我國住房租賃制度的發(fā)展與變革

■ 魏 凌 成 立

黨的十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。未來應(yīng)從我國房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，進(jìn)一步改革和完善住房租賃制度，培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，不斷完善住房市場(chǎng)體系，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)健康發(fā)展。

一、我國住房租賃制度的歷史演進(jìn)

（一）房地產(chǎn)市場(chǎng)起步、公房租賃制度改革探索（1978-1997年）

改革開放之前，我國實(shí)行的是福利性質(zhì)的公房租賃制度，城鎮(zhèn)職工的住房只需向單位繳納極少的象征性的租金（2-3%的月薪金）。20世紀(jì)70年代末，全國城市每月公房租金是0.13元／平方米，不到維護(hù)成本的一半。1978年實(shí)行改革開放之后，人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾逐漸成為我國社會(huì)主義初級(jí)階段的主要矛盾。由于建設(shè)資金匱乏和維護(hù)不足，公房供給日益短缺并成為嚴(yán)重的民生問題。1978年9月，鄧小平提出，解決住房問題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款。1980年4月，鄧小平再次就住房問題提出重要思路：“城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購買房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房?jī)r(jià)調(diào)整房租，使人們考慮到買房合算。”鄧小平同志的講話為此后的住房體制改革勾畫了主要輪廓：商品住房制度改革是住房體制改革的主體和核心，住房租賃制度改革則是商品住房制度改革的輔助和保障。同年6月，中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，住宅商品化政策正式實(shí)施，住房體制改革的大幕也由此拉開。

從1981-1985年間，全國有150多個(gè)城市、300多個(gè)縣開展了公房補(bǔ)貼出售的試點(diǎn)工作。1986年2月，國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，主要負(fù)責(zé)住房體制改革領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)工作。但由于相關(guān)制度缺位，1986-1988年間很多試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)了“住房賤賣風(fēng)”，國有住房資產(chǎn)大量流失。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于1988年6月出臺(tái)了《關(guān)于制止賤價(jià)出售共有住房的緊急通知》（建房字［1988］70號(hào)），叫停了公房補(bǔ)貼出售，改為公房全價(jià)出售。從1988年到1993年，國務(wù)院召開了三次全國住房制度改革工作會(huì)議，明確了以公房出售為主， 建、售、租并舉的住房體制改革總體方案。1994年，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)1994［43］號(hào)），將“三改四建”確立為住房體制改革的基本內(nèi)容，并明確提出積極推進(jìn)租金改革和穩(wěn)步出售公有住房。這一政策標(biāo)志著城鎮(zhèn)住房體制改革全面開啟。1995年，《城市房屋租賃管理辦法》（建設(shè)部令第42號(hào)）出臺(tái)，為住房租賃市場(chǎng)的交易和管理建立了基本的法律規(guī)范框架。雖然這一階段住房制度改革政策頻出，但住房商品化改革的推進(jìn)總體較為緩慢。1993年，城鎮(zhèn)居民中公房租賃家庭比重仍高達(dá)69.76%，1997年也達(dá)到了56.72%。公房租賃制度仍是滿足多數(shù)城鎮(zhèn)居民住房需求的主要支撐，住房租賃尚未形成獨(dú)立的市場(chǎng)機(jī)制。

（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展迅猛、住房租賃市場(chǎng)機(jī)制初步確立（1998-2008年）

受亞洲金融危機(jī)的影響，為拉動(dòng)內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，1998年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)［1998］23號(hào)），明確要求停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)。福利分配的公房租賃制度自此終結(jié)，住房市場(chǎng)化全面起步。在這份對(duì)中國住房體制改革具有轉(zhuǎn)折意義的重要文件中，廉租住房在住房保障體系中被首次提出，住房租賃的市場(chǎng)化機(jī)制初步確立（見下表）。但由于中央住房政策的重心仍在住房交易市場(chǎng)的構(gòu)建，無論是作為保障性住房的廉租房還是純市場(chǎng)機(jī)制的租賃房均發(fā)展緩慢。

