關于政府購買公共服務項目的研究

◆摘 要：隨著社會主義市場經濟的發展，社會各個階層對于公共服務的需要越來越多元化，傳統意義上的由政府來主導的一元化公共服務已經很難再滿足社會的需求了。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確，“‘十二五時期初步形成統一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度。”在購買公共服務的各項工作中，服務項目是購買公共服務的核心和關鍵問題，各級政府只有準確地評估和確定公共服務項目，明確政府可以購買哪些公共服務項目，不能購買哪些服務項目，才能夠開展正確的政府購買。

◆關鍵詞：政府購買；公共服務項目；研究

隨著社會主義市場經濟的發展，社會各個階層對于公共服務的需要越來越多元化，傳統意義上的由政府來主導的一元化公共服務已經很難再滿足社會的需求了。國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》明確，“‘十二五時期初步形成統一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度。”在購買公共服務的各項工作中，服務項目是購買公共服務的核心和關鍵問題，各級政府只有準確地評估和確定公共服務項目，明確政府可以購買哪些公共服務項目，不能購買哪些服務項目，才能夠開展正確的政府購買。

一、政府購買公共服務項目的基本情況

（一）我國政府購買公共服務的項目范圍

2012年，國務院印發了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》（國發（2012）29號），涉及到幾百個公共服務的項目類型，這些項目涉及到基本的民生問題和民生保障。在這份通知的指導下，全國各個地方都根據自己的實際情況制定了本地的政府購買公共服務項目的實施意見。以南寧市為例，《南寧市關于政府購買公共服務的實施意見》（南府辦〔2014〕63號）要求，政府向社會專業服務機構購買公共服務的項目主要有：政府部門的部分經濟管理職能、政府部門的部分公共服務職能與政府相關規定的其他職能三大類，如表1。

（二）政府購買公共服務項目的主要方式

根據政府購買公共服務項目的不同特點，可選擇不同的購買方式，具體包括政府采購、定額補助和憑單3種。

1.政府采購。納入集中采購目錄屬于通用類的政府采購項目，應當委托集中采購機構代理采購；納入集中采購目錄屬于專用類的政府采購項目，應當委托集中采購機構或具有政府采購代理資質的社會代理機構代理采購。

2.定額補助。根據企業或民間社會組織提供特定公共服務的數量和質量，按一定標準給予補貼，鼓勵企業或者民間社會組織提供公共服務。

3.憑單。政府向符合規定條件的公共服務對象發放憑單，由公共服務的消費者選擇服務提供方，并向服務提供方交付憑單，服務提供方持憑單向主管部門要求兌現一定數量的資金。如表2。

二、南寧市購買公共服務項目的實踐

（一）試點起步，采購內容穩步擴大

2015年自治區印發《關于確定自治區政府購買服務重點推進市縣和有關工作要求的通知》，確定南寧市和上林縣作為重點推進市縣之一。隨后，南寧市以財務審計、法律援助、志愿服務、城市維護等領域實施政府購買服務試點，并逐步擴大試點范圍和資金量。2015年試點項目主要涉及財務審計、法律援助、志愿服務、城市維護、污水處理等領域18類項目，預算總金額達4.64億元。按照自治區和市政府工作目標和部署，根據各縣（區）現有的工作基礎，按照“先易后難、由點及面”的原則，積極推進縣（區）層面政府購買服務工作。

（二）制度跟進，配套措施有效規范

南寧市2014年8月2日出臺了《南寧市關于政府購買公共服務的實施意見》，對公共服務項目申請、審定、組織實施及項目后評估作來了具體的規定，探索建立政府購買公共服務機制。2015年10月，南寧市財政局印發了《南寧市政府購買服務指導目錄》，由政府向社會曬出所需服務清單，包含了6大類65款406項可實施購買服務的項目，涵蓋了基本公共服務事項、社會治理服務事項、行業管理與協調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性事項以及其他政府向社會購買服務事項等領域的內容。2015年7月，南寧市財政局南寧市民政局南寧市工商行政管理局聯合出臺《關于加快推進我市政府購買服務工作有關問題的通知》，對購買項目的適用范圍、流程和監督檢查等進行規定，標志著南寧市政府向社會力量購買服務日趨規范化。

