ABO模式解析及相關思考

文/趙周杰 倪政

一、ABO模式的界定

ABO指授權(Authorize)-建設(Build)-運營(Operate)模式。目前，對ABO模式尚無統一規范的概念，不少文章給ABO模式下的定義基本相同，大體是“地方政府通過競爭性程序或直接授權相關企業作為項目業主，由其向政府方提供項目投融資、建設及運營服務，合作期滿將項目設施移交給政府方，政府方按約定給予一定財政資金支持的合作方式”。

（一）ABO模式與PPP模式的區別

從概念上看，ABO似乎與PPP較為相似，但兩者之間存在顯著差異。

1.適用范圍不同。現階段PPP模式應用重點轉向了有一定收益和市場化條件較好的項目，特別是《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)進一步強調了PPP的收益性特征，導致PPP的覆蓋面進一步收窄。ABO模式通過與地方國有企業合作，重點應是處理市場發育程度不好、有政府壟斷經營特征、對社會資本吸引力不強、區域性特征顯著的大型公共服務項目。這類項目一般在區域建設發展中的占比較大，要么收益來源不足，高度依賴地方財政；要么屬于政府壟斷經營范圍，市場化不充分，采用ABO模式在一定程度上能填補PPP模式的應用缺口。

2.實施模式不同。PPP項目因受制于嚴格的過程監管，要求項目邊界條件清楚。這決定了PPP項目包構成不會很復雜，一般體現為單個項目或幾個相關子項目的簡單打包。ABO模式應以實現區域內同類項目的統籌安排為突出優勢之一。被授權企業要能成為轄區內特定領域的統一業主，以更好地實現區域同類項目的整體規劃、分期實施，科學處理項目進度和區域發展需求的關系，平衡資金使用安排。

3.對合作對象的要求不同。PPP模式要求社會資本為本級政府所屬融資平臺之外的市場化企業，本質上鼓勵公私合作，要求社會資本提供投融資、建設、運營管理等專業服務。ABO模式重點應聚焦公公合作，授權合作對象應以行業經驗和資源優勢突出的屬地大型國企為主，在通過資源整合實現項目投融資、建設、運營管理等專業服務之外，還要兼顧國有資產管理、資本運營、相關資源開發等職能。在ABO模式下，被授權企業可以做PPP或業務分包，也可以自行投資、建設、運營，自主性較強。

4.確定合作對象的方式不同。PPP模式下確定社會資本必須經過政府采購。而ABO模式在確定項目業主時可以直接授權。筆者認為，甚至可以說ABO模式的典型特點之一就是直接授權。從合理性上看，地方政府對屬地國企的授權經營是約定俗成的慣例，也是內部自主權的體現，不少地方國企通過長期的授權經營積累了豐富的行業經驗和區域資源，盲目要求公開競爭不但不現實，而且未必有益；從合規性上說，地方政府對屬地國企的直接授權符合以管資本為主的國有資本授權經營體制改革方向。

（二）ABO模式的特性

業界一般認為，北京市交通委員會與北京市基礎設施投資有限公司（以下簡稱京投公司）簽署的《北京市軌道交通授權經營協議》，首次明確提出了ABO模式。這種說法有一定道理。京投公司的案例首次將地方政府與屬地國企之間的授權經營公開化和契約化了，改變了原有的通過內部授權慣常做法，這將更有利于做出相關隔離安排。筆者認為在一定程度上可以說，ABO模式屬于契約化的授權經營模式。通過上述對比分析，筆者認為與PPP模式相比，ABO模式至少應具備以下特性。

1.屬地專營特性。誠如上文分析，本文所界定的ABO模式屬于對PPP模式和特許經營的補充。重點不應在于通過競爭性程序引進外來社會資本，否則與PPP模式的界限難以劃分清楚。ABO模式的重點應該在于屬地大型國企對特定領域的專屬經營。