表 1998年國發(fā)［1998］23號(hào)文中關(guān)于住房供應(yīng)體系的政策規(guī)定

2001年3月，第九屆全國人大四次會(huì)議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出，“活躍房地產(chǎn)二級(jí)市場(chǎng)，發(fā)展住房租賃市場(chǎng)”。住房租賃市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)被正式納入國家發(fā)展規(guī)劃。同年7月，中國申奧成功；12月，中國正式加入WTO。多種利好因素下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛，房地產(chǎn)市場(chǎng)也進(jìn)入發(fā)展的快車道。2003年8月，為解決部分地區(qū)住房供求的結(jié)構(gòu)性矛盾，防范房地產(chǎn)市場(chǎng)過熱和完善市場(chǎng)監(jiān)管，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國發(fā)〔1998〕23號(hào)），首次確立了房地產(chǎn)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的地位，并將住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的主體調(diào)整為購買或承租普通商品住房，在住房租賃方面提出“要依法加強(qiáng)房屋租賃合同登記備案管理，規(guī)范發(fā)展房屋租賃市場(chǎng)。”從2003年到2007年間，盡管中央從信貸、稅收、土地供應(yīng)等多個(gè)方面出臺(tái)了一系列的房地產(chǎn)調(diào)控政策，但由于整體處于城鎮(zhèn)化上升周期，住房市場(chǎng)供不應(yīng)求，商品房的投資和銷售持續(xù)高速增長(zhǎng)，房?jī)r(jià)快速攀升。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2003-2007年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資從1萬億元增長(zhǎng)到2.5萬億元，商品住宅銷售面積從3.4億平方米增長(zhǎng)到7.7億平方米，商品住宅銷售均價(jià)從2197元/平方米增長(zhǎng)到3645元/平方米。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)居民購房和住房自由化率比重也迅速升高（見上圖）。

1990～2005年中國城鎮(zhèn)家庭購房比例變化情況圖

為對(duì)沖美國金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，2008年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2008〕131號(hào)），房地產(chǎn)調(diào)控由抑制轉(zhuǎn)向刺激，由此引發(fā)了新一輪的商品住宅市場(chǎng)上漲行情。在住房租賃市場(chǎng)方面，該意見提出“對(duì)不符合廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)條件，又無力購買普通商品住房的家庭，要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，采取發(fā)展租賃住房等多種方式，因地制宜解決其住房問題。”但由于缺乏配套政策的支持，這一階段的住房租賃市場(chǎng)在商品住房市場(chǎng)高歌猛進(jìn)的大浪潮中幾近于湮沒無聞。

（三）房地產(chǎn)市場(chǎng)深化調(diào)控、住房租賃市場(chǎng)二元格局形成（2009-2014年）

住房租賃市場(chǎng)“二元制”是我國住房商品化改革過程中形成的鮮明特征。1994年，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國發(fā)1994［43］號(hào)）將住房租賃市場(chǎng)劃分為商品房租賃市場(chǎng)和廉租房市場(chǎng)，奠定了我國住房租賃市場(chǎng)“二元制”的發(fā)展基調(diào)。1998年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國發(fā)［1998］23號(hào)）明確根據(jù)家庭收入供應(yīng)不同類型的租賃住房。此后，國家陸續(xù)出臺(tái)了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》（建設(shè)部令第70號(hào)）、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租房管理辦法》（國稅總局令第120號(hào)）等文件，從市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營方式、定價(jià)與補(bǔ)貼等方面將廉租房市場(chǎng)與商品房租賃市場(chǎng)作了隔離。

2009年在寬松政策刺激下，房地產(chǎn)市場(chǎng)迅速回暖，房?jī)r(jià)隨之大幅上漲，而保障性住房供應(yīng)嚴(yán)重不足。為解決城鎮(zhèn)居民住房負(fù)擔(dān)日益加重的問題，2009年《政府工作報(bào)告》首次提出“積極發(fā)展公共租賃房”。在“遏制房?jī)r(jià)過快上漲”的調(diào)控思想下，國家從2010年到2013年密集出臺(tái)了“國十一條”“新國八條”“國五條”等房地產(chǎn)調(diào)控政策，其中，發(fā)展公共租賃住房一直是調(diào)控政策的重要組成部分。2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等7部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，將大力發(fā)展公共租賃住房定位為完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，并從其租賃管理、房源籌集、政策支持和監(jiān)督管理等方面對(duì)其作了明確規(guī)定。此后，公租房逐漸取代經(jīng)濟(jì)適用房成為保障性住房的供應(yīng)主體。同年12月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)了《商品房屋租賃管理辦法》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第6號(hào)），替代了此前的《城市房屋租賃管理辦法》，該文件也成為延續(xù)至今專門規(guī)范我國住房租賃市場(chǎng)交易活動(dòng)的部門規(guī)章。自此，我國住房租賃市場(chǎng)的“二元”格局形成并持續(xù)至今：即以廉租房和公租房為主體的保障性租賃住房市場(chǎng)和完全商品化的住房租賃市場(chǎng)。總的來說，這一階段住房租賃市場(chǎng)的政策重點(diǎn)在于發(fā)展公共租賃住房市場(chǎng)，而商品住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展則相對(duì)緩慢。住房租賃制度成為我國實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障職能的重要手段，并扮演商品房銷售市場(chǎng)“冷卻劑”的角色。

