環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任劃分、轉(zhuǎn)移支付與環(huán)境治理

孫 開，王 冰,2

(1.東北財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，遼寧 大連116025；2.河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、問題的提出

良好的生態(tài)環(huán)境是人類美好生活的必要條件，是居民應(yīng)享受的基礎(chǔ)公共服務(wù)。環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，政府在其維護(hù)和治理的過程中扮演著不可或缺的角色，財(cái)政是政府配置資源的重要手段。近年來(lái)，環(huán)境問題引起國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，許多學(xué)者對(duì)環(huán)境問題的研究已經(jīng)不限于財(cái)政政策的實(shí)施，而是開始深究財(cái)政體制對(duì)環(huán)境治理的影響。國(guó)外學(xué)者主要研究在財(cái)政聯(lián)邦主義制度下環(huán)境公共產(chǎn)品的供給問題，從公共產(chǎn)品外溢性和地區(qū)異質(zhì)性角度探討中央政府和地方政府在治理環(huán)境方面的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，形成了環(huán)境聯(lián)邦主義理論。國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究財(cái)政體制與環(huán)境治理的關(guān)系時(shí)，主要側(cè)重討論中國(guó)式財(cái)政分權(quán)即政治集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府產(chǎn)生的行為激勵(lì)，以及這種激勵(lì)會(huì)如何影響地方環(huán)境治理。也有學(xué)者單純從財(cái)政分權(quán)視角研究環(huán)境治理問題，分析財(cái)政收入分權(quán)和財(cái)政支出分權(quán)對(duì)環(huán)境污染、環(huán)境治理投資的影響。

但是鮮有文章研究政府間環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任的劃分對(duì)地方環(huán)境治理的影響。財(cái)政體制本質(zhì)是政府間財(cái)政關(guān)系，包括政府間收入的劃分、支出責(zé)任的劃分以及政府間轉(zhuǎn)移支付制度。集權(quán)抑或是分權(quán)只是對(duì)財(cái)政體制的整體概括，而中國(guó)的財(cái)政體制是復(fù)雜的，制度框架和法律環(huán)境都與西方傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)體制存在巨大差異，難以簡(jiǎn)單概括。環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任的劃分是政府間支出責(zé)任劃分的組成部分，它直接影響政府環(huán)境保護(hù)職能的發(fā)揮。實(shí)證研究中財(cái)政分權(quán)程度不能替代環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)程度，既有文獻(xiàn)對(duì)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境關(guān)系的探討也不能作為政府間環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任劃分的依據(jù)。自1994年分稅制改革以來(lái)，中國(guó)的財(cái)政體制可以描述為財(cái)政收入的集權(quán)和財(cái)政支出的分權(quán)，它強(qiáng)調(diào)中央政府對(duì)財(cái)政資金的主導(dǎo)與掌控，地方政府的財(cái)權(quán)往往難以支撐其履行相應(yīng)事權(quán)。轉(zhuǎn)移支付可以彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口，也是地方環(huán)境保護(hù)支出的重要財(cái)力保障；既有文獻(xiàn)并沒有深究中央轉(zhuǎn)移支付力度對(duì)地方環(huán)境治理的影響。本文在構(gòu)建環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)指標(biāo)分析政府間環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任劃分對(duì)地方環(huán)境治理的影響的同時(shí)，構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付力度指標(biāo)，分析中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府環(huán)境治理的影響。

二、文獻(xiàn)綜述

各級(jí)政府在環(huán)境治理中的權(quán)責(zé)劃分，是環(huán)境治理分權(quán)理論的核心內(nèi)容。中央政府是應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行集權(quán)化治理，還是應(yīng)將權(quán)力下放至地方政府由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況實(shí)行分權(quán)化治理？環(huán)境聯(lián)邦主義源于財(cái)政聯(lián)邦主義，分權(quán)與集權(quán)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)最終取決于地區(qū)偏好的異質(zhì)性和公共品的外溢性(Besley和Coate,2003)。[1]支持環(huán)境分權(quán)治理的學(xué)者大部分從區(qū)域異質(zhì)性角度，認(rèn)為不同轄區(qū)的地理位置和技術(shù)狀況不同，對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也不同，集權(quán)化的治理模式忽視了地區(qū)異質(zhì)性，分權(quán)化的治理模式有利于增加社會(huì)福利(Breton,1972;Saveyn,2008)。[2,3]支持環(huán)境集權(quán)治理的學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境的外溢性會(huì)使地方政府放松對(duì)本地區(qū)環(huán)境管制，中央政府統(tǒng)一治理可以有效解決環(huán)境治理的外溢性問題，防止地方政府在環(huán)境治理中“搭便車”，并且可獲取全國(guó)性的規(guī)模經(jīng)濟(jì)收益(Stewart,1977；Sigman,2002)。[4,5]

