文昌“三塊地”改革與鄉村旅游發展的實踐與思考

林超　呂萍　顧岳汶

摘要：文昌市作為全國33個“三塊地”改革試點之一，具有鮮明的地域特色和發展特點。通過農村集體經營性建設用地入市、農村宅基地和土地征收制度改革，推動共享農莊、特色小鎮等特色鄉村旅游發展與此同時，試點中也存在著諸多問題，需要從旅游用地供地方式、集體組織資產經營能力和地方政府土地改革動力等方面深化改革。

關鍵詞：鄉村旅游;集體建設用地;農村宅基地;共享農莊

中圖分類號：F293.35 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）03-0044-47 收稿日期：2019-02-14

文昌市地處海南島東北部，位于“海澄文”城市發展圈，是瓊北地區的重要節點城市，也是我國第四座航天發射基地和沙市物資保障中心，作為海南省唯一的塊地”改革試點，是海島經濟和特色旅游發展區域農村土地改革試點代表。自2015年以來，文昌市運用集體經營性建設用地入市、農村宅基地制度和土地征收制度改革紅利，先行先試，建設共享農莊和特色小鎮，在發展鄉村旅游方面積累了許多經驗值得總結，為建設海南國際旅游島、自貿港（區）背景下農村土地制度改革提供參考和借鑒。

1? 試點改革外部環境

1.1? 房地產業是當地經濟發展支柱，“上地財政”依賴度高

海南整體處于熱帶亞熱帶地區，具有非常多的海洋和熱帶雨林等特色旅游資源，因此，文昌市相較全國其他32個改革試點縣（區），地方經濟發展和財政收入都更加依賴旅游及房地產開發，這同樣也是海南省整體發展現狀。2017年文昌地方一般預算收入13.7億元左右，房地產業相關稅收和土地出讓金占到50%以上。造成這一局面的原因，一方面是國家對于海南生態保護區域定位，限制工業發展，加之海島自身原料和市場兩頭在外，交通物流距離遠，成本高，所以一直沒有形成支柱性產業;另一方面，從上世紀90年代以來，海南省房地產就一直受到全國其他省市地區居民投資買房的青睞。自2010年發布海南國際旅游島建設政策以來，又掀起一波房地產開發熱潮，造成地方政府對于房地產業開發“掙快錢”的路徑依賴，這也是文昌政府對于推動集體經營性建設用地入市積極性不高的原因。

1.2? 村莊規劃編制滯后，集體建設用地存量潛力無法釋放

文昌市集體建設用地潛力大，一方面，文昌市農村居民宅基地用地粗放，海南作為熱帶亞熱帶地區，森林植被茂密，當地農民習慣在房前屋后閑置土地上種植椰子樹、檳榔樹，也都被視作建設用地，因此，文昌市在“二調”過程中，將農村房屋之間的坡地、空地等全部認定為村莊用地，2014年底文昌市村莊用地面積達到38.3萬畝，其中農村宅基地約19萬余畝，11.12萬余畝集體建設用地，存量潛力巨大，但由于村莊規劃編制未做到全域覆蓋，所以現階段具備入市條件地塊不多。另一方面，海南土地確權歷史現狀，95%確權給村民小組，3%為村委會，2%為鎮政府，所以村民小組為集體土地產權主體，且只有較為平坦的耕地參與承包分地，而林地、園地等地類不進行承包，都確權給村集體，按照村民使用需求和歷史既定使用習慣，村民只有使用權，不發證。因此，村集體掌握有大量村莊用地，方便推動集體建設用地入市工作。

1.3? 閩南傳統文化保留多，農村鄉土文化氛圍重

文昌市雖然地處海南，但歷史上是福建閩南移民聚居區，所以保留有濃郁的閩南文化。其一，閩南人大膽敢闖精神，海外移民早，數量多，成為著名僑鄉，海外僑民120余萬人，遠大于60萬本地居民數量，由于大量僑民落葉歸根、年老回鄉定居或親戚繼承等原因，對農村老宅有很強的感情寄托，對農村宅基地分配具有剛性需求。其二，文昌市閩南文化對于祖宗崇拜的傳統文化和鄉土情結較重，對宗室祠堂、祖宗地、老宅等的保留、保護持較為保守的態度。在調研中，許多破舊房屋內擺放有祖宗牌位，農村居民不情愿放棄閑置老宅在譚牛鎮大廟村，有一戶農村居民房屋已有90余年歷史，特色鮮明，保護完好，民宿開發企業多次商談未果，老人依然堅持百年以后，老屋祭奠的風俗習慣。

