檢察公益訴訟職能如何在海洋環境資源保護領域發揮作用

江蘇省如東縣人民檢察院課題組

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.336

隨著全球化經濟的快速發展和對自然資源的大量消耗，引發了相應的環境污染問題。讓人們意識到通過法制手段進行環境資源的保護已成實現綠色可持續發展的根本要求。其中，海洋環境資源保護可謂是亟待解決的重點問題。我國作為海洋大國，近些年因海洋污染和災害導致的經濟損失過重，遭受了風暴潮、赤潮、海嘯等的侵襲。對沿海地區的環境保護和經濟可持續發展形成巨大威脅與制約。因此，在黨和國家的層面積極探索出由檢察機關提起公益訴訟的制度促進海洋環境污染的治理。檢察機關作為法律監督機關，位于司法保護的最后一道防線，如何正確行使檢察公益保護職能，對于我國的海洋環境資源保護具有重要意義。

一、我國海洋環境資源保護領域的法律建設概述

我國最早關于海洋環境的立法原則是依據大陸法系的法律規范制度制定出來的。《憲法》一直把海洋環境保護做為我國的基本國策之一進行確認 。它詳細規定了海洋環境保護工作的基本原則和主要任務。這為海洋環境污染防治工作提供了根本依據和立法基礎 。而具體的法律頒布表現為1979 年首次對海洋環境的法律保護做了規定，頒布了《中華人民共和國海洋環境保護法（試行）》。其后的1983、1999、2013、2017年分別實施和完善了《中華人民共和國海洋環境保護法》。為了有效貫徹落實上述法的執行，在“船舶污染、拆船污染、海岸工程建設項目污染、陸源污染、海洋石油勘探開發、海洋傾廢管理”方面相應頒布了6個有效保證該法實施的配套法律條例。這些法律、法規和規范為海洋環境資源的保護作出了具體、可行的規定，很大程度上明確了相應政府部門于海洋環境資源保護上的職責。并達到了由各層級的相關政府部門及行政主管部門負責貫徹落實與內部監督，再由涉海部門根據我國現有的海洋法律體系實施嚴格監督的管治體制。但是由于相關職能部門過多、法條規定過于籠統以及海洋環境與資源法律法規對各部門之間的分工相對于種類復雜的海洋環境與資源而言尚不夠明確，一定程度上造成了各部門各司其職、分頭管理、無法及時協調溝通，經常引發部門之間的矛盾和糾紛，降低了辦事效率，造成群眾行政負累。眾所周知，在法治國家，訴訟是權力保護的最后一道防線，我國對于保護海洋環境資源的訴訟制度，《海洋海洋環境保護法》第89條規定由擁有海洋環境資源的監督權與管理權的部門要求相關責任主體對海洋環境資源的損害作出賠償。在這樣的損害賠償制度下對海洋環境負有監督管理職權的行政機關是對破壞海洋環境提出損害賠償的適格主體。這就產生一個問題，當海洋環境遭受破壞，作為訴訟主體的行政機關如果不能依法履職，對海洋環境資源的權益保護如何進行救濟 。檢察機關作為法律監督機關，為了維護國家利益和社會公共利益，可以對社會活動中污染或破壞生態環境的個體、群體以及沒有認真履行和落實職責的單位、部門提起海洋環境資源公益訴訟。面對海洋環境污染問題越來越突出，通過相關法律的制定和實施，利用公權力對破壞海洋環境的行為進行強制干預和治理已成當務之急。這對我國有效保護海洋環境和實現可持續發展海洋經濟具有重要意義。