（四）深化房地產(chǎn)市場(chǎng)供給側(cè)改革、建立租購并舉的住房制度（2015-2018年）

在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，中央提出了供給側(cè)改革的政策方針，在住房體制改革的思路上從從過去的“重購輕租”轉(zhuǎn)向“租購并舉”。2015年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要更加注重供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，并提出了“三去一降一補(bǔ)”的經(jīng)濟(jì)改革路線。其中，在化解房地產(chǎn)庫存的政策中明確提出“以滿足新市民住房需求為主要出發(fā)點(diǎn)，以建立購租并舉的住房制度為主要方向”和“要發(fā)展住房租賃市場(chǎng)”。2016年3月，兩會(huì)發(fā)布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》在住房體制改革方面基本延續(xù)了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的表述。住房租賃市場(chǎng)被提升到和住房銷售市場(chǎng)同等重要的政策地位上。2017年10月，十九大報(bào)告提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”。十九大報(bào)告將“購租并舉”調(diào)整為“租購并舉”，實(shí)際意味著在穩(wěn)定當(dāng)前商品房銷售市場(chǎng)的情況下，中央會(huì)花更大的力氣發(fā)展住房租賃市場(chǎng)。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則提出“構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制”和“完善住房市場(chǎng)體系和住房保障體系”。“完善住房市場(chǎng)體系”的核心要求之一就是平衡好商品房市場(chǎng)和住房租賃市場(chǎng)，避免局部市場(chǎng)因資本逐利而發(fā)展過熱。

與此同時(shí)，住房租賃市場(chǎng)相關(guān)制度建設(shè)明顯提速。2015年1月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的指導(dǎo)意見》，將住房租賃市場(chǎng)定位為我國住房供應(yīng)體系的重要組成部分，并提出“用3年時(shí)間，基本形成渠道多元、總量平衡、結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)規(guī)范、制度健全的住房租賃市場(chǎng)”。2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號(hào)），提出“以建立購租并舉的住房制度為主要方向，健全以市場(chǎng)配置為主、政府提供基本保障的住房租賃體系。”這是我國首次以國家規(guī)范性文件的形式對(duì)住房租賃市場(chǎng)作頂層設(shè)計(jì)。2017年5月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《住房租賃和銷售管理?xiàng)l例（征求意見稿）》并向社會(huì)公開征求意見。7月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等9部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》 （建房 ［2017］ 153號(hào)），從培育企業(yè)、建立平臺(tái)、增加供應(yīng)和創(chuàng)新管理體制四大方面提出了具體的政策措施。8月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，在北京、上海、沈陽等13個(gè)城市開展開展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。從2015年到2018年，央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別從住房公積金、資產(chǎn)證券化、保險(xiǎn)資金參與長(zhǎng)租公寓等方面出臺(tái)了促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的金融改革政策。這一階段國家在深入總結(jié)前期房地產(chǎn)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，將培育和發(fā)展住房租賃市場(chǎng)、建立租購并舉的住房制度作為房地產(chǎn)供給側(cè)改革的核心工作之一，多部門、多維度、全方位加快住房租賃市場(chǎng)制度建設(shè)，為構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制提供了有力支撐。

