登記錯誤賠償模式探析

姜志清　劉傳龍　曹曉煒

摘要：不動產登記錯誤客觀存在，且難以全部杜絕，導致不動產登記機構賠償責任風險越來越大，尋找不動產錯誤賠償解決模式已經成為亟待解決的重要課題。基金負擔模式作為國家負擔模式外，國內進行過一定理論和實踐運作的賠償模式，能否相較于國家負擔更好地擔負起登記錯誤賠償責任的重擔，從基金負擔模式的概念及其流程談起，闡述國內外相關理論和實踐經驗，以詳解其優勢和不足。

關鍵詞：登記錯誤;賠償;基金負擔模式

中圖分類號：F293.33 文獻標識碼：C

文章編號：1001-9138-（2019）03-0013-17 收稿日期：2019-01-28

1基金負擔模式的概念及其流程

基金負擔模式，是指在不動產登記業務中根據一定標準提取一定費用，建立不動產登記賠償基金，專項用于不動產登記機構登記錯誤導致的賠償責任的模式。

基金負擔模式具有一定的理論和實踐基礎，國內外都進行了一定的嘗試，是一種較為常見的賠付模式筆者認為基金負擔模式的一般賠付流程應為：一是申請人（權利受損人）提出賠償申請（提交證實登記錯誤的法律文書）;二是登記機構查驗、勘定責任;三是登記機構根據法律文書或與申請人協商確定賠償數額;四是登記機構啟動基金賠償審批程序;五是登記機構支付賠償款;六是結案。如圖1所示。

2基金負擔模式的國外理論和實踐經驗

2.1英國

英國的登記機構為土地登記局，它是負責統一管理城鄉土地權屬，辦理權屬審查登記的政府部門。英國的土地登記局具有以下特點：一是在設置上，它有兩個層次，分別是中央和地方，各地區的具體登記業務由各辦事機構分片承擔;二是在體制上，它是實行垂直領導、一統到底的政府獨立執行機構，其所屬的各個辦事機構不受地方政府的領導，而是直接受登記局指揮。土地登記局的經費來源并不依賴于國家財政的撥款，一切辦公經費由登記時收取的費用來負擔，土地登記局擁有獨立的財政預算，登記收費不作為政府稅收，而由登記局獨立支配。在登記錯誤賠償制度方面，英國也設立了類似賠償基金，由國家從不動產登記機關所收取的登記費用中提取一部分資金劃入該賠償基金，以保證登記機關賠償責任的承擔。在英國登記的土地產權，具有不可推翻的效力;如果登記有錯誤或者有遺漏，導致真正權利人的利益受損時，土地登記局負有賠償責任。當事人必須證明其權益確因錯誤登記而受損，如損害是由于受害人的欺詐行為或者未盡適當注意所造成的，則土地登記局不予賠償。

2.2澳大利亞

澳大利亞在中央專設土地管理與保護部，在各州設有土地登錄局作為各州登記土地權利的唯一最高機構，具體負責土地登記各項事務。與眾不同的是，土地登錄局雖隸屬于土地管理保護部，但在性質上并非行政機關而是營利性的國有企業。澳大利亞規定土地登記機關對登記錯誤負有賠償責任，為了使該登記賠償責任能具體落實，國家專門設立賠償保證金用于賠償由于土地登記機關登記錯誤所造成的權利人的損失，該保證金來源于土地登記機關所收取的土地登記費用。按照澳大利亞昆士蘭州法律的具休規定，政府主要負責不動產登記賠償責任，資金保障來源主要是權利關系人呈交申請表時繳納的“交表費”;當事人可以獲得賠償的條件也相當明確，即須證明損失確因登記失誤而造成。

2.3對于國外基金負擔模式的評價

利用者負擔機制優勢在于將登記費用聚集到一起作為賠償基金，由每一個利用者來承擔賠償負擔。賠償基金來源于登記當事人在申請登記或查詢過程中所繳納的費用，登記主管機關通常從這筆費用中提取一定比例的金額作為賠償基金，免去了國家財政負擔。但利用者負擔機制可能會促使登記機構提高登記費用.從而加重登記申請人負擔，造成新的不公平。

