廉政治理現代化視域下黨務公開的價值定位及其現實路徑

張龍燕　林元新

[摘要]黨務公開，是實現透明政治、增強黨執政公信力以及提高黨治國理政能力的必然要求，是推動國家廉政治理現代化的基本前提。本文嘗試以國家治理現代化特別是廉政治理現代化作為剖析黨務公開的恰當切入點，探索黨務公開的法理基礎與科學內涵，揭示黨務公開對于廉政治理現代化的重要價值，并探尋新條例背景下推進黨務公開科學化、規范化與制度化的現實路徑。

[關鍵詞]廉政治理現代化;黨務公開;價值定位;現實路徑

[中圖分類號]

D267

[文獻標識碼]A [文章編號] 1009928X （2019） 020051-04

民主、法治、公正、廉潔是現代民主國家治理的基本價值。致力于權力運行制約和監督的廉政治理現代化是國家治理現代化的重要內容和關鍵環節。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。從近現代國家的政治發展歷程看，信息公開制度是現代國家防止權力濫用，實現政治透明與完善公共治理的重要制度安排。因此，公共權力運行的公開，被譽為撬開國家治理改革的“最佳支點”，也是實現國家廉政治理改革目標的重要手段。黨務公開，作為國家信息公開體系重要組成部分，旨在規制執政黨的公共權力，賦權于民，保障公民對國家公共事務的民主權利。在中國，共產黨是領導黨也是長期執政的黨，黨在政治、經濟等各領域的社會治理起著決定作用。廉政治理現代化根本指向在于黨能堅守人民至上、民主法治、廉潔公正的價值維度，以超常的自我革新勇氣與智慧，推動執政黨掌管國家權力運行的公開、透明，進而帶動政府清正廉潔，促進國家治理的良好運轉。因此在新世情、國情、黨情下推進黨務公開，不僅對于煥發黨內民主生命力，提高黨治國理政能力具有重要意義，而且也是實現透明政治與增強黨執政公信力的必然要求，是推動廉政治理現代化與國家治理現代化的的前提保障。

一、黨務公開的科學界定

（一）執政黨權力的公共性是黨務公開的法理基礎。探究黨務公開的深刻內涵跳脫不了對政黨本質的認識。政黨的本質在于它為執掌公權力而存在。有學者指出，黨務公開不是特殊政黨的特殊本性，而是政黨本體性的普遍體現。中國政治社會中特殊的黨政同構和黨制一體（制指的是社會主義制度），使得中國共產黨具有同政府一樣能夠作為公共產品存在的特性，即中國共產黨作為執政組織自始至終都具有公共性。[1]執政黨的公共性是黨務公開的法理基礎，包括執政黨權力來源的公共性以及權力行使的公共性兩個方面。

1.執政黨權力來源的公共性。中華人民共和國憲法規定，國家的一切權力屬于人民。即黨和政府的所有權力來源于人民的授權。人民主權與人民至上是支持國家政權權威和公權力來源的合法依據。中國共產黨作為以為人民服務為宗旨和價值取向的先進政黨，其權力來源的公共性決定了實現人民最廣泛的權利與維護人民最根本的利益是黨執政的最終方向與根本目標。而要保證人民依法享有廣泛的權利和自由的一個基本立足點，就是黨的執政權力必須公開。只有充分保障人民對黨和國家事務的知情權，才能為人民行使表達、參與、監督、選舉等諸權利提供現實的基礎。

2.執政黨權力行使的公共性。中國共產黨的執政黨地位決定了黨的治國理政不僅是一個政黨的行為，而且具有國家行為和社會行為的性質。黨的執政權力滲透到公共權力的各個領域，與國家在政治、經濟、社會、文化等各領域的治理相互交融，并在國家治理中發揮著統領的核心作用。執政黨權力行使的廣泛性決定了黨和政府一樣負有信息公開的義務，將黨執政國家權力的過程向社會公開，讓黨治國理政的過程接受黨內外的共同監督，增強執政黨執政行為的透明度。

（二）黨務公開的本質及其涵義。黨務公開的本質在于防止執政權力的濫用，推動執政行為的陽光化，將執政黨權力運行的過程置于全社會的監督下。黨務公開不同于黨內事務的內部公開，不僅要尊重黨員的主體地位，保障黨員的各項民主權利，面向廣大黨員公開;而且要將黨內事務與活動向黨外群眾和整個社會公眾公開。如與國計民生息息相關、與社會公眾利益緊密相關的重要事項公開。黨內公開的義務主體包含中央與地方各級黨組織。權利主體包括下級黨組織、黨員、公民與社會團體。因此黨務公開的科學定義是指各級黨組織根據國家法律法規以及黨內法規規定，除了涉及黨和國家機密的以外，依照程序將黨內事務的運作過程和黨執政國家權力的運作過程向黨內和社會公布。黨務公開要圍繞黨內監督的重點內容以及群眾關心的熱點問題，重點突出容易出現以權謀私、引發不公的事項，與社會公眾利益緊密相關的事項，最大限度地向黨員和社會公眾公開。

