基于知識圖譜視角的國內土地征收研究態勢分析

肖 君,陳 堯,唐 鵬

(1.廣西壯族自治區國土資源規劃院,廣西 南寧 530000;2.四川大學 公共管理學院,四川 成都 610065)

1 引言

我國實行城鄉二元土地制度,土地征收是集體土地進入土地市場，實現土地資產價值的唯一途徑,一直以來都受到學者、政策制定者、社會公眾等的強烈關注。自20世紀90年代以來,學術界關于土地征收領域的研究成果數量逐年增加,且隨著征地制度的實施和發展,研究的內容和主題也在不斷變化和深入。對已有土地征收研究成果進行梳理總結,可回顧已有研究的不足,進一步推動土地征收理論研究的不斷完善,豐富研究成果指導實踐操作。

在以往的研究中,不同時期都有學者對土地征收的研究成果進行階段性梳理,主要圍繞征地范圍[1]、征地補償[2]、失地農民安置[3]、征地沖突[4]等內容，但這些梳理成果主要是基于相對較少的文獻而展開的定性分析,主觀性較強,且僅限于征地制度的某一方面,并未從征地制度整體視角進行系統性的梳理。本文運用文獻計量及其可視化方法,從土地征收研究領域的整體視角出發,對土地征收研究的熱點問題和演化歷程進行了深入分析,繪制土地征收研究領域的知識圖譜,全面展示土地征收研究的概況,以期為我國土地征收理論研究的縱深發展和實踐推進提供相應的參考依據。

2 研究方法與數據來源

2.1 研究方法

科學知識圖譜是顯示科學知識結構關系和發展變化進程的一種圖形,能夠用來挖掘某研究領域的熱點問題、演化歷程以及前沿趨勢[5]。目前最經常使用的可視化工具是陳超美研究開發的CiteSpace軟件,能繪制基于關鍵詞共現分析的時區圖譜和聚類圖譜,反映某個研究領域在一定時期內的發展動向、主題演化以及關注的焦點問題[6]。

2.2 數據來源

為了保證研究樣本的科學性和權威性,本文選擇中國社會科學引文索引(CSSCI)數據庫為數據來源,搜索主題為“土地征收、農地征收、征地”,檢索年限為1998—2018年,經篩選后共獲得有效數據776條。

3 結果分析

3.1 國內土地征收研究熱點分析

關鍵詞是從論文內容中凝練與概括出來的能充分表征文章主題內容的詞語,出現頻次高和中心性強的關鍵詞往往能反映學者研究的熱點問題。本文設置節點類型為關鍵詞,年度切片時間為1年,每個時間切片中選取前50個關鍵詞進行分析,采用尋優路徑法繪制關鍵詞共現圖譜,為保證研究的科學性,隱去檢索主題詞“土地征收、農地征收、征地”,見圖1。

借鑒普萊斯定律和朱侃等的做法,將頻次不小于5且中心性大于0.01的關鍵詞作為高頻關鍵詞[7],篩選后得到21個高頻關鍵詞(表1)。在此基礎上,結合關鍵詞聚類圖譜和文獻資料,總結出較重要的研究熱點問題。

圖1 土地征收研究熱點關鍵詞共現圖譜

序號頻次中心性時間關鍵詞1790.342004年征地補償2540.242005年公共利益3480.212004年失地農民4460.182004年被征地農民5440.122004年征地制度6260.162002年土地征用7260.152006年土地管理8240.122011年征地拆遷9190.072013年土地制度10180.022007年社會保障11170.072004年補償標準12160.082003年征地制度改革13160.032004年征收補償14140.042004年城市化15130.052013年城鎮化16100.022010年集體土地1780.032013年利益博弈1860.012010年補償1960.012004年征地程序2050.042012年土地財政2150.022009年農村土地