在中國(guó)，環(huán)境基本公共服務(wù)供給低效與中國(guó)式分權(quán)制度下的激勵(lì)扭曲和約束不足密切相關(guān)(祁毓，2014)。[6]政治集權(quán)下的經(jīng)濟(jì)分權(quán)是理解轉(zhuǎn)型期中國(guó)的基本制度背景(陳碩、高琳，2012)[7]，學(xué)術(shù)界將這種分權(quán)模式稱為中國(guó)式分權(quán)或中國(guó)式財(cái)政分權(quán)。政治集權(quán)意味著上級(jí)政府可以通過考核、升遷等方式引導(dǎo)下級(jí)政府的價(jià)值取向，形成下級(jí)政府“對(duì)上負(fù)責(zé)”的政治激勵(lì)(張華等，2017)。[8]在中國(guó)以GDP考核為主的官員晉升機(jī)制下，“晉升錦標(biāo)賽”使得地方政府忽略了環(huán)境污染、教育等與短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒有直接關(guān)系的公共服務(wù)(周黎安，2007)。[9]基于政績(jī)考核下的政府競(jìng)爭(zhēng)使得地方政府公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”(傅勇等，2007)。[10]政府集權(quán)下的財(cái)政分權(quán)使得地方自主利益得到強(qiáng)化，地方政府在財(cái)政激勵(lì)與壓力下展開競(jìng)爭(zhēng)(張為杰，2012)[11]，往往會(huì)選擇放松環(huán)境管制，大力發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。閆文娟(2012)認(rèn)為財(cái)政分權(quán)不是我國(guó)環(huán)境治理投資偏低的主要原因，是分權(quán)體制下的政府競(jìng)爭(zhēng)加大了財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境治理投資的負(fù)面影響[12]，李根生、韓春民(2015)則認(rèn)為財(cái)政分權(quán)度(財(cái)政自主度)的提高可以激勵(lì)地方政府加大對(duì)霧霾污染的治理力度，而這種激勵(lì)作用被地方政府競(jìng)爭(zhēng)削弱了。[13]單純從財(cái)政分權(quán)視角研究環(huán)境治理問題，國(guó)內(nèi)學(xué)者持有不同的觀點(diǎn)。李香菊等(2016)對(duì)我國(guó)1997～2013年29個(gè)省際面板數(shù)據(jù)進(jìn)行門檻回歸分析，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)非外溢性污染物(固體廢棄物)和雙向外溢性污染物(二氧化硫)排放有顯著負(fù)向效應(yīng)，而對(duì)單向外溢性污染物(廢水)的排放有顯著正向效應(yīng)。[14]賁友紅、李向東(2017)通過構(gòu)建空間計(jì)量模型發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入分權(quán)對(duì)環(huán)境污染具有顯著的正向影響，而財(cái)政支出分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響效應(yīng)則顯著為負(fù)。[15]韓君、孟冬傲(2018)發(fā)現(xiàn)財(cái)政收入分權(quán)與財(cái)政支出分權(quán)對(duì)工業(yè)二氧化硫排放均有顯著的負(fù)向直接效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)，適當(dāng)提高財(cái)政分權(quán)度對(duì)各省份自身和相鄰省份工業(yè)二氧化硫的排放均有抑制作用。[16]

三、理論分析與研究假設(shè)

