我國失業保險促進就業功能不足問題探析

唐云霓

（北京化工大學，北京 100029）

自從我國失業保險制度確立以來，一直在不斷完善和發展，失業保險具有保障失業群體基本生活、預防失業以及促進就業的功能。但是在實際運行過程中我國的失業保險制度對于促進失業群體就業的作用發揮不足，失業保險未能有效降低社會中的失業率，失業保險基金中對于促進就業功能發揮的支出較低，對其支持力度不足。

1 問題的提出

相比于養老保險等基金面臨的巨大虧空而言，失業保險基金反而呈現出持續增長、大量結余的狀態。根據《中國人力資源和社會保障事業發展統計公報》統計（見表1），近五年來失業保險基金的增長幅度雖然從2013年的25.8%降至2017年的4.1%，但是由于其原本結余的基數大，所以基金結余的總量仍然很大，在2017年基金結余更是達到了5 552億元。通常情況下，基金的結余對于各領域社會保障功能的發揮以及可持續發展提供了物質支持，然而實際上失業保險基金的大量結余卻恰恰暴露出運轉和使用上的問題。

表1 我國2013—2017年失業保險基金結余情況

根據近五年的《國民經濟和社會發展統計公報》的數據統計，由表2可知我國城鎮登記失業人數除了在2017年略有下降之外在其他年份均呈現小幅度增長，城鎮登記失業率大都保持在4%左右，失業人數并沒有顯著減少。由表3可知失業保險金的領取人數遠少于城鎮登記失業人數，并且在2017年呈現減少趨勢，失業保險的受益范圍相當有限。此外，從學者統計職業介紹成功率來看，近十年使用保險基金的職業成功介紹率逐年降低，并在2016年達到最低，僅是37.31%，可見失業保險對于失業人群的幫扶作用較小，未能充分起到降低失業率、促進就業的作用。

表2 我國2013—2017年城鎮失業登記人數及失業率情況

表3 我國2013—2017年領取失業保險金人數情況

一方面失業人口不斷增加，另一方面失業保險基金持續結余未能有效花出，失業保險基金未能有效降低失業、失業保險促進就業功能難以有效發揮是我們亟待解決的問題。

2 失業保險促進就業功能不足的原因分析

我國失業保險在實際運作中促進就業功能發揮不足的原因是多方面的，但是其中失業保險基金中支出最重要的一部分即失業保險金的發放標準低且單一、失業保險基金使用渠道狹窄而難以對失業人群提供再就業支持是失業保險促進就業功能發揮不足的重要原因。

2.1 失業保險金發放標準較低

失業保險首先是保障失業群體的基本生活，只有當基本生活需要滿足之后才能進一步發揮促進其再就業的功能，失業人群也只有在能夠擁有基本生活保障的前提之下才有能力去尋求再就業機會，然而我國失業保險金的待遇卻非常有限。根據《失業保險條例》第十八條規定失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準 、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定，然而在實踐中其水平通常為當地最低工資的60%～80%[1]，失業保險金的待遇水平有限阻礙失業群體能夠在滿足基本生活的基礎之上去尋找工作機會，由此阻礙了失業保險促進就業功能的發揮。

以北京市為具體案例，通過對2015—2018年北京市人力資源和社會保障局發布的 《關于調整失業保險金發放標準的通知》中失業保險金發放標準統計（見表4）可知，近四年來失業保險金的標準雖有小幅度增長，但是增長幅度較低，停留在較低的標準，而近四年來我國經濟持續健康發展、物價水平不斷提升，這樣的金額發放標準難以維持失業群體日常生活所需，更何況是在物價水平并不低的北京市。

表4 北京市2015—2018年失業保險金發放標準

2.2 失業保險金發放標準單一

目前失業保險金的發放標準一直是采用固定支付模式，基本上是以繳費年限來劃分，繳費年限相同的失業群體受到的失業保險金待遇相同，而未考慮其他因素。從北京市近4年保險金發放標準（見表4）可見，20年以下每個等級以5年為梯度，依次增加幾十元。現行的這種給付標準單一的失業保險金發放模式雖然簡潔易行，但是不考慮失業者存在家庭背景及贍養壓力、教育背景及文化水平、失業前工資水平等差異，有失公平，制約了失業保險制度促進就業功能的發揮[2]。給付標準單一難以發揮有效的激勵作用，不同失業者在失業前為社會所做貢獻不同，而因累計繳費年限相同在失業后獲得相同的失業保險金，容易使從業時付出更少努力的失業者產生懶惰心理，不利于其之后再就業。