二、“檢察公益訴訟”的建設歷程

“檢察公益訴訟”制度在我國的法律體系中屬于一種創新的舉措，是典型的“理論先于實踐”的發展模式，對促進我國的法律建設具有積極作用。自黨的十八大以來，我國對依法治國的全面推進及相應的深化改革為法律的健全、完善與改革帶來了新的機遇。2012年起相應的司法體制改革正式開展。由此，相應的檢察改革也在依法治國和深化改革的環境下逐步推進。從2016年起檢察機關的職能在完成一番改革和實踐后漸漸聚焦于“監督”，同時拓展和延伸到相應的訴訟監督職能，一定程度上擴寬了檢察監督范圍，進而積極參與和服務社會管理創新。檢察官作為公共利益代表，無疑是保護國家和社會公共利益不可或缺的力量。“檢察公益訴訟”制度是在黨的十八屆四中全會上正式提出的探索，其為我國法律制度的建設和創新提供了必要的方向。在后續的發展中《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟改革試點工作的決定》于2015年通過，并且由最高檢印發了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，實行了兩年的“檢察公益訴訟”試點探索 。在 2017年《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的修改中，“檢察公益訴訟”制度正式確立 。各地檢察機關均提起過具有典型意義和重大社會影響的公益訴訟案件，檢察機關開展海洋環境保護、食品安全、生態環境等涉及民生領域公益訴訟，順應了社會公眾對“健康生活、快樂工作”的強烈愿望。對檢察機關實現多元化監督意義重大，“檢察公益訴訟”制度在功能上可概括為“一體兩翼”，具體以維護環境公共利益為主體，相應的督促環保部門依法行政和推進環境治理為促進手段 。檢察機關提起民事、行政、環境公益訴訟，可以說是在探索、爭議、實踐、完善之路上逐步確定的。從宏觀上的政策制定和相關規范性文件的過渡，到相關司法解釋，再到具體的法律頒布。整個過程體現出“步步為營”的立法歷程。這在一方面是對實踐的探索經驗所得，另一方面更是體現出我國檢察機關作為民事、行政訴訟主體資格從遲疑到試用再到確立的過程。對我國的司法制度建設而言是巨大的進步，同時與社會經濟發展和時代進步的必然形成呼應。

根據最高人民法院的工作報告可知，2013-2017年間關于環境保護的檢察公益訴訟案件已經較多。說明法律層面的環境保護意識明顯加強。而當“檢察公益訴訟”制度確立后的一年間，全國范圍共受理檢察機關提起的環境公益訴訟案件受理數量同比增長33.21% ;具體的審結數量同比增加28.41%。上述數據表明了我國法律對維護生態環境安全的決心。同時也說明了在法律體系逐漸健全的過程中，相應司法部門和機構在環境公益訴訟案件上的職能體現和處理質量均有提升。在這樣的背景下，海洋環境資源的保護，可借助司法體系所具備的強制力對相關破壞海洋環境資源的行為進行干預和制止，進而實現我國海洋環境資源保護過程中充分發揮司法效果。

三、檢察機關公益訴訟制度的作用

檢察機關作為國家法律監督機關，負有監督法律正確實施的職責，在“檢察公益訴訟”制度下一旦有國家及公共利益遭受損害時，可由具體的檢察機關替代國家和群眾提起相應的公益訴訟。這在環境保護和治理方面不僅可以通過司法強制力和公權力對公共環境實施保護，同時也起到監督和預防的效果。故此，檢察機關作為環境公益訴訟案件中的訴訟主體是較為適合的。其在實際的訴訟過程中除了利用調查核實權，還不會局限于僅提起刑事訴訟的層面，這對于有效補救環境資源上造成的損失具有重要意義。具體來說“檢察公益訴訟”制度有效利用了檢察機關固有的國家、社會利益保障職能與法律監督職能，在充分發揮檢察機關組織資源優勢的情況下，實現對環境公共利益的維護功能。在2017年全國人大常委會對《民法》和《行政訴訟法》的修改決定中可以明確檢察機關在履行職責過程中發現有生態環境及資源破壞行為的，則能夠依法提起環境民事或行政公益訴訟。該項規定是此前試點階段實踐經驗的立法體現，其一方面填補了在生態環境自身受損時利益維護主體的缺失，指明了檢察機關保護環境公共利益的訴訟主體地位，另一方面對易造成環境污染和破壞的企業或其他主體能起到相應的威懾和預防作用。