環(huán)境屬于公共產(chǎn)品，政府在環(huán)境保護(hù)和治理過程中承擔(dān)重要責(zé)任。在劃分環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任時(shí)，需要綜合考慮此類公共產(chǎn)品的受益范圍、供給效率和外溢程度。

一般而言，如果某一公共產(chǎn)品的受益范圍恰好與某一級(jí)政府轄區(qū)范圍相吻合，那么由這一級(jí)政府提供此公共產(chǎn)品是最有效率的。然而現(xiàn)實(shí)生活中的大部分情況是，某一公共產(chǎn)品的受益范圍往往介于兩級(jí)政府轄區(qū)之間，若由較低層級(jí)的政府提供此公共產(chǎn)品，很可能會(huì)產(chǎn)生外溢性問題；而由較高層級(jí)的政府提供此公共產(chǎn)品，則會(huì)隨著轄區(qū)的擴(kuò)大產(chǎn)生效率損失(孫開、王冰，2018)。[17]

具體而言，中央政府與地方政府在環(huán)境保護(hù)與治理過程中具有不同的比較優(yōu)勢(shì)。地方政府，尤其是基層地方政府，信息搜集成本較低，容易掌握當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與排污狀況，更容易辨別信息的真?zhèn)危诃h(huán)境監(jiān)管上具有一定的信息優(yōu)勢(shì)。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境管理事務(wù)的信息復(fù)雜程度越高，由地方政府管理就越有效率。但環(huán)境問題不僅包括某一地區(qū)的飲用水污染以及垃圾處理，還涉及許多跨區(qū)域的污染情況，包括酸雨、水流域污染等。跨區(qū)域環(huán)境污染的外部性使地方政府治理環(huán)境污染的成本與收益不對(duì)等，如果由地方政府全權(quán)負(fù)責(zé)環(huán)境治理，那么地方政府很可能在環(huán)境治理中“搭便車”，導(dǎo)致環(huán)境公共產(chǎn)品供給不足。中央政府可以通過轉(zhuǎn)移支付等方式彌補(bǔ)跨區(qū)域環(huán)境污染治理的外部性，也可以通過分工協(xié)作，與地方政府共同治理跨區(qū)域環(huán)境污染。同時(shí)，有些污染物的排放不僅是跨區(qū)域環(huán)境污染，例如，二氧化碳和氯氟烴的過度排放所導(dǎo)致的氣候變暖和臭氧層損耗是全國(guó)乃至全球的環(huán)境問題。全國(guó)性的環(huán)境治理，比如大江大河治理、全流域國(guó)土整治等，應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)，地方政府缺乏動(dòng)力也沒有能力承擔(dān)。中央政府具有財(cái)力、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以在環(huán)境科學(xué)和污染防治技術(shù)研究、環(huán)境監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)制定以及監(jiān)測(cè)設(shè)施配置等方面集中優(yōu)勢(shì)資源、實(shí)現(xiàn)規(guī)模收益。綜上所述，鑒于環(huán)境管理事務(wù)復(fù)雜程度不同以及環(huán)境污染物的外溢性不同，環(huán)境保護(hù)屬于中央政府與地方政府的共同事權(quán)，中央政府和地方政府應(yīng)根據(jù)其事權(quán)劃分情況承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任。根據(jù)以上分析，本文提出：

假設(shè)1：中央與地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任劃分與環(huán)境治理效果呈“倒U型”非線性關(guān)系，適度的環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)有助于降低環(huán)境污染水平。當(dāng)環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)度過低時(shí)，地方政府環(huán)境治理的效率優(yōu)勢(shì)無(wú)法充分發(fā)揮；當(dāng)環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)度過高時(shí)，中央政府難以有效彌補(bǔ)環(huán)境治理的外部性。