二、黨務公開之于廉政治理現代化的重要價值

公開透明是黨務公開的基本價值體現，也是現代國家實現廉政治理的一個基本要素。黨務公開是擴大黨內民主、加強黨內監督、規范權力運行，推進黨風廉政建設的重要舉措，也是推進廉政治理體系和治理能力現代化的前提保障。黨務公開對于廉政治理現代化的重要價值主要體現在以下三方面。

（一）黨務公開有助于樹立黨清正廉潔形象，增強黨治國理政的公信力。在經濟全球化、信息化以及價值多元化的時代背景下，隨著個人主體意識、權利意識與參政意識的提高，社會公眾對政治透明產生了較高的期待與要求，特別是在社會主義法治國家建設推動下，政務公開在法制化與規范化道路上闊步前行，黨務在陽光下運行顯得尤為重要和緊迫。社會公眾對透明政黨和國家的強烈期待與黨務公開遲滯之間的反差，潛藏著政黨公信力弱化的政治風險。貪污腐敗、權力尋租、特殊利益集團謀利等突出問題都可能影響黨和政府的廉潔形象，削弱我們黨治國理政的公信力。而黨務公開作為一項“取信于民”的制度安排，將為黨推進廉政治理現代化，實現“干部清正、政府清廉、政治清明”廉政建設目標提供新的契機，有利于拉近黨和廣大民眾的距離，展現黨和黨員干部光明磊落、勤政為民、廉潔奉公的形象，增強黨的執政權威與執政公信力。

（二）黨務公開有助于解決廉政治理現代化的核心問題。廉政治理現代化核心在于“把權力關進制度的籠子里”，讓權力在陽光下運行，防止公共權力的擴張和濫用，實現預防和懲治腐敗與良好的國家治理。權力監督與遏制腐敗是黨務公開和廉政治理的共同指向。著名法學家孟德斯鳩曾言：一切有權利的人都容易濫用權力，這是萬古不變的真理。而要加強對權力的制約與監督，必須發揮權力公開制度的“反腐利器”作用，增強黨執政行為的透明度，讓權力清單公開、決策過程公開，權力監督與權力問責公開。我們黨要滿足黨員與社會公眾與日俱增的權力公開需求，將黨的決策、執行和結果以及在治國理政過程中形成的各種公共信息資源主動或者依照申請向黨員和社會公眾公開，打破信息壟斷，切除權力尋租的路徑，實現從源頭上遏制腐敗現象的產生。

（三）黨務公開有助于滿足廉政治理現代化多元主體參與與信息共享的價值訴求。廉政治理現代化最大的特征在于要將多元、合作等公共治理的理念融入廉政建設實踐，構建以黨為領導中心的多元主體合作共治的廉政格局，發揮公民與社會團體參與廉政治理的作用，增強國家和社會的反腐力量。權力公開與多元參與是有效廉政治理的“兩翼”。只有通過推行權力公開，破除信息壁壘，解決信息不對稱問題，才能促進多元主體信息交流，形成共識，并在此基礎上實現有效的利益表達和相互合作，共同發揮廉政監督職責，促進廉政政策有效實施，并最終形成多元主體參與、社會有力監督的廉政治理新格局。

三、黨務公開條例的頒布

以及當前黨務公開面臨的主要問題

從2004年黨的十六屆四中全會首次在黨的文件中正式提出黨務公開，到2017年11月30日中共中央政治局會議審議通過《中國共產黨黨務公開條例（試行）》（以下簡稱《條例》），歷時十幾載發展，黨務公開最終以黨內法規的形式予以確認，并步入了制度化、規范化和程序化軌道。但是由于各地黨務公開的起點不一，不同層級、不同地區、不同部門黨務公開發展不平衡，黨務實踐中存在著不少共性問題：

一是存在形式主義現象。首先在公開內容方面，黨務公開的廣度與深度與廣大黨員與社會公眾的內心期待與公開需求存在一定的差距。公開成績多于公開問題，一般事務公開多于重要事務公開，結果公開多于過程公開;其次公開程序不夠規范，審核審批的責任主體與具體權限不夠明晰;再次在公開方式方面，載體創新不足，方式比較單一，在一定程度上影響了黨務公開的覆蓋面與實際效果。特別與廣大黨員和社會公眾的利益相關性不強，背離廣大黨員與社會公眾的關注點，信息互動與反饋功能虛置。

二是制度化與體系化建設不足。黨務公開在具體執行落實中，普遍存在著制度化與體系化建設不足的問題。各地黨組織對于新條例的嚴格執行程度以及如何建立一套科學規范的制度體系存在著不同的認知，在實踐過程中對公開什么、如何公開擁有較大的自由裁量權，公開工作基本停留在“為公開而公開”，未能真正建立形成一套科學規范的制度體系。