征地范圍界定:這一主題的高頻關鍵詞主要包括“征地制度、公共利益”?，F行法律規定“國家為了公共利益的需要,可依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”,但對“公共利益”概念沒有明確界定,造成征地范圍不明確,使土地征收權被無限放大[8]。學者們從不同角度對“公共利益”的內涵進行了探討。大多學者采用實體法來界定“公共利益”,可歸納為三種方式:一是概括式,即對“公共利益”的范圍只作一般原則性規定[9];二是列舉式,即在立法上明確列出哪些征地用途屬于公共利益目的[10];三是兼采概括式和列舉式[11]。也有學者提出列舉式加排除法的方式來確定公共利益邊界[12],且在立法上需對“公共利益”的判斷建立起一般性的原則與標準[13]。除準確界定“公共利益”概念外,還有學者提出要對“公共利益”的認定程序進行規范[14],以防止行政機關濫用土地征收權,構成對他人利益的不適當干預和損害,因此應從立法和執法程序上對相關制度加以改進[15],如通過人民代表大會或聽證會來確定土地征收是否符合“公共利益”前提,并將補償作為“公共利益”的唇齒條款[16]。目前,大多數學者從立法層面對土地征收中“公共利益”的界定進行了探討,但在實際操作過程中政府占主導地位,所謂的“公共利益”成了政府決定的利益,因此僅依靠一部法律來解決“公共利益”界定問題困難較大,而更應注重“公共利益”認定程序的嚴格規范和監督。

征地補償安置:這一主題主要包含了“征地補償、失地農民、被征地農民、社會保障、補償標準、征地制度改革”等高頻關鍵詞。我國現行立法對征收農民集體的土地具有明顯的國家強制特征,土地征收補償主要存在補償范圍偏窄、補償標準偏低、補償方式單一等問題[17,18]。在市場經濟發展背景下,多數學者提出應將市場化作為失地農民的補償原則[19,20],提高農民所占分配比例,從而切實地保障被征地農民的合法權益[21]。轉變補償方式,從貨幣化一次性補償支付逐漸向多樣化補償方式轉變,如建立被征地農民社會保險基金,探索農地股權增值途徑,優化被征地農民創業投資環境[22]。自1998年實行土地有償使用制度以來,對被征地農民的安置以貨幣安置為主,存在失效性[23],且安置工作滯后,征地工作和拆遷安置農民的工作不配套;安置制度和政策不完善,被征地農民職業技能培訓缺乏[24]。亟待建立與社會主義市場經濟相適應的失地農民安置制度,維護失地農民在生存、就業、發展和社會保障等方面的權益[25]。促進安置方式多樣化、完善社會保障體系、加強被征地農民就業培訓已成為大多學者的共識[26-28]。這一主題包含的高頻關鍵詞時間跨度較大,說明一直以來征地補償安置均是學者們關注的焦點問題,也是征地制度改革的重點和難點。學術界對完善征地補償安置政策的探索不斷深入,從最初的提高貨幣補償標準逐漸轉變為建立多元化補償機制,實現失地農民的可持續生存和發展。

征地收益分配:這一主題包含“土地制度、利益博弈、集體土地、農村土地”等高頻關鍵詞。由于我國特殊的城鄉二元土地制度,農地征收為國有建設用地的過程中由于自然、人工和制度等原因產生增值。但在目前的土地增值收益分配中,政府和企業獲得絕大部分收益,農民被排除在增值收益分配隊列之外,只能獲得很少一部分收益[29,30]。為了促進土地增值收益合理分配,保障農民權益,學者們從不同的角度構建了土地增值收益分配與完善機制，主要表現在:①基于產權制度的土地增值收益分配。即完善農民的土地財產權利制度,擴大農民個體的土地處置權利,使農民在征地中獲得合理的土地增值收益[31,32]。因此，應在集體土地所有權中加設農地發展權[33],農民參與農地發展權的權益分享[34],以此調節規劃限制給不同用途土地權利人帶來的不平等待遇[35]。②基于收益構成的土地增值收益分配。即根據土地增值收益的形成原因和組成結構將其拆分為若干部分,然后分配給相應的主體。如在土地增值收益初次分配中農民獲得絕對地租和級差地租I,開發商獲得級差地租II,政府以土地稅收的形式在二次分配中實現土地增值的回收[36]。③基于利益博弈的土地增值收益分配。即分析土地征收過程中各利益主體的特征及其博弈關系,土地增值收益分配的結果即是各利益主體博弈的結果[37,38]。可見,大多學者對土地增值收益的分配持“公私兼顧”的觀點,核心思想是要平衡各方主體的利益。