當紛繁復雜的環境公共問題大量涌現，僅僅憑借行政機關的力量難以得到有效處理。環境公益訴訟中檢察機關作為環境治理的參與主體，其對環境共治的推動作用不僅僅是在于訴訟結果，而是蘊含于整個訴訟程序前后的過程當中。在民事公益訴訟中，檢察機關處于補充、兜底地位，具有三項職責：首先是履行訴前程序，依法督促相應的機關或組織提起民事公益訴訟;其次，在具體的機關和組織提起民事公益訴訟后，給與其訴訟支持;最后，當相應的環境破壞事實發生，但沒有相應的機關和組織提起訴訟的狀況下，由檢察機關向人民法院提起公益訴訟。因此檢察機關可以督促包括生態環境損害賠償權利人在內的有關主體先行提起訴訟，支持起訴，并在符合條件時自行提起訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟的前提是“負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害”。檢察機關作為法律監督機關訴訟監督，在生態海洋環境保護過程中，除了辦理公益訴訟案件之外，對生態環境損害賠償民事訴訟審判、執行等方面還負有訴訟監督的職責，這些工作已經是檢察機關常規開展的工作，不存在太多制度銜接問題，只需要對此給予更多關注即可。對于此類涉及國家利益和社會公共利益的案件，檢察機關可以根據《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》第41條第1款的規定，依職權進行監督。另一方面，從刑法的角度出發剖析我國的法律系統在環境保護方面的治理和干預情況，可知在《刑法》中已有專門的法律章節對環境犯罪進行了明確規定，這在一定程度上體現出海洋環境資源保護在我國的法律體系中已占據一席之地，相應的海洋環境破壞問題越來越受到重視。具體在《刑法》中與海洋環境資源相關聯的法律條文有第338、339、340條，其中，非法進境拋置廢物的行為可給予刑事處罰，而其余的條文內容對刑事上的處罰均以“重大”為前提。根據相應環境犯罪的研究和分析，大都以行政違法為前提的。然而，我國法律在海洋環境資源的行政處罰與刑事處罰之間的銜接問題尚缺乏相應的法律依據，均以“重大”來概括。例如“重大事故”“重大損失”“嚴重后果”等描述呈現出一定的不確定性、不可量化性、不具備操作性等，相應的主觀性較強，相應較為明確的內容急需補充和制定。這樣的局面讓實際的執法過程加大了辦案的難度，導致很難達到行政執法和刑事執法之間的順利銜接。檢察機關發揮公益保護職能，保護海洋環境，在辦理案件過程中有利于第一時間證據收集與固定，及時懲治非法捕撈、污染環境等破壞海洋環境資源的犯罪行為的同時爭取民事賠償，有效服務于海洋環境保護。

四、通過公益訴訟保護海洋環境資源的檢察實踐

筆者從所在基層檢察院工作實踐出發，探討檢察機關在開展公益訴訟實踐中如何保護海洋環境資源。江蘇省如東縣人民檢察院立足該縣黃海海岸線長、灘涂面積大、近海資源豐富的地域特征，并針對本地區違法違規捕撈、違法違規用海行為多發的實際情況，與海洋漁業部門會簽《關于在海洋環境資源保護工作中加強協作配合的意見》，以此建立了聯席會議、信息共享、聯合檢查、線索移送、案件互詢、案件辦理、調查取證、執法監督、聯動宣傳、糾紛化解等十項合作機制。打造行政機關、司法機關、人民群眾三方聯動的海域生態共治體系。針對部分海域使用權主體拖欠海域使用金，經海洋漁業主管部門催收仍未繳納的情形，辦理了全省首例涉海國有財產保護領域公益訴訟案件，助推縣海洋部門向9家用海企業清收拖欠的海域使用金37萬余元。針對沿海灘涂堆放白色垃圾污染環境等情形，督促主管部門及相關鎮區迅速清除海灘垃圾，保護灘涂近四平方公里;針對部分沿海船舶修造企業廢棄油漆桶處置不規范問題，督促所在鎮區和相關職能部門開展整治并加強動態監管;針對濱海濕地互花米草蔓延、破壞生態平衡的問題，建議主管部門及時開展整治行動，有效維護生態環境;推動開展保護勺嘴鷸等瀕危珍惜鳥類專項活動，舉辦 “檢察公益訴訟守護海洋環境資源”新聞發布會。海洋環境資源保護機制取成效顯著，相關做法被最高人民檢察院、省、市檢察院工作簡報刊發推廣，檢察日報、正義網等多家媒體進行了報道宣傳。

五、對加強海洋環境保護的幾點建議

檢察公益訴訟職能在海洋環境資源保護中的有效實施可通過檢察機關被賦予的法律上的訴訟職能，來有效發揮出檢察機關在海洋環境資源公益訴訟中的監督作用。而具體的貫徹和落實則需要以系統、科學、全面、細致的法律實施機制為前提，進而助其在保護海洋環境資源及維護國家和公共環境利益上發揮應有的作用。同時，需要對檢察機關提出海洋環境資源公益訴訟中的案件梳理要求，讓其進行系統化的研究和分析，并結合司法實踐提出合理化的建議。