二、我國住房租賃制度改革的總結(jié)與展望

70年前，新中國成立開啟了中華民族偉大復(fù)興的歷史征程。40年前，在改革開放的東風(fēng)下，住房體制改革啟幕。原房改課題組組長(zhǎng)孟曉蘇指出，改革開放40年來，中國城鎮(zhèn)居民從蝸居到更加適居，過上了更有尊嚴(yán)的生活。在中國40年住房體制改革的歷史長(zhǎng)河中，住房租賃制度同樣遵循了“漸進(jìn)式”改革的原則，先后經(jīng)歷了公房租賃制度改革探索、住房租賃市場(chǎng)機(jī)制初步確立、住房租賃市場(chǎng)二元格局形成和建立租購并舉的住房制度四個(gè)發(fā)展階段，并取得了一定的成就。但本應(yīng)作為住房供應(yīng)制度重要組成部分的住房租賃制度長(zhǎng)期沒有得到應(yīng)有的重視，相關(guān)政策改革緩慢而滯后，住房租賃市場(chǎng)成為我國住房供應(yīng)體系的薄弱環(huán)節(jié)，未能發(fā)揮其滿足多層次居住需求、形成住房市場(chǎng)梯級(jí)供給與梯級(jí)消費(fèi)、穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期和房?jī)r(jià)以及促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)平衡和優(yōu)化等基本功能。與發(fā)達(dá)國家成熟的住房租賃市場(chǎng)相比，盡管當(dāng)前中國住房租賃整體市場(chǎng)仍處于起步階段，建議未來從以下三個(gè)方面進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整和完善：

（一）理順住房“租”與“購”之間的關(guān)系

“租購并舉”核心內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)住房租賃市場(chǎng)和住房銷售市場(chǎng)的平衡，而絕非等量齊觀。國內(nèi)外很多研究已證明，住房產(chǎn)權(quán)除了解決居住問題外，還會(huì)對(duì)家庭財(cái)富積累和子女教育產(chǎn)生正向激勵(lì)作用，并起到穩(wěn)定社會(huì)的作用。我國過去圍繞以住房所有關(guān)系為核心的住房體制改革已經(jīng)形成了高住房自有率的市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)和購房自住的消費(fèi)習(xí)慣，因此，在新一輪住房體制改革的進(jìn)程中，應(yīng)在充分尊重和考量歷史傳承和市場(chǎng)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，將住房租賃制度改革定位為“補(bǔ)短板”“增供給”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”，既不能走過去“重購輕租”的老路，也不宜采納“租購并重”的發(fā)展思路，更不能采取“租主購輔”的制度路徑。

（二）厘清“租購?fù)瑱?quán)”的真實(shí)內(nèi)涵

2017年7月，《廣州市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)工作方案》首次以政府文件的形式提出“租購?fù)瑱?quán)”的政策，此后湖北、重慶等多個(gè)地方政府也出臺(tái)了類似的政策，并被社會(huì)廣泛解讀為租房者和購房者在城市中享有同等公共服務(wù)資源的權(quán)利。“租售同權(quán)”真實(shí)含義應(yīng)是，城鎮(zhèn)居民無論購房還是租房都平等享有在城市居住的基本權(quán)利（非所有權(quán)利）以及由此所必需的公共服務(wù)資源（非普惠性）。

（三）構(gòu)建促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制

住房租賃市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制是以完善多層次住房供應(yīng)體系、保障居民基本居住權(quán)為目標(biāo)，充分運(yùn)用立法、土地、金融、財(cái)稅等手段，建立起土地、住房、戶籍、財(cái)稅、金融、公共服務(wù)等一系列基礎(chǔ)性制度和調(diào)節(jié)機(jī)制，保持租金的平穩(wěn)波動(dòng)、優(yōu)化租賃住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，提升租賃住房供給效率，持續(xù)提升租住品質(zhì)，促進(jìn)住房租賃市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展。首先，建立健全住房租賃市場(chǎng)的法律法規(guī)體系，通過立法保障租賃雙方的合法權(quán)益，穩(wěn)定住房租賃市場(chǎng)預(yù)期。其次，在現(xiàn)代住房權(quán)理念指導(dǎo)下，引導(dǎo)社會(huì)形成“先租房、后買房；先買小房，后逐步改善”的住房消費(fèi)梯度理念；第三，要加快推進(jìn)土地制度改革，打破政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營，構(gòu)建多元主體、自由競(jìng)爭(zhēng)的土地供應(yīng)新體系，實(shí)現(xiàn)土地開源、節(jié)流、降成本。第四，制定全國層面的基本公共服務(wù)均等化配置發(fā)展規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，并逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)與戶籍相分離。第五，創(chuàng)新對(duì)開展住房租賃業(yè)務(wù)企業(yè)的金融和財(cái)稅支持政策，提升住房租賃市場(chǎng)的機(jī)構(gòu)化、規(guī)模化水平。完善住房交易環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)的稅收政策，適度提高住房持有成本，促進(jìn)閑置商品房向租賃房源轉(zhuǎn)化。