原則上，屬于地方政府的環(huán)境保護(hù)事權(quán)，應(yīng)由地方政府通過自有財(cái)力安排經(jīng)費(fèi)，落實(shí)地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任；屬于中央政府的環(huán)境保護(hù)事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)。然而自1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制具有較為明顯的收入集權(quán)傾向，同時(shí)改革前原有地方事務(wù)仍由地方政府負(fù)責(zé)，這使得地方政府支出責(zé)任與財(cái)權(quán)不匹配(李永友、張子楠，2017)[18]，在地方政府自有財(cái)力不足的情況下，中央政府主要通過一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)地方政府履行本級(jí)事權(quán)的財(cái)力缺口。中央一般性轉(zhuǎn)移支付與地方本級(jí)收入都屬于地方政府可支配財(cái)力，由地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排使用，是地方事權(quán)的經(jīng)費(fèi)保障，是地方直接支出責(zé)任的財(cái)力構(gòu)成(如圖1所示)。如果中央政府委托地方政府事權(quán)，則應(yīng)安排相應(yīng)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是中央為了特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)對(duì)地方政府的資金補(bǔ)助，由地方政府按中央規(guī)定用途安排使用。地方政府接受中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所承擔(dān)中央政府規(guī)定的支出責(zé)任，屬于地方間接支出責(zé)任。2017年我國(guó)地方財(cái)政支出中32.92%的資金來(lái)源于中央的轉(zhuǎn)移支付[注]數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)財(cái)政部2010～2017年全國(guó)財(cái)政決算表整理而得。，2010～2017年地方環(huán)境保護(hù)支出中平均50%以上的資金都來(lái)源于中央的轉(zhuǎn)移支付 。中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方落實(shí)財(cái)政事權(quán)的重要性不言而喻。研究中央與地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任劃分與環(huán)境治理的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)控制中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)環(huán)境治理的影響。中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方環(huán)境治理效果的影響，取決于不同方式的轉(zhuǎn)移支付對(duì)政府行為所產(chǎn)生的影響效應(yīng)。一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府主要存在收入效應(yīng)，使地方政府可支配財(cái)力增加，不影響地方政府支出偏好；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府既存在收入效應(yīng)也存在替代效應(yīng)，在增加地方政府間接支出責(zé)任的同時(shí)，可能對(duì)地方直接支出責(zé)任存在擠出效應(yīng)。中央一般性轉(zhuǎn)移支付是地方直接支出責(zé)任的財(cái)力構(gòu)成，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是地方間接支出責(zé)任的財(cái)力保障，一般而言，地方直接支出責(zé)任占地方財(cái)政支出責(zé)任的比重越高，地方財(cái)政支出效率越高。根據(jù)以上分析，本文提出：

假設(shè)2：中央加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，有助于保障地方環(huán)境公共品供給，提高地方環(huán)境治理水平；中央加大專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，在增加中央委托地方環(huán)境保護(hù)事權(quán)的同時(shí)可能削弱地方政府履行自有環(huán)境保護(hù)事權(quán)的積極性，而且地方間接支出責(zé)任占比過高，不利于提高財(cái)政資金使用效率，整體上可能不利于地方環(huán)境治理。

宏遠(yuǎn)王朝成于自身青訓(xùn)系統(tǒng)的完備，失也是失于前幾年的青訓(xùn)系統(tǒng)。前幾年，宏遠(yuǎn)隊(duì)出于對(duì)年輕球員之發(fā)展考慮，在球隊(duì)當(dāng)中發(fā)展空間有限，大批宏遠(yuǎn)梯隊(duì)人才轉(zhuǎn)會(huì)各支CBA隊(duì)伍，均能有不俗之表現(xiàn)不少還占據(jù)主力位置。而此時(shí)宏遠(yuǎn)隊(duì)中仍舊依賴朱芳雨、王仕鵬等老將打拼，因而近年來(lái)宏遠(yuǎn)隊(duì)成績(jī)略有下降。當(dāng)時(shí)球隊(duì)苦于尋找王仕鵬、朱芳雨的接班人，但隊(duì)中卻缺少人才儲(chǔ)備，曾引以為傲的國(guó)內(nèi)球員儲(chǔ)備不復(fù)存在。

圖1 中央轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政支出責(zé)任

四、實(shí)證研究

(一)模型、變量及數(shù)據(jù)

1.模型設(shè)定

為了驗(yàn)證中央與地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任劃分和環(huán)境治理效果的“倒U型”曲線關(guān)系，本文選取環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)指標(biāo)及其二次項(xiàng)為解釋變量。根據(jù)理論分析，不同的轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)地方政府行為和環(huán)境治理的影響機(jī)理不同，因此同時(shí)納入中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度與中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度作為制度控制變量，從而建立基準(zhǔn)模型：