3國內典型城市基金負擔模式介紹

3.1廣東省深圳市

1993年1月，深圳市人大常委會發布《深圳經濟特區房地產登記條例》，其中第54條規定，“登記費的收入列作登記機關的業務經費和賠償基金，不得挪作他用。”第59條規定“登記機關及其工作人員因不當核準登記，造成權利人損失的，登記機關應負賠償責任，賠償費從賠償基金中列支。”自此，深圳市開始探索并建立了不動產登記錯誤賠償基金制度。2013年，深圳市對該條例進行修正，規定“房地產登記費的一定比例應當列入登記賠償資金”“登記機構可以向保險機構投保責任險”。自此，深圳市不動產登記錯誤賠償制度，從基金負擔模式，開始向基金和保險組合負擔模式轉變。自1997-2003年，深圳市不動產登記錯誤賠償金額接近1000萬元;其中，深圳有色金屬財務公司訴深圳市國土規劃局案，賠償金額為870萬元，是我國建國以來最大的登記錯誤賠償責任案件

3.2湖南省耒陽市

2018年4月，耒陽市法制辦發布《耒陽市不動產登記賠償基金管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《辦法》），開始了耒陽市賠償基金的探索。特色有：一是專設賠償基金。耒陽市國土資源局依法設“耒陽市不動產登記賠償基金”，賠償基金按有關法律規定籌集。賠償基金來源包括市財政局撥付賠償基金準備金200萬元、市財政每年初從上年度不動產登記收費總額中一次性提取20%以及賠償基金孳息;二是明確基金用途。賠償基金使用范圍為支付不動產登記中心及其工作人員因錯誤登記給他人造成的直接損失和支付不動產登記中心及其工作人員因錯誤登記而產生的訴訟費等其他合理費用;三是確定依據和流程。登記錯誤賠償由市國土資源局依據生效法律文書向市政府提出書面申請，市財政局對賠償申請進行審查，經審查符合規定的，報市政府主要領導和分管領導審批后，按程序予以支付;不符合規定的，書面告知市不動產登記中心補正資料，經補正符合規定后，按程序予以支付;四是提出保險創新。《辦法》專門提出市國土資源局要引入保險機制，防范和降低賠償風險，有效增值賠償基金價值。截至目前，上述《辦法》仍未獲政府批準，耒陽市對不動產登記錯誤賠償基金的探索仍停留在理論研討階段，并未真正開始實施

3.3國內其他省市的探索

此外，其他一些省市也曾通過地方法規或規章的形式，規定登記財政部門或登記機構可以在登記費中提取一定比例作為賠償基金。一些省份對建立賠償基金和提取風險準備金做出要求，例如：《黑龍江省實施〈房屋登記辦法〉細則》第17條規定，“申請房屋登記的，申請人應當按照國家有關規定交納登記費。經核準后，申請人要求撤回房屋登記申請的，房屋登記機構已收取的房屋登記費不予退回。房屋登記機構應當將收取的房屋登記費按20%的比例留存，作為房屋登記錯誤賠償風險

準備金”;《湖南省〈房屋登記辦法〉實施細則》第18條規定，“房地產主管部門應當建立賠償基金制度，從登記費中可提取10%作為賠償基金，專項用于登記錯誤的賠償”;《山東省實施〈房屋登記辦法〉細則》第54條規定，“各市登記機構應當建立登記錯誤賠償準備金”;《福建省房屋登記工作規程（暫行）》第26條規定，“申請房屋登記的，申請人應當按照國家有關規定繳納登記費。房屋登記機構可以在登記費中提存一定比例的賠償基金，用作登記錯誤損害賠償。具體比例由設區市房地產行政主管部門確定”。一些地級市也出臺或制定規則，從登記費中提取損害賠償金，例如《長沙市房屋登記辦法（征求意見稿）》（尚未生效）第13條規定，“申請房屋登記，申請人應當按照國家有關規定繳納登記費。登記費全額上繳地方國庫，財政部門應當從中提取15%專戶儲存，用作登記錯誤的損害賠償”;《株洲市房屋登記辦法》第26條規定，“申請房屋登記的，申請人應當按規定交納登記費。登記費全額上繳地方國庫，財政部門應當從中提取10%專戶存儲，用作登記錯誤損害賠償”等等。

