加快土地財政轉型，促進土地資源可持續利用

徐偉

【摘 要】土地財政轉型是我國城鎮化以及工業化轉型下的必然趨勢，因為土地財政是工業化以及城鎮化發展下的獨特現象，土地財政依賴于城鎮化和工業化，必定是要隨著城鎮化的發展轉型的改變，為提高土地資源可持續利用效率，需要進一步加快土地財政轉型，針對土地財政的績效以及風險的特性，革新土地資源的利用機制，保障土地資源的可持續發展。由于我國城鎮化進程的加快，土地出讓收入以及土地抵押作為融資的基本模式，土地財政的發展制約著土地資源的高效利用，無法滿足土地總體規劃要求，導致土地資源分配不均衡，降低了土地使用率及產出率。本文針對土地財政轉型的重要性，研討如何加快土地財政轉型，實現土地資源的可持續利用。

【關鍵詞】土地財政轉型；土地資源；持續利用

現如今，城鎮化發展下土地資源制約著我國的發展，為滿足社會發展對土地資源的需求，各地都將土地的出讓和抵押作為城市建設資金來源，以減輕政府和社會建設的財政負擔，也因此不斷拓寬了土地財政規模，土地財政的負面作用也在地區經濟發展過程中逐步凸顯。新世紀以來我國進入了新的發展階段，各方面的發展要求都以可持續發展戰略為主，為堅持資源的可持續利用，推動農業的可持續發展，必須要實現建筑占地和農耕占地的均衡性，保證土地資源的高效率利用。

一、土地財政轉型的必要性

土地財政轉型的必要性主要表現在以下三點：一是我國城鎮化進程快速推進下，土地收入與土地質押融資規模越來越大，成為地方財政的主要來源，地方政府對土地財政的過分依賴，對當地經濟、政策等造成嚴重影響，特別是在土地利用整體規劃下，資源分配不均衡，工業用地擠壓農耕用地。多數地方政府都以土地為主進行融資，忽略了地方產業經濟發展，局限了地方財政收入的渠道。采用經濟調控和法律法規等調整土地利用結構，必須要先推動土地財政轉型，削弱地方財政對土地財政的依賴，避免其一味追求土地財政利益最大化，造成土地資源利用效率下降，同時敦促政府積極拓展新的地方財政收入渠道。

二是工業性用地近年來都是采用零地價以及低價出讓，這種行為雖然能吸引制造業引資，取得穩定收入，但對土地資源利用而言，不僅利用效率低，且易造成土地利用粗放和征地矛盾，以及土地違規抵押和償債風險大等問題，加上土地資源不可再生，長期進行土地出讓收入的可持續性較低，隨著征地制度改革，土地出讓的成本也是持續上升，但是出讓收益卻呈現下降趨勢，這種矛盾加劇了土地的償債風險，很可能會加重政府融資風險。加快土地財政制度改革，也是為了避免土地出讓和收益的矛盾加劇，轉變城鎮基礎設施建設資金投入，避免資源過度挖掘導致風險增長。

三是地方政府征地制度和財政制度發生轉變，基于我國經濟轉型發展趨勢，地方政府的財政收入以及財政支出都要走向多元化，用多元化財政收入模式取締傳統的土地出讓，支撐經濟增長的同時，穩定城鎮化發展，減緩城鎮化高速發展步伐，用多元財政收入模式轉變土地利用方式，實現土地資源的合理、可持續利用，推動傳統粗放型土地利用方式過渡到土地集約節約利用模式，發揮土地可持續利用的正面促進效應。

二、加快土地財政改革，促進土地資源可持續利用的策略

為實現土地資源的可持續利用，推動國家經濟的可持續發展，應克服新型城鎮化發展下城鄉二元結構體制和政績考核因素影響，實現土地財政利益最大化的同時，均衡財政運轉機制、農耕用地和工業性用地，拉動經濟增長的同時避免對土地財政的高度依賴，依據我國經濟轉型發展的趨勢，實現土地預期收益的社會效益最大化，以調整土地利用結構，實現土地財政轉型。