2? 試點做法與效果

2.1? 集體經背性建設用地入市，方便鄉村旅游配套設施用地供應

發展鄉村旅游需要餐飲、住宿、商場等商業配套設施用地，但是文昌市倚重房地產業發展，建設用地指標多向國有建設用地市場傾斜，對發展鄉村旅游形成制約。而且鄉村旅游多位于規劃區外，用地需求零散，選址不符合規劃等特點更是不滿足國有統一供地模式，所以，依賴國有土地市場供應無法滿足鄉村旅游設施用地需求。文昌市充分利用集體經營性建設用地入市和農村宅基地整治，靈活就地與調整入市，將村莊零星閑散宅基地復墾，異地調整入市，解決了鄉村旅游發展配套設施用地問題。以好圣村航天特色小鎮為例，該項目采用零星分散調整入市和就地入市，用地性質為批發零售用地和住宿餐飲用地14.029畝，使用期限40年，用作海天一舍區塊鏈餐廳、航天商業街、航天創客民宿建設。譚牛鎮吾鄉共享農莊項目，由海南吾鄉田園旅游產業發展有限公司以就地入市方式競得8.792畝建設用地，掛牌價格43萬元/畝，商業用地40年，用于建設民俗酒店項目，并計劃于村內現有的農家樂和民宿改造建設聯系起來，打造海南吾鄉大廟村共享農莊。

2.2? 盤活閑置農村宅基地，打造共享農莊

文昌市乃至海南全省，作為全國著名旅游區，其清潔的空氣、濕潤的氣候、蜿蜒的海岸線和新鮮的熱帶水果都成為大城市人群躲避霧霾、過冬養老、放松休閑的理想去處，特別是具有當地建筑文化特色的民宿旅游逐漸成為新的旅游熱點。文昌市農村保留有許多有特色的瓊北民居，其中許多閑置多年，房主進城或去外地居住。文昌市實施農村宅基地“三權分置”，放活宅基地使用權，盤活農村閑置住房資源，推動農村住房財產權抵押，助力發展鄉村旅游經濟。以譚牛鎮大廟村為例，村莊位于海文高速路譚牛鎮人口處，距海口40公里，交通便利，現有建筑21組，共53棟，其中建筑質量較好16間，建筑質量一般17間，建筑質量較差15間，廢棄破損建筑5間。海南途居有限公司以平均3.5萬/年租金租賃其中一處閑置住房，房齡80余年，租期15年，投資改造建設瓊北特色民居“鹿飲溪”，特別保留原有房屋主要建筑結構，聘請知名設計師進行主題設計，并利用互聯網+，以自媒體營銷為銷售渠道，目標北上廣白領人群，打造集餐飲、交通、觀光、休閑為一體的共享農莊，取得了巨大成功。院子整體租金8000元/晚，春節前后已經全部預訂，公司對此項目經營樂觀，目前正在實施其余3處的改造設計工作，希望能夠在海南復制該模式。

2.3? 以安置留用地為主，多種節段結合，調節集體經營性建設用地入市與土地征收收益分配

在海南省嚴格的房地產調控政策下，文昌市集體經營性建設用地入市嚴禁用于房地產開發，入市16宗土地，用途全部為商服、旅游用地。對于商服用地，特別是縣鎮城區周邊，入市地價較高，農民獲得收益高，增加了政府土地征收準度，如何平衡入市與土地征收收益分配成為改革難點。文昌市利用海南省土地征收留用地安置手段，結合其他政策工具，實現了文昌入市與土地征收收益之間的平衡，其一，利用入市調節金比例，文昌市對于國有留用地入市需要補交40%地價，而入市只需要繳納20%地價款，兩者之間差價形成不公平，2019年將對入市調節金比例進行調整。其二，留用地安置。對于區位好的商業用地，村民入市收益分配比土地征收補償髙，但土地征收會冇10%安置留用地，村集體可以優先選擇位置，決定是國有劃撥留用地或是集體留用地。如果將留用地市場價值計算在內，那么土地征收補償與入市收益差距就不大。其三，土地用途規劃。對于入市土地商服用途價格最高，集體入市土地要想獲得較高收益必須依賴用途規劃，所以在用途規劃上可以在國有征收土地和入市集體土地之間進行平衡。其四，政府與村集體協商。對于區位好，價值高的地塊，如果允許村集體建設用地入市，則村集體必須允許村內另一塊土地被政府征收。兩者進行充分協商、溝通，以取得雙方較為滿意的方案。