2.區域統籌特性。ABO模式不適合于獨立項目的分別實施。屬地專營特征也決定了區域目標項目的整體授權經營才是ABO模式的優勢所在，以方便大型地方國企對本地特定領域所有項目的統籌規劃、統一建設、統一運營和系統做好資產管理以及資源開發。

3.弱市場化特性。既然說ABO模式是PPP模式的補充，所以即使二者在實踐上不可避免有所重疊，ABO模式的重點也不能落在PPP模式所聚焦的“市場化條件較好的”領域上。ABO模式大展拳腳的地方應在收益屬性不明顯、對社會資本吸引力不強、區域統籌實施必要性突出的領域，或者雖然收益性好，但政府壟斷經營特征明顯的領域。

4.國資管理特性。根據筆者的解讀，ABO模式既不屬于PPP模式和特許經營，也不屬于政府采購。它更像國有資產授權經營體制的衍生產物，通過地方大型國企的專屬經營，實現所有權和經營權的分離，被授權國企不但需要統籌提供區域內所需的特定公共服務，還可能會承擔國有資產管理等其他職能。

二、ABO模式的一般性操作要點

現有很多文章對于ABO模式的運作模式的描述，與PPP模式高度類似，在一定程度上混淆了ABO與PPP的關系。不但無法體現ABO在操作上的獨特性，還存在以ABO的名義實施PPP項目以規避PPP相關監管流程的嫌疑。本文基于上文對ABO模式的界定，嘗試梳理出其在操作上應有的流程，特別是突出與PPP模式的不同之處。

（一）確定授權簽約主體

ABO模式下，實質授權主體為地方政府。在實際操作中，一般由地方政府授權行業主管部門代表自己簽署授權經營協議。如果授權范圍內的項目所涉及的行業構成較為復雜，也可以由地方政府直接作為簽約主體。

（二）確定被授權對象

如上文所述，ABO模式下的被授權對象應該以屬地大型國有企業為主，因此不存在通過公開競爭方式引入所謂社會投資人的問題。只是該階段需要評估當地國有企業的綜合情況。一是為實現債務和風險隔離，屬地平臺公司應已完成與政府的脫鉤改制；二是并非所有屬地國企都有能力承擔ABO業務，ABO以區域特定領域的整體建設運營為主，對合作對象在本地的經驗和資源積累的要求遠大于PPP，需要在本地某一行業有區域綜合服務能力的大型國企才具備承擔ABO的條件。

（三）確定協議核心條款

基于新預算法和全面落實財政資金績效評價的政策背景。ABO項目需完善授權經營范圍及轉讓授權的權利、項目的績效考核方案、財政補貼方案等內容，確定授權經營協議核心條款，約束政企雙方的邊界。

（四）簽署授權經營協議

由獲得政府授權的簽約主體和屬地大型國企簽署授權經營協議。目前有些文章對授權經營協議核心交易條款的設想與PPP協議極為類似。筆者認為PPP協議可以作為借鑒，但是授權經營協議主要還是對原有的國有資產授權經營機制的一種創新，并非是PPP的變種。通過該協議的簽署，簡化了原有的“國有資產監管機構→國有資產授權運營機構→被授權的國有企業”的三層次的授權運營模式。賦予了被授權國有企業業主職權，更好地實現了國有資產所有權和經營權的分離。在ABO模式下，政府履行規則制定、績效考核等職責；被授權地方國企履行項目投融資、建設、運營、資產管理等業主職責。

如果從國有資產授權經營體制創新角度分析，就會發現，有些文章中呈現的照搬PPP模式對合作期限、資產移交、回報機制等合作機制的做法未必合理。ABO模式可以不設置確定的合作期限。ABO模式下，將形成區域特定領域內國有資產授權經營的長期穩定安排，體現了資產所有權和經營權的分離，并不發生資產所有權的轉移。被授權國企雖然負責相關資產的經營，但本質上地方國企和項目本身都有公益屬性，重點在于約定資金來源和相關額度。

（五）提供區域整體服務

由被授權地方國企作為項目業主，充分整合行業資源，通過競爭性方式選擇項目建設、運營等相關單位。部分地方國企，在本行業運營管理中有豐富的經驗積累，也可以自主運營，同時做好資產管理和相關資源開發管理工作。