從目前來看我國失業保險金的待遇水平較低，失業保險金發放標準單一，且未能建立起跟隨物價上漲而變動的靈活機制，難以充分發揮失業保險保障生活的作用。

2.3 失業保險基金資金使用渠道狹窄

失業保險基金支出范圍主要包括失業保險金、領取失業保險金期間的醫療補助金、領取失業保險金期間死亡的失業人員的喪葬補助金和其供養的配偶、直系親屬的撫恤金、領取失業保險金期間接受職業培訓、職業介紹的補貼等[3]。目前失業保險制度中較為直接促進就業的途徑體現為失業保險基金使用在職業培訓和職業介紹這兩個方面，公共就業服務部門通過一系列方式選取并聯系就業服務機構來進行對失業者的職業培訓和職業介紹。其中“職業培訓補貼”是將失業保險基金用在購買職業培訓、為培訓機構進行補貼以及促進勞動者參與培訓的方面。雖有這兩大使用途徑，但是其并未得到有效實施。根據2008—2017年《中國勞動統計年鑒》的數據整理所得（見表5），職業培訓補貼支出在失業保險基金支出中的占比在近十年來整體呈下降趨勢，在2012—2016年雖呈波動趨勢，但整體占比仍較低，在2016年更是降到了5.52%，失業金的發放在失業保險基金總支出的占比由2007年的59.46%降為2016年的31.70%，但比較而言，在整體上仍明顯多于職業培訓補貼支出。通過職業培訓補貼支出和失業金補貼支出在失業保險基金支出中的占比可見，失業金還是占據失業保險基金使用的重要方面，而失業保險基金對職業培訓的支出力度較小，其促進就業功能發揮不足。

表5 職業培訓補貼支出、失業金支出在失業保險基金支出中占比情況（%）

在具體運作中各省市依情況不同而支出的范圍也有所不同，但是整體而言其中失業保險金支出占據了失業保險基金支出的主要內容，用于提供再就業幫扶項目的投入、投資少之又少，除發放失業保險金等支出之外的基金基本處于閑置狀態，使用渠道比較單一。職業介紹直接為失業者提供就業機會，使他們在自身信息獲取渠道不足的情況下得到有效幫助；職業培訓能夠將失業者就業能力提升至新的平臺而不是受困于與自身現有技能匹配的狹小選擇范圍內?？偟膩碚f，這兩種方式都能夠從長遠角度解決失業者的失業問題，比發放失業金更讓失業者具有可持續發展能力，如果有效實施這兩類措施能夠促進失業者增強自身的就業能力[4]。而目前在失業保險基金中為失業群體提供職業培訓、職業介紹的支出不足，失業保險基金使用渠道單一、效率不足，難以為失業群體再就業提供支持。

3 失業保險發揮促進就業功能的對策分析

我國失業保險促進就業功能在實踐中發揮不足的背后體現了失業保險制度存在一定問題，其中現行失業保險金的發放標準和失業保險基金的使用渠道方面仍存在有待完善之處，據此，筆者提出以下對策思考。