（一）轉變地方政府職能，構建多元化財政模式

土地財政改革是土地資源可持續利用的基本保障。現如今我國地方政府過分地依賴土地財政，通過土地財政獲取資金，推動城鎮化發展，導致地方建設過于膨脹和財政來源渠道單一，造成地方政府偏向于單一化發展，忽略了其他的融資和財政收入渠道。轉變地方政府職能，是為了改變地方政府的征地和融資行為，讓政府將自身定位在服務型上，按照人性化及包容性的發展理念，制定多元化考核標準和選拔方法，將土地財政納入到整體公共財政范疇中，從預算到結算、從財務管理到內部審核，實現土地財政的系統化發展，用預算監督做好土地出讓和土地稅收的預算管理，基于體制機制設計取締傳統土地利用方式，立足于土地需求，形成以土地存量為支撐的社會經濟內涵式發展，實現經濟動能的轉換，不再局限于土地財政地方政府應遵從我國經濟高質量轉型發展的趨勢，從推動產業轉型升級入手，避免對房地產投資拉動的依賴，應大力發展服務產業以及高科技產業，以此為切入點，構建多元財政模式，實現消費驅動的經濟增長，從而實現整個城市產業經濟升級，達到城市消費驅動的內涵式發展。

（二）實現多元供給，合理劃分土地收益

多元供給意味著土地供給不再是單一的出讓收益，而是從可轉讓、可抵押等多種形式入手，推動集體建設用地的轉讓和抵押，擴充土地一級市場的土地供給形式，從而提高市場有效競爭，在這方面需實現市場化資源配置和政府宏觀調控，兩者有機融合完善土地組合出讓方法，建立多樣化的土地出讓機制，兼容多種土地出讓和收益方式，以推動土地的多元供給，例如采用招拍掛+信息公開、招拍掛+全程監控等方式，豐富土地出讓的形式。為完善征地范圍，和優化征地程序，需先規范土地收益分配秩序，以農民的權益為主，建立完善的補償機制，在政府和市場多種手段下，推動土地征用制度改革，吸取國內外發達國家的經驗，遵從法律法規，界定好被征農地的產生公共利益界限，然后依據公共界限劃分清楚土地收益，按照土地收益為農民提供相應的土地補償，確保土地多元供給和土地收益劃分的對應，保護農民權益，確保土地財政改革下土地增值收益得到有效保證。

（三）引導土地政策轉型，豐富地方政府稅源

土地財政轉型也是削弱地方政府的財政風險，為豐富地方財政收入，需要涵養地方政府稅源，增加地方政府財政收入，實現地方財政的平穩過渡，因此需要主動引導土地財政轉型，依據城鎮化和工業化發展背景的不同，需要將土地財政轉型劃分為兩部分，兼顧土地財政風險，在引導土地財政轉型中需要確定最佳的時期。由于土地財政是呈現倒“U”型曲線，最佳的引導時期局勢曲線的峰值，在此時期進行財政轉型，可以實現土地資源適度調節，推動土地資源資本化進程，在土地出讓收入相關評分增長的同時，利用多元財政方式，確保財政不會出現較大幅度的波動。地方政府稅源涵養中，建議加征房地產稅，先進行土地優化和房產各環節的稅種配置，完善房地產稅收體系后，為土地房產交易引入金融資源，鼓勵市場獵頭擔保貸款，以此獲取持續性的稅收來源，從而削弱土地融資風險。

三、結語

綜上所述，土地財政轉型，地方政府要擺脫對土地財政的過分依賴，再在峰值點進行財政轉型引導，從而實現土地財政的平穩過渡，以此降低地方政府的財政風險，豐富財政稅收稅源，實現土地的多元供給，用多元財政模式實現土地財政轉型，進而提高土地資源的利用效率。

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