3? 思考與建議

3.1? 點狀供地，靈活鄉村旅游用地供地方式

海南省要建設國際旅游島，發展共享農莊、特色小鎮等鄉村旅游產業離不開土地供應保障。首先，特色鄉村旅游發展不再是過去的規模化、同質化、商業化的建設開發模式，而是要追求有特色、有品味、有參與體驗感、慢生活式的旅游產品，這些產品需求反映在旅游項目配套設施用地要求上，就是不再追求規模化成片開發，比如采摘基地的設施用地、浪漫休閑的特色民宿、小規模垃圾回收和污水處理設施、手工DIY制作坊等。因此，要編制鄉村旅游用地規劃，通過集體經營性建設用地入市，靈活點狀供地。其次，盤活閑置農房資源，增加鄉村旅游發展空間。對于地理環境優越，交通便利的鄉村，保護特色農村民居，以租賃方式實施供地，由村集體或外部企業對其內部進行現代化改造，深挖文化主題，形成“一院一品”的特色民宿。最后，對于區位條件差、完全破敗的宅基地，應當開展農村宅基地有償退出和整治，實施集體建設用地異地調整入市，集中指標到旅游資源豐富區域建設商業服務配套設施，復墾后耕地可以作為特色農業種植和養殖，提供采摘體驗或有機農產品。

3.2? 培育壯大集體組織經營管理能力

文昌市改革試點中，無論是集體經營性建設用地入市還是土地征收留用地經營都考驗著集體組織的資產運營與管理能力，但在調研中，許多村集體負責人表示缺乏經營能力，都傾向于貨幣交易，將土地增值收益一次性分配給村民，這種做法沒有能夠發揮出盤活土地資產，壯大集體經濟實力的作用。在下一步建設海南自貿區（港）和實施鄉村振興戰略過程中，需要培育集體組織的資產經營與管理能力。首先，村集體持有大量土地資源，可以有效地提高集約節約土地，降低企業招商過程中“一家一戶”的談判成本，應當發揮出集體組織的土地資產多、組織成本低的優勢，壯大村集體經濟。其次，在推進改革試點中，政府應當多以底商物業、入股經營、留地安置等方式增加村集體參與資產運營與管理的機會，磨練、培育村集體組織參與企業和市場經濟的意識和能力。最后，利用文昌市海外華僑多的優勢，鼓勵海外致富僑民回鄉創業，發揮新時代新鄉賢的帶頭作用，引項目，拉投資，促管理，拓寬村集體資產管理者視野，拉動鄉村經濟發展。

3.3? 平衡房地產開發與旅游發展，增加地方政府土地改革動力

截至2018年底，文昌市共入市集體經營性建設用地16宗，面積144.66畝，成交價9050萬，收取土地增值收益調節金1810元。與德清、長垣、北流等改革試點相比，入市規模小，收益低，造成這種現狀的部分原因是村莊規劃編制還未全覆蓋，所以許多地塊還不具備入市調節。但更重要的原因在于文昌市過度依賴房地產開發，缺乏強勁的產業用地需求，政府和企業都還是依賴房地產業，缺乏入市動力。在調研中，許多集體商服用地受讓企業沒有明確的產業發展規劃，試圖迂回變相房地產開發，鉆政策的空子。所以，在新時代海南省建設國際旅游島，全島建設自貿港（區）背景下，房地產市場調控空前嚴厲，地方政府應當借此機遇探索發展轉型，平衡房地產開發與旅游發展。首先，適時推廣文昌市“三塊地”改革經驗，大力發展鄉村旅游業。通過集體經營性建設用地入市，盤活農村閑置宅基地及住房，發展共享農莊等特色旅游，增加旅游產業鏈的長度和深度，使鄉村旅游成為海南發展的重要產業。其次，擴大海口集體建設用地建設租賃房試點向全島推廣，釋放本輪房地產“限購”造成的庫存壓力，將商品房轉為人才引進房、旅游度假房等租賃住房，探索旅游租賃地產，這樣既可以為集體建設用地入市提供新空間，還可以實現房地產市場向租賃住房市場轉型。