（三）程序規范，采購平臺逐步納入

在2014年試點工作的基礎上，2015年以突出公共性和公益性的為原則遴選出法律援助、醫療服務、綠化養護、文體衛生等領域的17個項目繼續推進試點，在試點過程中梳理服務項目種類，細化目錄清單內容，規范操作流程，以期進一步完善相關實施細則和項目管理，形成機制，為2016年全面推廣打下堅實基礎。根據《南寧市本級2015年政府購買服務試點工作方案》（南財綜〔2014〕426號）要求，按照公開、公平、公正原則，將市本級政府購買服務試點項目基本信息通過市財政局門戶網站向社會公開，不斷提高政府購買服務工作的實效。在試點擴大的同時，逐步把購買公共服務納入政府采購的“籠子”。2016年實現政府購買服務全覆蓋。

（四）注重創新，購買形式靈活多樣

南寧市政府健全購買服務的工作機制，按照突出公共性和公益性的原則，制定南寧市政府購買服務指導性目錄，嚴格實施目錄管理，創新購買方式，探索購買公共服務項目的“南寧經驗”。南寧市從服務項目、群眾需求等實際出發，因地制宜創新出各種購買模式，主要包括合同外包、憑單制、補貼制。購買主體應當采用政府采購、直接委托、特許經營、戰略合作等方式確定承接主體。凡是屬于政府采購范圍的項目，必須嚴格按照政府采購的相關規定執行，通過公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式確定承接主體；不屬于政府采購范圍的項目，根據市場發育程度、服務供給特點等因素，可以選擇直接委托、特許經營、戰略合作等方式確定承接主體。與政府購買服務相關的采購限額標準、公開招標數額標準、采購方式審核、信息公開、質疑投訴等按照政府采購相關法律制度規定執行。

（五）建立機制，加強績效管理和監督

根據《南寧市本級2015年政府購買服務試點工作方案》（南財綜〔2014〕426號）要求，按照公開、公平、公正原則，將市本級政府購買服務試點項目基本信息通過市財政局門戶網站向社會公開；各購買主體部門也通過其門戶網站或其他媒體，將本部門實施政府購買服務項目背景資料、具體服務需求等信息一并向社會公開，爭取實現事前、事中、事后全過程接受社會監督。建立健全購買服務信息平臺，及時向社會公開相關信息，確保具備條件的社會力量平等參與競爭，嚴禁轉包行為和暗箱操作。同時，大力推進購買服務預算績效評價工作，不斷提高財政資金使用效益。探索出建立由購買主體、服務對象及第三方組成的綜合性評審機制，對購買服務項目數量、質量等進行考核評價，確保購買服務效果。此外，會同監察、審計等部門建立監督檢查機制，加強對政府購買服務的全過程監督。

三、當前政府購買公共服務項目管理的主要問題

（一）對購買公共服務的重視不夠

南寧市至今尚未建立市級領導和協調機構，缺少總體設計和規劃，目前工作依靠財政等少數部門主導推動，總體而言，部門參與度不高，缺乏有力的行政資源支撐，沒有形成系統抓的格局。崗位購買呈零散化和碎片化，有些部門受認識局限或部門利益的影響，往往首選通過增加機構、追加經費的形式直接提供公共服務，不是優先考慮向市場購買，僅僅把購買公共服務作為“應急之策”。政府轉型和治理理念轉變過程及制度建設比較緩慢，導致購買公共服務遭遇制度性困境。目前南寧市購買公共服務資金規模偏小、范圍狹窄，服務內容以居家養老、社區服務、就業促進、政策咨詢、勞務服務等為主，科研、環境、教育、文化、公共衛生及社會服務等相對較少，購買公共服務的廣度和深度有限。

（二）公共服務的項目與民眾的需求有差距

政府購買公共服務應該是以民眾的需求為前提，因而所購買的公共服務項目應該以民眾需求是否得到滿足為出發點和落腳點，這就要求公共服務的項目的確定應該是由下向上，在充分了解民眾需求，充分征求民眾意見的基礎上，以民眾的需要來確定購買的公共服務的項目。然而，從當前的情況來看，盡量也有征求民眾意見的環節，但是因為征求方式和范圍等原因的影響，見效不大。正義在確定購買項目時一般都是采取從上而下的方式，以政府需要為導向，并沒有征求民眾意見，往往容易導致政府購買公共服務指導思想不到位，政策落實不到位，購買的公共服務不一定是民眾的需求而是變成了政府的需求。