四、新形勢下黨務公開的推進路徑研究

在《條例》頒布施行的新形勢下，要有效解決黨務公開存在的問題，把滿足廣大黨員群眾的公開需求與保障廣大黨員群眾的知情權作為工作的出發點，堅持依法依規、分類有序、注重實效的原則，以制度為核心，圍繞強化意識、明確規范、構建體系以及權責監督等關鍵環節，建設符合黨和國家治理現代化發展要求的黨務公開制度體系。

（一）強化意識：樹立黨務公開的觀念。要提高黨員領導干部的黨務公開意識，引導其充分認識到黨務公開對提升黨組織公信力、保障黨員和社會公眾知情權以及完善黨和國家治理、推動實現廉政治理現代化的重要意義。黨務公開不只是黨組織本身的要求，也是整個社會及其成員的訴求。它為黨員和社會公眾了解黨內事務的真實情況提供平臺，可以暢通普通黨員和社會公眾利益表達的渠道，解決自下而上的監督不足的機制弊端，切實反映和表達社情民意，協調和整合多元利益需求，實現多元主體參與的廉政治理格局，進而促進整個國家治理的現代化。

（二）擘肌分理：嚴格執行條例規定。條例作為具有普遍性和約束力的黨內法規，對黨務公開的基本原則、公開范圍與公開程序、以及監督保障機制等作出了明確規定，使黨務公開從“軟性約束”上升為“剛性規范”，為地方和基層黨組織進行制度設計與實踐探索提供有效的規范化指引。各地黨組織應當堅持依法依規原則，嚴格執行《條例》規定，從宏觀到微觀的邏輯層面逐層規范黨務公開的內容范圍;依法設置“提出一審核一審批一實施”的程序環節，明確科學嚴密的公開程序，增強黨務公開的嚴肅性與公信度，不斷提升黨務公開工作的制度化、規范化水平。

（三）制度先行：完善黨務公開的體制機制。制度是具有約束、調整、規范作用的行動規則和程序。黨務公開要堅持系統性原則，加強黨務自身公開建設以及與黨務公開緊密相關的各項制度的相互銜接，使之環環相扣，形成一個有效的黨務公開制度體系。各級黨組織應根據《條例》規定以及自身實際，制定并完善黨務公開實施細則，為黨務公開提供科學全面的制度規范;要依規編制公開目錄，增強公開的針對性、可操作性，緊扣公開重點，突出過程公開，力求實現在黨內能夠公開的事項和社會公眾希望公開的內容之間的最大切合度。此外還要加強公開載體的創新。 《條例》規定有條件的黨組織可以建立統一的黨務信息公開平臺。各級黨組織門戶網站建設應圍繞“黨務公開”功能定位，公開本組織黨務公開實施細則，細化工作流程，建立互動反饋功能，實現“互聯網+”傳統黨務公開的有機銜接，加速黨務公開從內容到方式的全方位公開，為普通黨員和社會公眾了解、參與黨內事務提供一種信息化的渠道，激活黨務公開的制度效應。

此外，各級黨組織在加強總體規劃的前提下，還要逐步建立健全新聞發言人制度、例行發布制度、重大決策征求意見制度、黨員信息質詢制度、依法申請黨務公開制度等保障機制，發展好黨務公開的新形式，拓展黨員和社會公眾參與黨務公開的廣度和深度，確保整個制度體系的完整與有效運行。

（四）權責明晰：建立監督與問責機制。建立和完善黨務公開責任制和黨務公開監督體制是確保黨務公開科學規范有效運行的根本保障。一是明確主體責任機制。根據《條例》規定，確認黨組織主要負責人為黨務公開工作第一責任人，建立健全黨務公開領導體制和責任機制;實行問責機制，明確不履行黨務公開責任、履行不當而損害黨員群眾合法權益的，要依法依規追究當事人責任，以問責機制倒逼黨務公開切實有效開展。二是健全考核機制。依法依規設定考核標準，將黨務公開工作，納入到民主評議、黨風廉政建設責任考核體系。三是健全監督機制。建立黨內監督與黨外監督相結合，縱向監督與橫向監督相結合，經常性檢查與專項督查相結合的立體式監督體系;上級黨組織加強對下級黨組織的監督指導與定期考核評價，對推動基層黨務公開實效提升具有關鍵作用;同時開放自下而上的監督渠道，吸納普通黨員和社會公眾參與監督，及時收集反饋建議，并加強對監督結果的公開。四是建立征詢和評議制度。建立健全社會評議制度，鼓勵基層黨員、社會公眾參與評議，建立黨務公開年度公開報告制度、黨內情況和社情民意反映制度、黨外專家咨詢制度，形成黨務公開征詢與評價體系，推動黨務公開工作的制度化。

參考文獻

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