(1)

其中，i表示省份，t表示年份。Yit表示環(huán)境治理效果；Edit表示環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)程度；Gtransit表示中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度；Stransit表示中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度；μi代表不隨時(shí)間變化的地區(qū)特征；εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。

除此之外，參考祁毓等(2014)、李香菊等(2016)、張華(2016)的研究成果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化水平、環(huán)境規(guī)制力度也是影響地方環(huán)境質(zhì)量的重要因素，應(yīng)將其作為模型的其它控制變量Mijt。同時(shí)，考慮環(huán)境污染可能存在路徑依賴，在模型中引入滯后一期因變量Yit-1控制不隨時(shí)間變化的環(huán)境污染的影響，從而將模型修正為：

(2)

2.變量說(shuō)明及數(shù)據(jù)來(lái)源

被解釋變量環(huán)境治理效果(Y)選擇人均二氧化硫排放量(PSO2)進(jìn)行衡量，人均二氧化硫排放量越低，環(huán)境治理效果越好。解釋變量環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)(Ed)反映了中央與地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任的劃分情況，環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)程度越高，地方政府相應(yīng)承擔(dān)了越多的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任。環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)的度量參考財(cái)政支出分權(quán)的度量方式，用地方人均環(huán)境保護(hù)支出/(地方人均環(huán)境保護(hù)支出+中央本級(jí)人均環(huán)境保護(hù)支出)來(lái)衡量，指標(biāo)進(jìn)行了人均標(biāo)準(zhǔn)化處理，以控制人口規(guī)模對(duì)財(cái)政支出規(guī)模的影響。同時(shí)本文將未剔除人口規(guī)模影響的指標(biāo)(Ed1)，即地方環(huán)境保護(hù)支出/(地方環(huán)境保護(hù)支出+中央本級(jí)環(huán)境保護(hù)支出)，作為環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)的備用指標(biāo)，進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。2011年我國(guó)將財(cái)政支出的類級(jí)科目“環(huán)境保護(hù)”更名為“節(jié)能環(huán)保”，事實(shí)上原“環(huán)境保護(hù)”類級(jí)科目下也包括“能源節(jié)約利用”、“可再生能源”等項(xiàng)級(jí)科目，這次改革更加明確了此類支出的功能。節(jié)能也是為了保護(hù)環(huán)境，節(jié)能支出可謂廣義的環(huán)境保護(hù)支出(王猛，2015)。[19]

作為制度性控制變量，中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度(Gtrans)用中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付占地方一般公共預(yù)算支出的比重衡量；中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度(Strans)用中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占地方一般公共預(yù)算支出比重測(cè)算。同時(shí)本文將中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付剔除物價(jià)變動(dòng)影響后取對(duì)數(shù)作為中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度的替代變量(LnGtrans)，將中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付剔除物價(jià)變動(dòng)影響后取對(duì)數(shù)作為中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度的替代變量(LnStrans)，以檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)健性。

其他控制變量中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(Pgdp)以人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值度量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(Indus)以第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重度量；城鎮(zhèn)化水平(Urban)以年末城鎮(zhèn)人口比重占總?cè)丝诒戎囟攘浚画h(huán)境規(guī)制力度(Govern)以排污費(fèi)收入與交納排污費(fèi)單位數(shù)比值度量(見表1)。

本文采用我國(guó)2007～2016年30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(西藏除外)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，文中所有貨幣單位表示的指標(biāo)均以2007年價(jià)格指數(shù)為基期進(jìn)行價(jià)格平減。文中所需數(shù)據(jù)分別來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)環(huán)境年鑒》、《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》、2007～2016全國(guó)財(cái)政決算報(bào)告以及各省份財(cái)政決算報(bào)告。

表1 變量的統(tǒng)計(jì)描述

注：PSO2單位為噸/人；Pgdp單位為萬(wàn)元/人；Govern單位為百萬(wàn)元/戶；LnGtrans 和LnStrans單位為億元；其余變量均為比例性數(shù)據(jù)。