4基金負擔模式的優勢和不足

4.1基金負擔模式的優勢

第一，基金負擔模式賠償較為迅速，能夠節省不必要的開支_相比于國家負擔模式賠償資金下撥時間長、程序繁瑣等缺陷，受害人可以直接向賠償基金的管理機構申請賠償，賭償機構同意賠償的，可以直接從賠償基金中支付費用。賠償基金管理機構不同意的，受害人可以申請行政復議或行政或民事訴訟，由復議機關或法院裁定賠償責任，如果責任是登記機構，則賠償費用可直接從基金中支付，這樣既可以縮短受害人救濟的時間，也減少了不必要的開支，維護了受害人的權益。

第二，基金負擔模式具有一定風險轉移作用，能有效降低不動產登記機構的賠償風險賠償基金來源于不動產登記機構收取的不動產登記費，也就是產權人交付的登記費用提取一定比例作為賠償基金，專門用于登記錯誤損害賠償，不挪作他用。這實際上一種由具體的使用者即產權人對賠償責任共同進行負擔的制度體系，對那些遭受損失的受害人的合法權益進行保障，在合理范圍內有效分散了風險，同時也保證了不動產登記機構能夠良好運行。

第三，基金負擔模式有助于先行賠付制度的建立，切實保護受害人權利。基金負擔模式建立的專項賠償基金相當于一個儲備庫，不管是對當事人的賠償責任，還是不動產登記機構的賠償責任都采取先行賠付的制度，及時對受害人進行補償，有效保護了受害人的合法權益。

4.2基金負擔模式的不足

第一，基金負擔模式不符合我國的國情。賠償基金來源于申請人繳納的登記費用，我國《物權法》規定了對不動產登記實行統一按件收費，但實際操作中這一收費標準并不高。為保證賠償基金資金充裕，滿足不動產登記錯誤賠償要求，只有提高登記收費標準，這將增加不動產登記申請人成本，也就是增加所有普通民眾的責任，可能進一步加大該機制可能帶來的不公平。如果不提高收費標準，賠償基金數額無法得到有力保障，不利于對權利人的保護，這顯然與我國不動產登記收費的初衷不相符。

第二，基金負擔模式無法滿足足額賠償需求。一是房地價值迅速增加，賠償基金數量有限。隨著房地產價值的迅速提升，不動產價值愈來愈大，可能帶來的賠償責任風險價值會很巨大，對賠償基金的需求呈不斷增加態勢。而按登記費一定比例提取的基金數額，受制于登記收費和提取比例的低標準，早已出現不能滿足足額支付賠償金的疲態。

二是登記錯誤賠償責任風險日趨增加，賠償基金難以滿足需求。不動產登記統一以來，大量歷史遺留問題仍未解決，虛假申請等現象不斷，法律規范尚未建立等存在諸多賠償責任風險，單純依靠有限的賠償基金顯然難以保障可能產生的風險。

第三，基金負擔模式有許多難以跨越的障礙。一是缺少法律政策支撐。除深圳等地具有立法權，能通過地方性法規明確提出建立不動產賠償基金的要求，其他城市受制于立法權，相關登記錯誤賠償基金辦法難以獲批實施，基金負擔模式難以建立。二是與行政管理體制相矛盾。在我國的現有法律體系背景下，行政服務管理收費均需及時上交財政統一管理支配，行政部門不得任意截留或支配行政收費，因此我國現行行政管理體制不允許登記機構提取一定比例登記費，轉人到賠償基金。三是操作流程復雜。基金的設立和使用，需要政府財政、審計、國土等多個部門的協調配合，操作流程極為復雜、審批環節較多、賠付效率低下，這些都不利于對權利人的保護，且較大額的基金賠償，也可能會對登記機構及其工作人員經濟和刑事雙重責任的追責，造成登記機構及其工作人員巨大賠付壓力。

5基金負擔模式發展趨勢分析

當前國內對于基金負擔模式的嘗試大都停滯于政策制定階段，鮮有成功實踐經驗。通過實地調查國內十多個開展過基金嘗試的城市可以發現，只有廣州、深圳曾進行過基金的實踐，黑龍江、山東、湖南等省份及成都市、耒陽市都只是制定了賠償基金的管理辦法，停留在理論階段，并未真正進入實施階段，歸結起來有許多障礙難以跨越。從國內實際情況看，基金負擔模式發展緩慢，難以滿足國內需求，即使已經有過基金負擔模式嘗試的深圳也開始引人保險負擔模式，保險負擔模式作為一種新的賠償責任解決模式正在迅速發展起來。