城管綜合執法發展路徑：城管警察

■ 王 毅

國家和地方機構改革已經取得初步成果，告一段落。但各地機構改革使帶有濃郁地方色彩的城管綜合執法格局發生了很大變化，甚至有的省份和地區已經不見了“城管行政執法局”這樣的機構，面對如此“嚴峻”的改革形勢，很多地方城管執法局的同志對城管綜合執法的發展前途十分迷茫，他們通過各種方式問我：城管綜合執法的未來向何處去？考慮到這個問題帶有普遍性，因此，我想寫一篇文章來回答這個問題。我的主要觀點：城管綜合執法的未來發展路徑是城管警察。

一、城管綜合執法為什么要走城管警察之路？

實施城管綜合執法警察化改革是化解城管執法困境的良策，也是具有“警察化”的現實需求和改革的內在沖動。

當前，在城管綜合執法中，由于城管無檢查身份證的權力，攤販對于罰款不配合，或以無錢為由拒付，或報假姓名致使對違法自然人處罰執行難以到位、無法執行，也無法納入征信體系予以懲戒，城管無可奈何。城管查處違規渣土車，由于沒有攔截車輛的權力，必須交警配合，否則難以執法。城管拆除違章建筑物常常會遇到阻礙，甚至是暴力抗法，演變成惡性事件，如果沒有警察在場配合，果斷限制其人身自由，執法也難以進行。無論是身份證檢查、車輛攔截，還是限制人身自由，這些權力都是警察的權力，城管執法不享有這些權力。因此，城管綜合執法急需增設專屬“行政警察”的部分權力，轉制為城管警察，提高執法效能，維護正常的城市管理秩序。

在行政法理論上，行政警察一般是指執行公共秩序管理任務的警務人員與組織，如巡警。行政警察的一般目的是保證公共秩序，公共安寧、公共安全和公共衛生。行政警察的活動是以滿足公共秩序方面的公共利益為目的，在這個意義上看，行政警察活動也是執法公務活動。而城管綜合執法部門的活動目的，同樣是執行公共秩序管理任務，與行政警察活動的目的相同。所以，由城管綜合執法轉制為城管警察是殊途同歸，是維護城市公共管理秩序的內在需求。

實施城管綜合執法警察化改革，由城管警察專門行使城市管理領域的行政執法權，符合國際化和現代化要求的城市管理綜合執法體制。

國外許多國家的城市管理工作，就是由警察來完成的。例如，日本對一些違反市容管理等行為認定為“輕犯罪”，由城市警察依法處理。

日本國通過制定《輕犯罪法》《食品衛生法》和《道路交通法》等一系列法律，共同構成了比較詳盡的城市管理法律體系。根據這些法律，城市中絕大多數行為都可以通過法律進行處罰。例如，日本在1958年制定的《輕犯罪法》規定，自然人亂擺賣、亂?？?、公共場合插隊、違法建筑等34項行為都屬于輕犯罪行為，由城市警察依法處理。這種警察管理模式對維護日本的市容、交通、建筑秩序和道德規范的實行都發揮了重要作用，使日本的城市管理和社會秩序總體良好。

二、城管綜合執法走城管警察之路可行嗎？

在我國城管綜合執法走城管警察之路是可行的。但我國城管綜合執法隊伍轉制成為城管警察，還不能一下子全國鋪開，因為現有的條件還沒有完全成熟。因此，應當試點先行，取得成功經驗后，再全國推廣。國家可以優先考慮在四個經濟特區城市進行城管警察“試點”，先行先試。以深圳為例，論述實現城管警察的可行性。

從國家上位法看，深圳實施城管綜合執法警察化改革，通過特區立法確定城管警察職責，具有合法性：

1.符合《憲法》相關規定

《憲法》第一百條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案”。

1992年7月1日，第七屆全國人大常委會第26次會議根據七屆全國人大二次會議的決定，授權深圳市人大及其常委會根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規，在深圳經濟特區實施，并報全國人大常委會、國務院和廣東省人大常委會備案；特區立法權其實也是一種先行先試，在法制建設上有著試驗田的作用，特區立法權限屬于創制性立法權，只要符合憲法規定，符合法律和行政法規的原則，直接報省人大、全國人大備案即可，這為特區立法的突破、創新、變革提供很大的空間。因此，深圳實施城管綜合執法警察化改革，可以通過特區立法，將城管綜合執法警察化改革法制化，實施創制性特區立法，解決城管警察合法化問題，使城管警察化改革有法可依，依法進行。