(二)估計(jì)結(jié)果

1.基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果

一般可采用混合回歸、固定效應(yīng)回歸、隨機(jī)效應(yīng)回歸對(duì)靜態(tài)面板數(shù)據(jù)進(jìn)行估計(jì)。如表2所示，F(xiàn)檢驗(yàn)在1%的顯著性水平上拒絕混合效應(yīng)估計(jì)有效的原假設(shè)，Hausman檢驗(yàn)分別在5%和10%的顯著性水平上拒絕隨機(jī)效應(yīng)估計(jì)有效的原假設(shè)，因此應(yīng)選擇固定效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)。由于Hausman檢驗(yàn)無(wú)法在1%的顯著性水平上強(qiáng)烈拒絕隨機(jī)效應(yīng)模型估計(jì)有效，因此表2的第(2)列和第(4)列同時(shí)給出了隨機(jī)效應(yīng)模型的回歸結(jié)果。

如表2第(1)列、第(2)列所示，無(wú)論固定效應(yīng)回歸還是隨機(jī)效應(yīng)回歸，環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)的系數(shù)顯著為負(fù)，其平方項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，初步表明環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)與人均二氧化硫排放量之間存在著“U型”的非線性關(guān)系，即環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)與環(huán)境治理效果之間存在著“倒U型”的非線性關(guān)系。加入制度控制變量后，如表2第(3)列和第(4)列，環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)及其平方項(xiàng)的符號(hào)均未發(fā)生改變，中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度的回歸系數(shù)顯著為負(fù)，中央一般轉(zhuǎn)移支付力度與人均二氧化硫排放量的回歸系數(shù)為正，但不顯著。

表2 基準(zhǔn)模型回歸結(jié)果(靜態(tài)面板模型)

注：常數(shù)項(xiàng)略；***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著水平，系數(shù)下方括號(hào)內(nèi)數(shù)值為其標(biāo)準(zhǔn)誤；FE為固定效應(yīng)模型、RE為隨機(jī)效應(yīng)模型。

2.修正模型回歸結(jié)果

為了進(jìn)一步解決遺漏變量導(dǎo)致的估計(jì)偏誤，同時(shí)考慮二氧化硫排放的路徑依賴與環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)的內(nèi)生性問題，本文采用系統(tǒng)GMM估計(jì)方法對(duì)修正模型(2)進(jìn)行估計(jì)，將內(nèi)生解釋變量Ed的二階滯后項(xiàng)和三階滯后項(xiàng)作為工具變量以緩解模型潛在的內(nèi)生性問題。表3報(bào)告了用系統(tǒng)GMM方法對(duì)修正模型的估計(jì)結(jié)果，第(1)～(7)列分別展示了模型逐步加入控制變量的估計(jì)結(jié)果，相應(yīng)的回歸均通過了Sargan檢驗(yàn)，可以認(rèn)為工具變量不存在過度識(shí)別。除第(1)列和第(2)列以外，其余各列的估計(jì)結(jié)果均通過Arellano-Bond自相關(guān)檢驗(yàn)，即擾動(dòng)項(xiàng)差分不存在二階自相關(guān)。第(1)、(2)列估計(jì)結(jié)果未通過二階殘差自相關(guān)檢驗(yàn)的原因可能是因?yàn)榛貧w方程缺失了重要變量，進(jìn)一步檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)可以通過三階殘差自相關(guān)檢驗(yàn)。

圖2 環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)與人均二氧化硫排放量的非線性關(guān)系圖

表3的估計(jì)結(jié)果顯示，環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)的系數(shù)顯著為負(fù)，其平方項(xiàng)的系數(shù)顯著為正，加入控制變量后，環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)及其平方項(xiàng)的系數(shù)符號(hào)未發(fā)生變化，說(shuō)明環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)與人均二氧化硫排放量之間確實(shí)存在 “U型”非線性關(guān)系。隨著環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)度的增加，人均二氧化硫排放量先減少后增加，意味著隨著地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任的增加，地方環(huán)境治理水平先提高后下降。根據(jù)第(1)～(7)列的估計(jì)系數(shù)可知，最優(yōu)環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)度應(yīng)該在0.9244～0.9502之間，而環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)的300個(gè)觀測(cè)值中，有203個(gè)觀測(cè)值大于0.9502。正如圖2所示，我國(guó)大部分地區(qū)的環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)處在U型曲線的右側(cè)，超過了最優(yōu)環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)度，意味著地方政府承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任過多。