（三）公共服務購買項目的范圍界定不清

在實踐中，我國政府購買公共服務時，無論是規范制定還是自行探索，由于缺乏明確的購買邊界，不同地方政府存在著非常懸殊的理解和做法，致使購買公共服務邊界呈現很大的隨意性。有的地方為了求創新增政績中頭彩，在根本未明白政府購買公共服務內涵的情況下，匆忙開展政府購買活動；有的地方則視為例行公事，政府實際上并不真正關心購買項目所產生的實際社會經濟效果。這就導致政府常常購買民眾不需要的公共服務，而民眾急需的公共服務政府卻未購買。如民眾需要的是公共衛生服務，政府卻購買公共文化服務；民眾急需公共文化服務，地方政府卻購買公共衛生服務。

（四）公共服務項目確定立法層次太低

當前，我國設定的政府購買公共服務項目，主要體現在各地制定的規范性文件中。這些文件大多只是各級政府制定的，由于規范制定主體層級低，也導致各地對購買公共服務項目內容的標準存在不同的界定。立法內容是過于抽象導致了設定的項目內涵外延不明確。比如對“社會保障服務”作了界定，即在試點的基礎上逐步推進政府出資購買社會保障服務工作，將部分社會保障業務辦理交由社會保險機構承辦，相關政府職能部門實施監督，探索“管辦分離”的社會保障供給模式。實際上，該項規定的主要內容涉及社會保障服務的政策要求，并沒有對其內涵進行明確界定，從而缺乏可操作性。

四、加強政府購買公共服務項目管理的對策思考

（一）建立和完善服務項目集中采購目錄

一是建立各級政府服務項目集中采購目錄。集中采購目錄的制定可聚焦于社會公眾需求的基本公共服務，確保購買的服務是為絕大多數老百姓利益服務，而不是針對單一個體孤立設置。首先，中央應盡快出臺關于政府購買服務項目目錄等政策性的文件，確定政府購買服務項目的確定、預算、資金管理、采購方式、操作規程以及績效評價等基本內容。目前各地都在探索實施購買服務項目，但如何開展還面臨許多現實問題，迫切需要中央制定和發布可操作的指導性政策。其次，地方目錄應在基本公共服務基礎上依據地方特點有所側重和細化。中央層面公共服務的集中采購不會像地方層面那樣具體和細微，但具體到不同省市，則可以在公共服務集中采購目錄設定的基礎上有所側重。

二是建立采購目錄的需求調查、論證和動態調整機制。首先，可將公眾服務需求調查與評估納入政府購買服務的固定流程，作為購買服務的先決環節，提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的社會公眾需求信息并予以輕重緩急評定。其次，可結合行風評議等現有公共管理績效評估，重點針對群眾不滿意、問題突出、打分不高、人手不足的公共服務領域開展政府購買服務。再次，在基本信息缺乏或失真情形下，可綜合采用多種方式，例如設計問卷調查、委托專業調查機構或科研院所調查，或將公眾需求作為專項課題予以系統梳理和階梯處理。最后，調查獲得的備選項目必須經過專家和群眾的充分論證。服務采購目錄的制定并非一成不變。市場經濟轉型期，靜態化的服務難以滿足多元化、個性化、發展性的服務需求。

（二）完善政府購買服務項目的法律體系

一是完善《政府采購法》與《招標投標法》，應把公共服務納入服務采購的內容；供應商主體資格的界定應采用更具包容性的描述，把提供公共服務的大量社會組織納入進來。目前法定的政府采購方式主要有公開招標、競爭性談判、邀請招標、詢價和單一來源。對于內涵和外延不斷擴大的公共服務，以上幾種方式難以滿足潛在需求。借《政府采購法實施條例》的出臺，應超越原有模式，使政府購買服務的行為更具現實操作性：對于標準清晰明確的公共服務可以采用公開招標等競爭性采購方式；對市場競爭不充分的領域可以通過發放消費券、補貼券、直接投入等辦法，創新公共服務購買方式。