2.符合《立法法》有關規定

深圳市特區立法有設置新警種（城管警察）的權力。十二屆全國人大三次會議剛剛通過的修改后的《中華人民共和國立法法》第七十四條規定：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。”這是全國人大對包括深圳在內的經濟特區立法工作的充分肯定。這意味著深圳特區在遵循憲法的規定、法律和行政法規的基本原則的前提下，可以制定地方性法規，在深圳特區設立城市管理警察。

3.符合《人民警察法》有關規定

在深圳實施城管綜合執法警察化改革，依據《中華人民共和國人民警察法》第六條關于職權的規定，可以找到設置城市管理警察的相關依據?！度嗣窬旆ā返诹鶙l規定：“公安機關的人民警察按照職責分工，依法履行下列職責：……（二）維護社會治安秩序，制止危害社會治安秩序的行為；……（十四）法律、法規規定的其他職責?！?/p>

（1）什么是“危害社會治安秩序的行為”？作者認為：“危害社會治安秩序的行為”主要集中在城市管理的過程中。例如，擅自在道路、廣場上擺攤設點，擅自在建筑物、構筑物等設施上涂寫、刻畫或者張掛、張貼的，在道路、廣場上吊掛、晾曬、堆放物品，未按規定設置圍欄或其他明顯標志的道路施工，污損國家保護文物、名勝古跡、公共場所雕塑，損壞或者擅自移動、拆除路牌和交通標志，破壞草坪、綠地、花卉、樹木及綠化設施，違反規定制造噪音、排放廢氣，往道路上排水、排污，妨礙交通或者污染環境，擅自占據道路、廣場、橋涵堆放物品或者搭棚建屋，擅自在道路、廣場上設置廣告或招貼牌、霓虹燈、遮擋棚等構筑物，在道路、廣場上施工作業，不及時清理保潔或者超時、超范圍占用道路、廣場，擅自挖掘道路、廣場等。

（2）“法律、法規規定的其他職責”，其中“法規”包括

行政法規和地方性法規。因此，在深圳特區立法制定的地方性法規中設置城管警察并規定其職責，符合《人民警察法》第六條（十四）項的規定。

（3）城市中的無證經營、破壞市政設施、破壞市容環境等都是對城市秩序管理的一種沖擊，嚴重的就會構成犯罪行為，因此，設置城管警察，并利用警察對自然人約束的強制力可有效制止、預防此類違反城市管理行為演變為犯罪行為。城管警察承擔依法維護社會秩序、公共安全和市容環境整潔，加強城市管理，保障公民人身權利和公私財產不受侵犯的職責。

（4）管理城市秩序的警察，也和負責交通秩序管理、森林管理、消防管理、環境保護、食品藥品管理等警察一樣，只是警察社會服務和管理的一個組成部分，一個警種而已。所以，設置城市管理警察序列是合乎法律法規規定的。

4.深圳實施城管綜合執法警察化改革，通過特區立法確定城管警察職責，依法確定了城管警察的行政主體地位，不但符合行政合法性原則，而且也符合行政目的——公共利益。同時，也符合法律精神、法律價值和客觀發展規律以及適當、公平、正義原則，具有合理性，具有可行性。

三、實施城管警察制度會帶來什么樣的效果？

實施城管綜合執法警察化改革，可以實現政府行政管理體制改革創新，破解城管綜合執法難題，加強城管執法力度，提高城管執法效率，與國際城市管理警察化的大趨勢接軌，形成符合國際化和現代化要求的先進的城市管理綜合執法體制，城市治理能力現代化水平得到進一步提升，推動我國一流法治城市建設。