征地程序規范:這一主題的高頻關鍵詞主要是“征地程序”。雖然法律規范在征地程序上做了總體規定,但是在具體環節上并沒有統一詳細的規定,且在實踐過程中存在著諸多問題[39],主要包括:土地征收合法性界定與審查機制缺乏[40]、被征地方知情權與參與權被非法剝奪[41]、司法救濟機制缺乏[42]、征地手續繁瑣導致行政效率低[43]。為了規范征地程序,學者們也提出了改進建議，如設立土地征收合法性認定程序和認定機構,保證“公共利益”目的的實現[10];加強土地征收信息公開[44],提高征地工作透明度;合理建構土地征收協議程序[45]、聽證程序[46]等,充分尊重被征地人的知情權、參與權和主觀意愿;合理確定征地補償標準,完善征地補償程序[39];加強司法審查,明確司法救濟作為土地征收征用糾紛解決的最終手段[41];設置“簡易程序”,針對特定的或者緊急的情形,可放棄一些“沒必要”或“不經濟”的程序環節[47]。綜合來看,學者們關于完善征地程序的討論重點主要圍繞兩個方面展開:一是從法律層面對征地程序進行詳細規定;二是完善被征地農民行使知情權、參與權的途徑,對征地過程實行有效監督。

征地沖突化解:這一主題包含“征地拆遷、城市化、城鎮化”等高頻關鍵詞。土地征收制度為城鎮化和社會經濟的飛速發展提供了用地保障,同時也造成大量農民失去土地[48]。由于現行征地制度的滯后性,難以匹配當前復雜的征地需求,造成征地糾紛頻發[49]。同時，我國目前的征地糾紛解決途徑并不暢通[50],頻繁爆發的征地沖突嚴重影響了社會穩定[51]。如何有效化解征地沖突,學術界展開了廣泛的討論,普遍認為應從征地制度、補償標準、征地程序、農地產權等方面著手[4]。此外,還有學者提出在土地征收決策中引入社會穩定風險評估。即在報批前對征地實施可能引發的矛盾沖突與潛在風險進行綜合分析評估,提出相應風險防范的對策和預案措施[52],提前預防和避免可能發生的矛盾糾紛。目前,學術界對征地沖突的成因及對策的研究居多,且重心由征地沖突化解逐漸向征地沖突預防轉變,但缺乏更深層次的研究,如對征地沖突的形成機理、誘發根源和演化機制等方面的探討。

圖2 土地征收研究趨勢

3.2 國內土地征收研究演化歷程

根據趨勢圖譜和突現關鍵詞，可挖掘研究主題的演化軌跡。土地征收研究高頻關鍵詞在時間坐標軸上的投影見圖2,土地征收研究的突現詞列表見表2,反映了土地征收研究熱點隨時間而轉移的情況。從時間來看,土地征收研究主題在各階段互有重疊交叉,但在不同階段側重點不同。20紀末至本世紀初,關于土地征收的研究逐漸萌芽,此階段主要關注土地征收的概念內涵界定,特別是“土地征收”與“土地征用”的概念區分。

