干部“斷層”和“青黃不接”現象。

（二）合理確定自治半徑，完善自治機制和功能

綜合考慮鄉村歷史淵源、地理關聯、利益基礎和族群關系等因素，在村民自愿、充分協商的前提下決定本村村民小組是單獨組織村委會還是與同一自然村的其他村民小組共同組織村委會[6]，或縮小或擴大設置村民委員會自治半徑。規范民主選舉程序，強化民主選舉在村民自治中的基礎性作用。探索村民自治與行政管理職能分離，在法律層面上，進一步明晰界定村民自治功能和政府行政職能的邊界，確保村民自治組織實現真正“自治”。

（三）因地制宜發展鄉村產業，促進外出勞動力回流

推動鄉村一二三產業深度融合發展，完善農產品產地初加工補助補貼政策，開展糧食、果蔬、茶葉、中藥材等農產品深度加工和綜合利用，提升農產品加工率和附加值。拓展鄉村功能，因地制宜推動農業與休閑旅游、文化教育、健康養生等深度融合，打造田園綜合體，引導鄉村旅游向多業態、高品質轉型。政府積極主導培育“互聯網+農業”新業態，逐步將該模式融入生產經營全過程。擇優選擇，重點培養具有示范效應的產業帶頭人，探索開展鄉村振興專業人才、農村電商人才培訓，引導外出務工人員回鄉創業就業，夯實鄉村主體力量。

（四）學習借鑒先進治理理念，探索治理新模式

湖北省恩施州采取律師進村、村醫村教進“兩委”、文明創建等系統措施，實現自治、法治、德治“三治”落地生根，統籌了基層治理資源，提升了村級組織治理能力和水平。這種基于傳統治理手段實現資源整合的治理模式值得借鑒推廣。在信息化快速發展的背景下，積極探索“互聯網+”鄉村治理模式，加強鄉村信息化基礎設施建設，開展鄉鎮村信息化改造工作，確?；ヂ摼W接點全覆蓋。探索建立鄉村文化、鄉村公共服務、公共資源和政策解疑等為內容的共享平臺，充分調動外出務工人員參與村務管理的積極性，把農村資產、資源、資金等涉及村民利益的重大事項通過網絡協商公示，確保村民自治在陽光下運行。

參考文獻：

[1]中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].http：//wwwxinhuanetcom/politics/2018-02/04/c_1122366449htm

[2]張英魁，曲翠潔當前中國鄉村精英社會流動的內在機制分析[J].當代世界與社會主義，2014（3）.

[3]湖北省鄉村振興研究院鄉村振興之路[M].武漢：湖北科學技術出版社，2018

[4]卓永棟我國農村基層自治組織的發展問題及對策探索[EB/OL].https：//wwwxzbucom/1/view-4776669htm

[5]湖北省鄉村振興研究院鄉村振興之路[M].武漢：湖北科學技術出版社，2018

[6]葉興慶農村經濟調查與研究（第2部）[M].北京：中國發展出版社，2016

（劉秀琪，陜西省政府投資評審中心）