由于ABO項目具有區域統籌實施的特征，授權范圍大，區域項目構成復雜，并且可能存在授權經營與自主經營之間的交叉問題，在具體項目運作中可能涉及到“ABO+PPP”“ABO+商業開發”“ABO+政府債券”等多種方式。項目融資可以被授權國企名義進行，也可以針對具體項目成立專門的負責項目建設運營管理的項目公司，由項目公司通過股權融資、債權融資或多種方式的組合，獲取項目實施所需要的資金。

三、相關操作建議

（一）重視對被授權對象的評估審查

目前，對于ABO模式下是采用競爭性方式還是直接授權方式，存在爭議。筆者認為ABO模式下不需要設置專門的競爭性采購程序，但需要在授權之前充分評估擬授權地方國企的綜合服務能力。如上文所言，ABO模式以區域統籌實施為主，影響面廣，對被授權對象在本行業和本地區經驗及資源積累要求極高，這也正是外來社會資本所不具備的。因此，在確定授權對象之前，要充分考慮政府所需要的專業服務需求，考查被授權對象對相關行業的實施管理經驗和資源整合能力，評估二者之間的匹配程度。這也將為地方國有企業和平臺公司市場化轉型提供方向。

（二）遵守現有的程序性管理規定

PPP模式需嚴格履行項目識別、準備、采購、執行、移交等環節，按規范進行財政承受能力論證和物有所值評價，政府支出責任不超過一般公共預算支出的10%等；而ABO模式因目前無規可依，理論上無這些限制，但在實踐中還是需要遵守項目審批、債務控制、預算管理等相關規范性要求。

（三）做好區域內資金的統籌使用安排

如上文所述，ABO模式主要針對兩類項目：一是政府壟斷經營；二是收益性不足，對社會資本吸引力弱。前者一般可以通過項目本身實現盈虧平衡，后者自身收益不足，往往需要做好區域內資金使用平衡。好在ABO模式下，授權經營范圍大，項目結構復雜，區域資金平衡和項目搭配實施的操作空間較大。這就要被授權單位算好總賬，以區域收支平衡為基本目標，積極開發區域內經營性資源，做好肥瘦搭配，合理安排項目進度，做好區域統籌實施規劃。

如果在ABO項目中確實需要政府進行財政補貼，就會產生一個頗受爭議問題，這種由政府支付給被授權單位的經營服務費是否應該被界定為債務？筆者認為，通過公開采購程序從更廣的范圍內引入合作伙伴的情況下更容易被界定為一種融資行為，進而認定為違規舉債。ABO模式提供了基于國資授權經營體制的另一個分析角度。因為對ABO當前沒有嚴格的過程管理要求，方便通過相關政策創新和方案設計規避違規舉債嫌疑。首先，政府對屬地國企進行專項經營補貼也是很多地方財政預算的一種常規支出，原有的國資授權經營體制下就存在對部分授權經營領域的專項補貼機制；其次，通過政府對被授權企業提供的公共服務質量的考核結果安排財政補貼，保持定時定向不定量的原則，被認定債務也依據不充分；此外，地方政府還可以配套出臺對應領域專項資金的支持政策，以專項資金通道用于項目建設等過程中。當然被授權企業也應該具有良好的資源整合能力和較強的自主融資能力，做好政府與企業之間的融資隔離。

四、結束語

ABO模式現階段有少量探索性案例，目前認可度不一。總體上ABO模式在解決大型公益性基礎設施項目統籌實施問題上有PPP所不具備的突出優勢；合作企業最好是在行業內有多年行業經驗的屬地大型國企。在現有的政策環境下，尤其需要通過相關預算安排和機制設計規避違規舉債風險，如果這一問題得到妥善解決，ABO模式無疑是符合國資授權經營體制改革方向的一種有益探索，也將為大量地方國企和融資平臺的轉型提供新的思路。