表3 修正模型回歸結(jié)果(動(dòng)態(tài)面板模型)

注：常數(shù)項(xiàng)略；***、**和*分別表示1%、5%和10的顯著水平，系數(shù)下方括號(hào)內(nèi)數(shù)值為其標(biāo)準(zhǔn)誤；AR(2)為Arellano-Bond自相關(guān)檢驗(yàn)，Sargan檢驗(yàn)為過度識(shí)別檢驗(yàn)，所列示數(shù)值為其統(tǒng)計(jì)量相應(yīng)的p值。

制度控制變量的回歸系數(shù)基本符合理論預(yù)期，中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度的系數(shù)顯著為負(fù)、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度的系數(shù)顯著為正。這說(shuō)明加大中央一般性轉(zhuǎn)移支付力度有助于降低人均二氧化硫排放量，提高環(huán)境治理水平；而加大中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度則不利于降低人均二氧化硫排放量，弱化了環(huán)境治理效果。

對(duì)于其它控制變量而言，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)人均二氧化硫排放量的影響顯著為正，意味著第二產(chǎn)業(yè)占比增加會(huì)加劇環(huán)境污染水平；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高顯著增加了人均二氧化硫排放量，說(shuō)明我國(guó)粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式不利于環(huán)境治理；城鎮(zhèn)化水平的提高對(duì)人均二氧化硫排放量有顯著負(fù)向影響，說(shuō)明環(huán)境污染的治理具有一定的規(guī)模效應(yīng)，由于經(jīng)費(fèi)短缺和機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，農(nóng)村的環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)察工作難以展開，農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境問題日益嚴(yán)峻(祁毓等，2017)[20]，城鎮(zhèn)化水平的提高反而會(huì)降低環(huán)境污染水平；環(huán)境規(guī)制力度的系數(shù)顯著為負(fù)，說(shuō)明政府加大環(huán)境規(guī)制力度有助于降低環(huán)境污染水平。

3.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

表2和表3的估計(jì)結(jié)果顯示，無(wú)論用靜態(tài)面板數(shù)據(jù)下的固定效應(yīng)模型和隨機(jī)效應(yīng)模型還是用動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)下的系統(tǒng)GMM方法進(jìn)行估計(jì)，估計(jì)結(jié)果都與理論預(yù)期相符，這說(shuō)明模型設(shè)定對(duì)估計(jì)結(jié)果沒有根本性影響。由于指標(biāo)的衡量標(biāo)準(zhǔn)也可能對(duì)估計(jì)結(jié)果造成影響，本文選用其他度量標(biāo)準(zhǔn)重新衡量模型中的核心解釋變量和制度控制變量，進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。首先使用未剔除人口規(guī)模影響的指標(biāo)Ed1替換核心解釋變量Ed，估計(jì)結(jié)果見表4第(1)列；再使用剔除物價(jià)變動(dòng)影響后的中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付的對(duì)數(shù)值LnGtrans 和中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的對(duì)數(shù)值LnStrans分別替換制度控制變量Gtrans和Strans，估計(jì)結(jié)果見表4第(2)列；最后用Ed1、LnGtrans和LnStrans同時(shí)替換Ed、Gtrans和Strans，估計(jì)結(jié)果見表4第(3)列。總體而言，核心解釋變量與控制變量的系數(shù)符號(hào)沒有發(fā)生改變，只是由于變量的統(tǒng)計(jì)口徑改變導(dǎo)致變量系數(shù)的絕對(duì)值發(fā)生改變，本文的估計(jì)結(jié)果是穩(wěn)健的。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)的回歸結(jié)果