（一）建立與涉海主管部門、環保部門及有關組織的溝通協調渠道

海洋生態建設與保護是一項系統工程，司法只是其中一個組成部分，無論是研擬司法保護政策還是解決具體糾紛案件，不可避免地涉及同相關部門和組織的協調問題。實踐證明，暢通的協調、協作機制對查明案件事實、提高審判效率、妥善化解矛盾具有積極促進作用。具體到海洋生態領域，海事司法與海洋局、海事局、漁政監督管理局、環保局等部門都有可以協作的對應事項。要加緊主動聯絡，建立機制，定期相互發送重要工作動態、就各自處理的海域污染事故或案件互通情況、對共同關注的業務問題進行座談研討、互派人員進行培訓授課，以形成必要的觀點共識，增強海洋生態海洋環境保護的同向合力。

（二）建立重大海事事故、污染事故的提前介入和糾紛訴前聯動化解機制

司法的被動性決定了一般情況下法院必須遵循“不告不理”的克制原則，但這并不妨礙司法承擔必要的社會責任。以往經驗顯示，在發生重大海事事故后，提前參與糾紛化解，能夠有效防止矛盾激化，借勢、借力地將可能進入司法程序的潛在風險消弭于訴前、案外。為此，司法機關應提高對轄區內重大海事事故和海域污染事件的敏感性，一旦發生，及時反應，主動向有關部門了解情況、提供服務，并為將來可能形成的訴訟案件積極做好應對準備。

（三）積極發揮檢察建議作用

要針對案件辦理中發現的生態海洋環境保護方面存在的疏漏、缺失和潛在風險，從法律層面上進行深入研究、分析，提出依據充分、措施具體、切實可行的意見建議，為黨委、政府科學決策、相關主管部門強化管理提供參考。

（四）加大宣傳力度，確立司法導向，推動全社會海洋生態保護意識的提高

選取典型案件、社會關注的案件，通過庭審直播、專題報道、新聞發布等途徑進行廣泛宣傳。要主動深入到臨港地區、用海行業開展走訪調研，重點針對海洋生態環境污染的高危領域和群體（如化工生產、船舶拆解、油料及危險品運輸等），宣講海洋生態保護的法律和政策，增強相關主體依法、安全用海意識，助力形成全社會共同關注海洋生態文明建設的良好氛圍。

（五）強化立法建議，推動立法完善

雖然目前在海洋生態海洋環境保護方面，從國家立法到地方立法，無論是實體規范還是程序規范都已基本具備，但總體上過于原則，在司法實踐的一些具體問題上還經常遇到空白點。這就需要司法在發現問題的同時，積極研究探索，不斷總結經驗，以實踐創新推動理論創新并轉化為立法或司法解釋上的制度創新。

六、總結

總的來說，海洋生態發展是落實中央“五位一體”生態保護的重要方面，也是海洋強國的重要組成。有效地保護和改善海洋生態環境，是維護國家利益和社會公共利益、保障海上“一帶一路”建設健康發展的內在需求，嚴打非法捕撈，嚴懲海洋污染，共守碧海金沙，是檢察機關的使命所在。希望通過以上的分析，能夠引起檢察同仁的思考，發揮好檢察公益保護的作用，促進我國海洋資源的可持續發展。

注釋：

張繼平，熊敏思，顧湘.中澳海洋環境陸源污染治理的政策執行比較[J].上海行政學院學報，2013（3）.

王書明，梁芳，同春芬.公眾參與防治陸源污染法律制度的研究譜系[J].法制與社會，2008（14）.

張繼平，熊思敏，顧湘.中日海洋環境陸源污染治理的政策執行比較[J]..中國行政管理，2012（6）：45-48.

呂忠梅.呂忠梅：八問檢察院試點環境公益訴訟[2015-11-01][EB/OL].http：//www.h2o-china.com/news/227101.

王蓉，陳世寅. 關于檢察機關不應作為環境民事公益訴訟原告的法理分析[J].法學雜志，2010（6）： 68-70.

熊明.檢察機關不宜成為民事公益訴訟的主體———以新修訂的民事訴訟法為視角[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2013（2）：63-65.