寶雞全域旅游管理機制創新研究

金倩

寶雞市在發展全域旅游過程中，使用了“1+3+N”的旅游綜合管理模式。這種創新的管理機制體現了政府的旅游監管職能、公共服務管理職能和旅游發展經營職能。在政府發揮這三個職能的過程中，使企業和當地農戶也能參與進來，共同為全域旅游發展做出貢獻。而且，這種管理體制進一步保障了農戶的利益，體現了在全域旅游發展過程中的整合發展效應。

引言

2017年，國家提出了“全域旅游”策略，指出“旅游業是我國經濟社會發展的重要支撐，要發揮旅游一業興百業的帶動作用”。全域旅游是旅游產業的全景化、全覆蓋，是資源優化、空間有序、產品豐富、產業發達、機制完善的系統旅游。全域旅游能幫助旅游業盡快融入當地建設和產業發展中，全面推進資源和產業的旅游化發展，優化旅游產業布局，豐富旅游產品體系，創新旅游業態，延伸旅游產業鏈，完善旅游公共服務體系，使當地居民盡快融入不同的旅游產業，在當地居民增收方面發揮重要的作用。

一、寶雞市全域旅游管理機制創新模式

寶雞市在全域旅游過程中，為了更好地發揮其政府規范和協調作用，采用了“1+3+N”的旅游綜合管理模式。在此過程中，“1”是指旅游發展委員會，“3”是指旅游警察、旅游巡回法庭等部門，實現了旅游監管機制的創新，“N”是指旅游服務中心等部門，實現了公共服務管理職能的創新。通過旅游監管機制和公共服務管理職能的創新，寶雞市旅游發展委員會最終實現了旅游發展經營機制的創新。圖1總結了寶雞市全域旅游管理機制的創新模式。

（一）旅游監管機制的創新

在旅游監管機制方面，寶雞市政府主要通過加強行業規范和引導、加大執法力度、強化安全責任、突出重點防控、加強群眾文保員隊伍建設來規范旅游的市場秩序。在行業規范和引導方面，政府制定出臺了和酒店、旅行社等旅游部門相關規定，引導旅游企業發展，并規范旅游企業行為。在執法方面，按照“誰執法，誰普法”的要求，市、縣文物行政管理部門主動擔當和履行文物、旅游法律法規的普法執法責任，帶頭學法、執法，充實執法力量，全面依法行政，凈化環境，優化秩序。同時，各縣區、各景區、各旅游服務單位進一步強調安全責任，落實安全措施，切實抓好安全日常管理，做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”。在此期間，寶雞市突出重點防控，認真落實文物旅游重大項目、重大活動前期社會風險穩定評估工作，充分發揮打擊文物違法犯罪協作機制作用，精心策劃開展打擊文物犯罪專項行動。寶雞是在加強政府監管的同時，也讓群眾加入到監管隊伍中來。政府開展了全市群眾文保員培訓，拓展了文保員網絡信息化三級管理平臺功能，落實了群眾文保員田野文物巡查期間意外傷害保險，擴充了群眾文保員隊伍。

圖1 寶雞市全域旅游管理機制創新模式

（二）公共服務管理職能的創新

寶雞市政府在公共服務管理的創新主要通過完善基礎設施、提升和規范旅游服務質量、加強品牌動態管理等幾個方面實現。首先，在完善基礎設施方面，寶雞市主要推進建設了市旅游服務中心、綜合城市旅游形象展示中心、散客服務中心、文物旅游應急指揮中心、旅游產業運行監測數據中心和智慧旅游平臺，提升縣區、景區旅游服務中心功能，實現市、縣、景區三級游客服務中心服務無縫對接。同時，寶雞市實施道路暢通、旅游標識、廁所革命“三大行動”，提高旅游交通運輸運能，系統規劃設計和設置全市旅游導示系統，加強旅游形象和城市名片傳播。

（三）旅游發展經營機制的創新

在良好的監管機制和公共服務管理的基礎上，寶雞市把旅游企業推向市場，引導國有旅游景區建立現代企業制度，參與市場競爭，最大限度地發揮景區的資源效益，嘗試景區所有權與經營權的分離，改變政府包辦、行政手段運作的經營模式。

二、寶雞市全域旅游管理機制特征

（一）服務型管理特征

服務型政府是以公民為本位的政府，要求民主的制度和透明化的施政過程。服務型政府要求政府部門必須與非盈利部門、企業以及民眾共同治理與共同管理，“為經濟發展提供基礎設施，組織和實現公共物品供應，保護共同資源和自然資源，維持宏觀經濟穩定，保護和維持市場競爭，維護社會正義”。

（二）政府宏觀監管下的旅游市場化管理特征

在旅游發展過程中，如果政府不能良好的發揮其監管作用，可能導致市場失靈。市場失靈是指由于市場內在的功能缺陷或外部條件的市場缺陷，市場機制進行資源優化配置運行時出現效率方面運作失靈的現象。市場失靈是市場機制的固有特征。市場失靈可能導致旅游資源的濫用，使旅游公共產品無法滿足市場需求。

（三）社會管理特征

寶雞市全面完善公共基礎設施，健全旅游公共服務體系，配套旅游咨詢和標識體系，深化旅游安全保障，搭建智慧旅游服務平臺，連通城市綠道和休閑系統，不斷提高旅游公共服務水平，體現了其社會管理特征。

三、寶雞市旅游整合發展的效應

寶雞市在全域旅游發展過程中，明確了相關利益者之間的關系和利益訴求，保證三者（政府、企業、農戶）之間互相配合，從而使旅游目的地可持續發展。寶雞市發揮黨政的主推力作用，按照“建一個大景點，帶火一片貧困村”的思路，編制旅游發展規劃、爭取旅游發展資金、安排旅游公共項目時，促進產業和民生共贏。

同時，寶雞市發揮企業的主動力作用，結合創建國家全域旅游示范市、供給側結構性改革，全市把最優質的山區資源做成一個個項目，培育成一個個穩定增收的產業，采取政府推介、政策吸引、融資擔保、正向激勵等方式，積極吸引國內有實力的大企業投資景區開發，以大投入帶動大發展。全市選擇具有較強經濟實力、管理能力和社會責任感大企業大集團進行投資，重點打造4A級以上景區，帶動貧困村改善基礎設施條件，培育形成以農家樂、家庭旅館、土特產銷售為主的旅游配套產業。同時，帶動村民入股景區、分紅增收，使村民收入得到大幅增加。

四、結語

在良好的監管機制和公共服務的基礎上，寶雞市把旅游企業推向市場，引導國有旅游景區建立現代企業制度，參與市場競爭，最大限度地發揮景區的資源效益，嘗試景區所有權與經營權的分離，改變政府包辦、行政手段運作的經營模式。這種新的旅游發展經營機制一方面發揮了政府的監管機制，調解企業和當地居民的關系，使企業在自己發展的同時，為當地居民創造福利。此外，政府也為企業提供了有效的市場管理政策和服務環境，使企業能在良好的市場氛圍中健康發展。企業在政府調控的基礎上，能更好的經營旅游項目，參與市場競爭，帶動整個區域旅游的發展。

（作者單位：西安外國語大學旅游學院）