二是建立政府購買服務的預算管理制度。正在修訂的新《預算法》最早有望在今年8月的四審中通過，這將助力我國現代預算制度的建立。而現代預算制度正是以推進預算公開、建立透明的預算制度為核心，這與政府購買服務所要求的從立項、預算編制、執行到監督和績效評估的全程公開將更加契合。按照改進預算管理制度的要求，各級財政應統籌安排政府購買服務資金，由原先的資產購置向服務購買轉移，資金預算經同級人大批準后與公共服務細化目錄一同向社會公布，為后續的服務采購做好準備。購買服務資金列入部門預算，實行國庫統一支付，采購計劃與預算編制、支付進度與績效評估嚴密結合，推進政府購買服務的規范、有效地實施。

（三）培育政府購買服務項目的社會力量

一是放寬非營利組織準入。近年來，針對社會組織登記難的問題，全國大部分地區已相繼出臺文件，取消業務主管單位前置審批。直接登記備案是必然趨勢，這一改革做法可以進一步推廣。參照公司登記的方法，對非營利組織實行分類登記管理。同時推進社會組織與政府脫鉤，加強社會組織誠信和自律建設，規范從業行為，承擔社會責任。合理明確政府和非營利組織在社會公共事務分擔上的責任邊界，推動政府購買服務向深度和廣度發展。

二是同步推進服務購買和事業單位改革。2014年7月1日正式施行《事業單位人事管理條例》標志著我國事業單位改革進入實質階段。借助事業單位改革的推進，實現部分承載服務職能的事業單位與原政府隸屬部門的監管權、所有權分離，同時削減已向社會組織或企業轉移職能的事業單位編制和人員編制，為形成多層次、多樣化的政府購買服務體制奠定競爭的基礎。

三是引導社會資金流入公共服務領域。公共服務領域的市場價格機制難以發揮作用造成了私營部門不愿涉足。但在當前政府部門基本公共服務均等化的職能還未實現、社會組織發育緩慢的情況下，必須設立激勵機制引導私營部門的資金和人員向這一領域流動。通過公私合作利益共享、補貼制度、稅收減免等措施吸引社會力量參與。

（四）建立競爭性為主導的服務項目采購機制

一是質量標準明晰的硬服務通過競爭性方式采購。對于采購量大、頻繁的服務內容，實行集中采購，形成規模效應。采購機構可以通過公開征求意見、項目論證等方式確定可量化的評價指標體系，依據公開招標、邀請招標、競爭性談判等法定的政府采購方式購買。

二是內容明確的軟服務推廣消費券方式采購。由消費者面向市場尋找、選擇自己需要的服務供應商，這可以適應特定群體的個體化差異、最大限度的降低采購和管理成本，消費者作為市場主體會從自身利益最大化的前提出發進行分散決策。如市場上缺乏充分的軟服務供應商，政府可以按照規定的審批程序、通過單一來源的方式直接定向購買。

三是需求不明晰的服務依托專業力量、創新采購方式。如為需求不明晰的一般小型項目，可通過行業協會征集意見、組織專家論證，進行合理的成本核算，實行定價招標選服務的方式，真正買到物有所值的服務內容。

（五）加強政府購買服務項目的監察評估

一是建立科學的評估標準與評估方法。政府購買公共服務應始終強調以民為本，以公共利益為導向。在評估過程中，不僅要重視政府主管部門的評估，服務對象的評估，而且要引入包含專家評審委員會、專業評審機構和社會公眾的第三方評估機制，同時借鑒發達國家經驗，利用信息技術建立起評估數據庫，便于公眾對整個購買過程更加及時、透明的進行監督。

二是建立服務項目實施的動態監管體系。服務項目的申請、評審、立項、招標、訂約、實施、調整、結項、評估、反饋等一系列環節都要有動態的管理辦法和相應的監督部門，對出現的問題及時研究、反饋和改進，將不利后果降到最低，對項目運作過程中的失職行為追究責任。

三是政府購買服務的績效考核應納入政府履職的績效考核，進而影響到官員的績效考核。政府和官員的績效評估本就是一個公民導向的管理工具，把百姓對公共服務的評價真正反映到政府和官員的評價中，才能體現考核的公信力，也才能進一步督促政府和官員建立更優質的公共服務供給體系，形成持久的良性循環。

參考文獻

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作者簡介

覃玉濱（1973—），女，廣西馬山人，研究生，中共南寧市委黨校黨史黨建教研部主任，廣西黨的建設研究會特約研究員，從事基層黨建、黨風廉政建設研究。

基金項目：中共南寧市委黨校2016年重點課題（2016DXZD07）。