淺述“營改增”對財政收入分配的影響

摘? 要：“營改增”改革后，原作為地方主要稅種的營業稅將不復存在，增值稅全面取代營業稅成為中央地方唯一的主要流轉稅。“營改增”將使中央財權集中程度大大提升，過去的財政分配格局已被打破，如果我們繼續原有的中央和地方財政收入分享機制，將對地方政府產生巨大的負面影響。因此，迫切需要重建新的中央和地方收益分享機制，以維持中央和地方政府之間的財政平衡和穩定。

關鍵詞：營改增;財政收入;房產稅;個人所得稅;分成比例

2016年5月1日，中國全面進入“營改增”時期。營業稅完全退出歷史舞臺，導致地方原有主要稅種流失，給我國現行財政收入分配機制帶來一定挑戰，導致中央與地方財權博弈?！盃I改增”改善和優化了我國稅制，減輕了部分納稅人的稅負，使新增納稅人的稅負只能減輕而不能增加。然而，地方財政收入不足的問題迫切需要重建一個新的中央和地方財政收入共享機制，以保持中央和地方財政的平衡和穩定。

我國財政收入的主要來源是稅收，而稅收主要來自于增值稅和營業稅兩大流轉稅，這與西方國家的財產稅和房地產稅有極大的區別。長期以來，增值稅和營業稅占據了地方稅收的絕對地位，而營業稅占地方稅收的比例特別高。“營改增”之前，在2011年湖南和北京的營業稅占中國31個省市營業稅和增值稅總收入的近90%，營業稅依賴度極高。內蒙古，甘肅，江西等25個省份保持了60%-80%的比例，占比都很高。全國只有山西墊底，由于山西以第三產業為主，第三產業發展滯后，但營業稅比例也高達50%。

自1994年分稅制改革以來，中國稅制實行了以流轉稅為主體。營業稅不屬于共享稅。在實施“營改增”政策之前，營業稅收入歸地方政府所有，是地方財政收入的主要來源。增值稅作為中央和地方共享稅之一，中央和地方政府采納75：25分成，因為部分企業增值稅直接全部收歸中央政府，如金融、鐵路、石油、石化等部分中央跨地區經營企業的企業所得稅100%入中央級國庫。因此，地方政府可以分享的份額急劇下降，地方財政收入受到極大影響，幾乎陷入僅有出項而無進項的困境。

“營改增”改變了之前中央和地方的分享機制，也直接導致兩者財權的劃分嚴重不平衡。中央分配的過多，容易滋生腐敗和浪費;而地方財政缺口嚴重，容易引發地方政府行為失范，比如為補足收入而擅自加收各種地方性稅費，增加老百姓負擔。政府事權財權相輔相成，地方政府需要足夠的財力才能保證各項政策順利落實以發展地方經濟。地方政府財力嚴重不足，將大大弱化地方政府的行政管理能力。因此，國家稅務總局針對“營改增”對財政收入分配的影響出臺了國發[2016]26號通知，為劃分中央與地方增值稅收入提出了一個短期過渡方案。該方案規定，所有行業企業繳納的增值稅均納入中央和地方共享范圍，中央和地方政府采用50：50比例劃分收入，同時規定，中央上劃收入暫時以2014年為基數通過稅收返還方式還予地方。該過渡方案僅是暫時的彌補地方財政收入，避免地方政府收入波動過大而影響地方穩定建設。長遠來看，并不能切實解決地方財權的實質矛盾。

基于以上討論，我們可以不容置疑的得出結論：“營改增”過渡時期方案對財政收入提供了一個有力的解決對策，但如何應對“營改增”對我國財政收入分配的長期影響已成為不可忽視的問題。“營改增”改革后，如何健全中央與地方財力和事權相匹配的體制在各界引起了廣泛的爭議。為保障中央與地方財權與事權的完美匹配，解決地方財政收入的縮減問題，本人認為可以從以下三方面著眼完善：