3.1 合理調整失業保險金待遇水平及發放標準

如前文所述，我國目前失業保險金待遇標準普遍較低且標準統一，難以使得失業保險促進就業功能有效發揮，因而應當合理調整失業保險金待遇水平以及改進失業保險金發放模式。

所謂合理調整并不是盲目提高失業保險金待遇，而是包括兩個方面，其一是適當上調失業保險金待遇水平，提高失業者在失業之后過渡期的生活水平，使失業群體在滿足基本生活需要的前提下尋找合適的就業機會，而不是為了追求基本生存需要的滿足而進行短暫奔波。其二是應當將失業保險金的發放劃分不同標準，充分考慮失業群體生活條件等因素，細分失業群體以針對不同的群體不同待遇。針對家庭生活水平尚且、家庭負擔較輕且個人能力較強的失業人群可以更多采取職業培訓方面措施為其盡快尋找到就業機會提供能力支持，而針對家庭條件較差、家庭負擔較重且個人勞動能力不足的失業人群可以在已提高的失業保險金標準之上再次適當提高失業保險金待遇，在先滿足其基本生活需要的前提之下為其提供職業介紹。針對失業前工資標準較高的失業人群提供比失業前工資標準較低的失業人群更高的失業保險金，以鼓勵其繼續為國家和社會做出貢獻。

3.2 創新失業保險基金使用途徑

通過創新失業保險基金使用途徑來支持促進就業功能的發揮，就要改變大部分地區重視失業保險金發放而看輕再就業培訓的基金使用方式。一方面可以提高失業保險基金中用于職業培訓的支出比重，通過提供創新培訓模式來發揮失業保險促進就業的功能，改變“重生活保障，輕促進就業”的舊思路，資金適當地向促進就業項目補貼傾斜，改變給付方式，充分發揮失業保險的促進再就業功能[5]，如可以補貼與校企合作途徑，通過高校專家的職業理論培訓和企業管理者的職業技能培訓、就業形勢分析等培訓課程多方面為失業群體提供再就業支持。另一方面增加失業保險基金使用的其他內容，設立求職補貼、創業補貼和創業支持培訓等，激勵失業群體主動走入社會尋找求職和創業機會。與職業技能培訓不同，創業支持培訓除了對創業技巧和創業信息的教授之外，還可以包含對失業群體的創業精神的培訓，從促進其樹立正確、有遠見的創業意識和敢于嘗試創新的創業精神來為其實現就業提供支持。此外，可以借鑒國外經驗來創新我國失業保險基金的使用途徑，如美國企業在進入到運行低迷境況需要通過大規模裁減人員來降低成本、維持運行的時候，政府會使用失業保險基金給予企業補貼扶持，以此減少大規模裁員現象的發生[6]。雖然企業的運行主要是受到市場機制的調節，但是美國這一經驗給我們提供了失業保險基金又一創新使用的啟示，即從事后補貼救助轉到事前預防支持，在對于失業群體進行在失業后的幫扶基礎上采取預防大量員工失業的措施，或者提前為其失業后過渡階段提供短期職位、轉業培訓等支持措施。總之目前失業保險基金的大量結余體現了其未能被充分合理使用的狀況，這對于失業保險促進就業功能的發揮是一大阻礙，創新失業保險基金的使用途徑、讓失業保險基金“物盡其用”，是發揮失業保險促進就業功能的重要方式之一。

4 結語與啟示

就業問題一直是國家社會關注的重要問題，近些年來我國處于經濟發展轉型新時期，結構性和周期性失業問題凸顯。失業保險不僅具有經濟功能，也具有政治功能[7]，其對于我國社會和諧穩定及經濟發展具有十分重要的作用，自從1986年我國失業保險建立以來一直在不斷完善和發展，但是在實踐中仍暴露出一些問題，現階段失業保險更多側重在發揮保障失業群體基本生活的功能，而其具有的促進就業、預防失業的功能發揮不足。

目前失業保險未能有效降低失業率、促進就業功能未充分發揮的背后是失業保險金發放標準和使用渠道存在問題。占據失業保險基金支出的重要內容——失業保險金的發放標準較低且標準統一，難以保障失業人群在失業后的基本生活需求，未能為失業人群再就業提供有效幫扶和激勵，制約了失業保險促進就業功能的有效發揮。失業保險基金中對促進就業功能發揮的渠道較為單一，作為主力的職業培訓和職業介紹得到的補貼支持比重不斷下降且并未有效實施，失業保險基金大量結余但是并未有效利用到促進失業群體再就業功能上，相反，很多結余資金處于閑置狀態，對失業人群再就業支持不足。因人而異合理調整失業保險金發放標準、增加失業保險基金用于促進就業功能上的使用渠道，從而更好地促進失業保險發揮其促進就業的功能。