注：常數(shù)項(xiàng)略；***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著水平，系數(shù)下方括號(hào)內(nèi)數(shù)值為其標(biāo)準(zhǔn)誤；AR(2)為Arellano-Bond自相關(guān)檢驗(yàn)，Sargan檢驗(yàn)為過度識(shí)別檢驗(yàn)，所列示數(shù)值為其統(tǒng)計(jì)量相應(yīng)的p值。

五、結(jié)論與政策建議

本文基于公共產(chǎn)品供給視角分析政府間環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任劃分對(duì)環(huán)境治理的影響，同時(shí)結(jié)合中國(guó)特定的體制改革背景，將轉(zhuǎn)移支付納入理論模型，分析不同轉(zhuǎn)移支付方式對(duì)環(huán)境治理的影響，并利用2007～2016年我國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)和直轄市(西藏除外)的面板數(shù)據(jù)對(duì)研究假設(shè)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，中央與地方政府環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任劃分與環(huán)境治理效果存在“倒U型”關(guān)系，我國(guó)大部分地區(qū)的環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)處于“倒U型”曲線的右側(cè)，超過了最優(yōu)環(huán)境保護(hù)支出分權(quán)度，如果繼續(xù)增加地方政府環(huán)境保護(hù)的事權(quán)與支出責(zé)任會(huì)對(duì)環(huán)境治理效果產(chǎn)生負(fù)向影響；中央一般性轉(zhuǎn)移支付對(duì)環(huán)境治理效果具有顯著正向影響；中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)環(huán)境治理效果具有顯著負(fù)向影響。

綜合主要研究結(jié)論，本文提出以下政策建議：

第一，適度加強(qiáng)中央政府環(huán)境保護(hù)事權(quán)與支出責(zé)任，建立政府間環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)劃分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。目前，我國(guó)中央本級(jí)環(huán)境保護(hù)支出占全國(guó)環(huán)境保護(hù)支出的比重不到10%，地方政府承擔(dān)了大部分的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任。雖然地方政府在因地制宜的環(huán)境監(jiān)管事務(wù)中具有一定的效率優(yōu)勢(shì)，但中央承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)支出責(zé)任過低，則難以實(shí)現(xiàn)其在環(huán)境保護(hù)中的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮其在跨地區(qū)和跨流域環(huán)境污染治理中的宏觀調(diào)控功能。2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中提出“財(cái)政事權(quán)劃分要根據(jù)客觀條件變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整”。目前我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的建設(shè)資金主要來(lái)源于中央和省級(jí)補(bǔ)助，監(jiān)測(cè)站的日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)則由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)(祁毓等，2017)[20]，由于環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果直接與地方政績(jī)考核相關(guān)，地方政府在購(gòu)買設(shè)備、選擇監(jiān)測(cè)點(diǎn)和采集數(shù)據(jù)時(shí)存在道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致許多地區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)失真。在條件成熟時(shí)，中央政府應(yīng)逐步上收環(huán)境監(jiān)測(cè)事權(quán)，統(tǒng)一規(guī)劃監(jiān)測(cè)站點(diǎn)、采購(gòu)監(jiān)測(cè)設(shè)備、配備相應(yīng)的技術(shù)人員，突出中央政府的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)。與此同時(shí)，跨地區(qū)、跨流域的環(huán)境污染問題可以由中央政府派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行直接管理。

第二，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付方式。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是由中央政府規(guī)定用途，地方專款專用的資金，是中央對(duì)地方的委托事權(quán)的財(cái)力保障。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付雖然可以貫徹中央的政策導(dǎo)向，在一定程度上矯正由于地方競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)導(dǎo)致的地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)扭曲，但同時(shí)也違背了財(cái)政分權(quán)理論的效率原則，其在分配和使用過程中都有不同程度的被挪用現(xiàn)象，導(dǎo)致財(cái)政資金支出效率低下。在我國(guó)，一般性轉(zhuǎn)移支付中除了均衡性轉(zhuǎn)移支付，還包括一些有約束條件的轉(zhuǎn)移支付，如老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付等，事實(shí)上地方政府對(duì)這類轉(zhuǎn)移支付只有部分自主權(quán)，政府應(yīng)該對(duì)這類轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行清理，進(jìn)一步規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付的撥付方式。