一、變更增值稅收分享比例

舊政策維持中央與地方75：25的財政收入分配比例，“營改增”后卻導致地方財政收入陷入幾乎僅支出無收入的困境，因此，對“營改增”之后產生的新稅收收入制定科學合理的分配比例，建立新的中央與地方財政收入分享機制迫在眉睫。若要維持“營改增”前后地方政府整體稅收收入水平不變，根據《2012年中國地區投入產出表》和《2012年中國固定資產投資統計年鑒》的數據測算對財政收入提出了一個比較貼近現實需求的供參考的比例建議，中央與地方按48：52分享收入。

此外，目前，房地產稅正處于起草階段。第十三屆人大會議再次強調有必要健全地方稅體系，加快房地產稅立法的步伐。房地產稅立法和相關實施條例和規則將在不久的將來就會落地。隨著中國房地產建設和建設數量的增加，未來對城市人口和住房的需求將大幅增加。房地產稅將成為中國的新稅之一，這將對中國財政收入的增長產生非常重要的影響。因此，中央和地方財政收入的比例分配應將房地產稅收作為極為重要的考慮因素。鑒于房地產稅尚未征收，無相關數據難以準確衡量其對國家財政收入的影響，中央地方財政收入分配比例在房產稅開征后應酌情考慮兩者之間的強弱化程度。

二、地方主體稅種“懸空”，需培養新的地方稅，改善地方稅制

營業稅從地方稅收類別中消失后，培育新的地方稅收類別和改善地方稅收制度將有助于促進地方財政收入的穩定。目前，我國稅收制度其他地方稅種征收范圍均較小，年度稅收金額占地方財政收入的比例較低，且這些小稅種面廣但零星分散，法律級次低，征收難度大，不具備主體稅種的資格。從長遠角度看，地方急需開辟新的地方主體稅種，以解決地方財政缺收困境?；谝陨峡紤]，并參考西方國家以房地產稅為主要稅種的經驗，房地產稅的征收對中國稅收收入起著重要作用，同時征收房產稅也是調控房地產市場過熱現象的一種有效手段。

房產稅可以滿足地方主體稅的所有特征和條件，可以在平衡中央和地方財政收入方面發揮長期作用。主要表現在：

一是房地產稅的征稅范圍很廣。房屋作為必需品，只要涉及房屋交易，就會征收住房。我國城鎮化水平與發達國家城鎮化水平相比仍存較大差距。將來，城鎮化水平率將大大提高，房地產市場將有一個非常巨大的增長空間。二是房產稅具有較強的地域性，一般屬于屬地征收。對房產交易征稅可以促進地方財政的穩定。三是地方稅反映了稅收受益性。將房產稅作為地方稅種，居民享受的政府服務可以與其制服的稅收成正比例。地方政府作為地方行政機關，也可以充分發揮對當地居民的貢獻，造福當地人民，符合現行的經濟發展規律。

三、適度調整個人所得稅分配比例

在“營改增”背景下，為解決地方財政收入嚴重不足的窘境，可以適當調整個人所得稅在中央和地方政府之間的分配比例。比如從原來的中央地方60：40分成，調整為五五分成、甚至是40：60比例分成。提高地方政府的個稅分成比例，既能提高地方政府對個人所得稅的重視，改善地方政府缺收困境，也更能充分發揮地方政府對個人所得稅的征管優勢。地方政府掌握納稅人大量信息，如子女教育、住房貸款出租、贍養老人等，將個人所得稅收入分配向地方政府傾斜，稅務征收管理工作更容易獲得地方政府的大力支持，降低稅款流失率。

“營改增”是改革開放30多年來最大的稅制改革。這有利于改變經濟增長方式，優化產業結構，促進中國經濟持續健康發展。與此同時，它也對各級政府間的財權關系產生了深刻的變化和影響。目前的中央和地方收入分配體系機制暫時的緩解地方政府由于“營改增”產生的有支出無收入的困境。如果我們要長期有效地維持中央和地方財政收入的穩定，就需要科學合理地面對“營改增”改革的長期影響，調整中央和地方財政的收入分配政策，使中國的財政收入分配公平公正、與時俱進。

參考文獻

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作者簡介：陳玲（1987—），女，漢族，廣東深圳人，財務，金融學碩士，單位：首創證券有限責任公司深圳分公司，研究方向：“營改增”對財政收入分配的影響。