表2 土地征收研究突現詞

主要是:①2003—2008年為土地征收研究爆發階段。2003年十六屆三中全會提出“改革征地制度”,十六屆五中全會、六中全會,2005年、2006年和2008年1號文件均提出要加快推動征地制度改革。由于政策的支持,2003—2008年學術界對土地征收的研究呈爆發式增長,研究重點主要放在征地制度及其改革上,“征地補償、公共利益、失地農民、社會保障”等高頻關鍵詞大多在此階段出現。②2009—2010年土地征收研究無較大進展。這是由于上輪征地制度改革雖然取得一定成果,但征地補償標準仍然采用原用途即農業用途產值倍數計算,未從根本上進行改變,征地范圍也未取得成效[53]，因此此階段的發文量和突現關鍵詞數量均有所下降,理論研究無較大突破。③2011—2013年研究力度回升,研究重點向征地沖突轉移。由于國土資源部在2010年啟動了新一輪征地制度改革,并選取11個城市開展試點工作,主要包括縮小征地范圍、完善征地補償安置機制、改進農用地轉用與征收審批方式等內容。2011—2013年的研究文獻數量和突現關鍵詞均有所增加,迎來了土地征收研究的小高峰。且由于社會經濟發展和城鎮化進程加快,大量農民失去土地,而征地制度尚不完善,導致征地沖突矛盾日益激烈,此階段學術界研究重點向征地拆遷、征地糾紛解決方面轉移。④2013年后,學者們的研究視角開始突破征地制度,而著眼于整個土地制度。特別是十八屆三中全會提出推進農村土地管理制度改革,并在全國選取33個地區進行改革試點,主要包括農村土地征收、宅基地制度和農村集體經營性建設用地入市改革三個方面。大量學者將研究重點轉向“三塊地”改革背景下征地制度改革的進程、成效及問題,以期為征地制度的完善提供相關建議[54]。而由于征地制度改革難度大,地方政府對試點的積極性不高,試點并未取得突破性進展[55,56],故此階段土地征收的研究態勢呈現疲軟現象。

4 結論與討論

4.1 結論

本文基于CSSCI數據庫中1998—2018年關于土地征收主題的776篇文獻,借助CiteSpace軟件進行可視化顯現,系統分析了土地征收領域研究的總體概況、研究熱點和演化趨勢,得到以下幾條主要結論:①土地征收領域的研究熱點主要圍繞征地范圍界定、征地補償安置、征地收益分配、征地程序規范和征地沖突化解五個方面;②土地征收研究大致經歷了概念界定、征地制度改革、問題治理、土地制度改革背景下征地制度改革的演化路徑。

4.2 討論

近20年來關于土地征收的理論研究雖然取得一定的成果,但也存在一定不足：從研究方法來看,目前研究仍以定性分析為主,定量分析和實證分析較為薄弱;從研究內容來看,已有研究注重征地制度的完善,而忽略了征地前的風險評估和征地后的監督管理。雖然征地風險評估機制已逐漸建立,但現行征地風險評估制度多以土地管理部門為責任主體,以群眾或專家意見作為風險評估結果,在實踐中存在評價主體不明、功能定位不清、評價程序不科學等問題[57]。為及時掌握征地批準后實施情況,國土資源部研究開發了“征地批后實施信息系統”,包括實施征地范圍和規模、履行征地批后程序、征地補償費用到位、被征地農民安置及社會保障落實等情況。但在現實情況下,該系統的利用效率并不高,甚至很多地區還沒有借助該系統進行建設用地監管工作,征地批后實施信息的反饋存在不及時、不準確、不全面的問題。此外，系統本身也存在著缺陷,致使一些統計數據不準確,影響了國土資源部門對征地批準后實施情況的分析、判斷和監管[58]。

土地征收制度是我國土地制度的重要組成部分,因此進一步加強土地征收理論研究,對完善土地征收制度,指導土地征收實踐操作具有重要作用。關于未來土地征收研究方向,一是注重理論和實際的結合,增加定量和實證分析,提高研究的多元化和科學性。二是加強對征地前風險評估和征地后監督管理的研究,探索征地風險評估機制和“征地實施系統”的完善措施,確保政策實施規范性。三是隨著時代發展和城鎮化進程不斷推進,“公共利益”內涵和農民需求發生較大改變,對征地范圍和失地農民補償安置政策的研究仍然是學術界探討的熱點問題。隨著大量土地被征收,征地沖突不可避免,未來研究應加強對征地沖突形成機理、誘發根源的探索,從根本上化解征地沖突問題。四是新一輪征地制度改革試點正在進行中,下一階段的研究應及時梳理總結該輪征地制度改革的進程、成效和存在的問題,為征地制度的完善及未來發展方向提供理論依據。五是在當前土地制度改革背景下,多項土地制度改革不是單獨進行,而是統籌協調推進,其他土地制度對征地制度改革產生重要影響,有待進一步深化理論研究,探索征地制度改革的新路徑。