政府和社會資本合作（PPP）的財政風險研究
——以甘肅省為例

●崔治文 于 曦

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”之后，政府和社會資本合作（PPP）模式進入“噴井式”發展。截至2018年底，投資規模達到151225.74億元（管理庫），項目涵蓋多個行業，回報機制有使用者付費、政府付費和可行性缺口補助，其中政府付費類項目和可行性缺口補助類項目占比高于85%，由此引發的風險也逐步進入人們的視野。國內學者對PPP項目的風險研究，從最初對項目自身風險的研究逐步延伸到參與者風險，且主要集中在社會資本方風險，而對財政風險的研究比較滯后。梳理相關文獻發現，PPP財政風險研究主要集中在以下方面：

在對財政風險的研究中，Hana Polackova（1998）提出的財政風險矩陣擴大了財政風險的研究范圍。我國大多學者認為，財政風險是國家現執行的有關財政政策使未來財政工作遭受損失的可能性。在研究方法上，劉尚希（2003）認為，政府作為公共主體，會是所有不確定性風險的最后接受者和承擔者，政府必須去承擔市場經濟中市場本身無法化解的風險，且研究財政風險不能就債務論債務，而應將政府要承擔的公共支出責任和義務與擁有的公共資源相結合，來更準確地識別財政風險。

在PPP風險識別與分擔方面，ChristopherM.Lewis和 AshokaMody（1998）把政府所面臨的風險劃分為金融風險、商業風險、操作風險和事件風險四種風險；Li B等（2003）認為可將 PPP中的風險劃分為三大類：宏觀層面的風險、中觀層面的風險以及微觀層面的風險；趙全厚（2018）認為政府方應更多承擔偏宏觀層面的風險，社會資本方應更多承擔中觀層面的風險。

在PPP財政風險評估方面，定量研究極為匱乏，白樺（2016）認為，目前對財政風險控制的指標只有當年PPP項目支出責任占一般公共預算支出的比例一項。趙全厚（2018）構建了PPP財政風險評估模型，通過假設PPP項目初始投資中政府方占比、項目回報中政府補貼占比及PPP項目財政支出責任集中年數，并用每年PPP項目財政支出占地方一般公共預算支出之比是否超過10%紅線，來評估當前PPP的財政風險。

PPP財政風險的研究不僅應考慮財政支出責任，還應考慮政府所擁有的公共資源，在地方財政汲取能力方面，周平錄（2016）認為，地方財政具有汲取能力最終是為了獲得財政收入，他對地方財政收入的口徑進行分析，最終認為小口徑的財政收入（預算內收入，包括地方稅收收入總額和部分非稅收入）更能體現地方政府的財政汲取能力。

綜上文獻可以發現，目前對PPP財政風險的研究多從項目本身或社會資本方角度出發，從政府角度出發的較少；研究主體多為“我國的”政府和社會資本合作，而PPP項目財政支出責任應歸屬“地方”政府；風險指標也僅有PPP項目財政支出責任占地方一般公共預算支出這一項，并沒有結合地方財政能力綜合考慮財政風險問題，將財政風險量化的研究也很少。本文從地方政府角度出發，以公共利益為目標導向，結合地方政府收支兩方面定量研究PPP財政風險。

二、我國PPP財政風險界定

(一)財政風險內涵界定

劉薇（2018）認為PPP財政風險是：在政府和社會資本合作過程中形成的，或可能形成的政府財政支出義務或支出責任導致的財政不確定或不穩定狀態。劉尚希（2003）認為研究財政風險應將政府要承擔的公共支出責任和義務與擁有的公共資源相結合。因此，基于文獻，本文將PPP的財政風險定義為 “在政府和社會資本合作過程中產生或可能產生的政府支出責任或義務與政府擁有公共資源不匹配導致的財政不穩定狀態”。

根據漢娜財政風險矩陣，財政風險主要源于政府的廣義負債，具體包括顯性直接負債、顯性或有負債、隱性直接負債、隱性或有負債。本文定義的PPP財政支出也具有負債性質，因此，PPP財政風險可劃分為顯性直接風險、顯性或有風險、隱性直接風險、隱性或有風險。顯性直接風險是指合同中規定應由政府直接承擔的PPP財政支出所轉化的風險；顯性或有風險是指合同中規定由政府承擔，但在一定條件下才會發生的支出責任所轉化的風險；隱性直接風險是指合同中未規定，但根據項目公共性和政府職責應由政府承擔的 （即推定的）支出責任所轉化的風險；隱性或有風險是指合同中未規定，但在一定條件下轉移轉化給政府的支出責任所構成的財政風險。

(二)財政風險內容界定

財政部 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號，下稱《指引》）中規定：“PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。”同時，財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10 號，下稱“10號文”）中規定：“社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險。”

從形成PPP項目的財政支出責任分析，股權投資、運營補貼和配套投入等屬于合同體系中規定的政府直接支出責任；而風險承擔支出責任的發生取決于相應風險是否發生，政策和法律支出責任的發生取決于政策和法律是否改變，屬于政府的或有支出責任。上述均為PPP合約中規定的政府支出責任，因此屬于顯性財政風險，其中股權投資、運營補貼、配套投入屬于顯性直接風險，風險承擔、政策風險和法律風險屬于顯性或有風險。

10號文中的規定表明，合同約定范圍內的投資、建設、運營責任歸屬社會資本方，但PPP項目存在周期長、參與主體眾多等特征，在特殊情況下（社會資本方破產等），政府基于自身職責，這些責任也會轉移轉化為政府的支出責任，因此投資、建設和運營會給政府帶來隱性或有支出責任，構成隱性或有風險。若在實施過程中具體支出超出范圍，出于項目公共性和政府職責，不得不追加的（推定的）支出責任便會落到政府身上，因此投資、建設和運營超支屬于財政的隱性直接支出責任，構成隱性直接風險。

除上述明確規定的責任外，還有一些支出責任是政府和社會資本方共擔的，如通脹和利率風險、不可抗力風險等，一般會在合同中作出具體約定，但社會資本方承擔部分在特定情況下（社會資本方失敗等）可能轉化為政府的支出責任，因此，這部分風險屬于顯性或有風險和隱性或有風險。

結合上述分析，得出下表：

表1 PPP財政風險矩陣

三、甘肅省財政汲取能力和PPP財政風險識別

財政汲取能力意味著政府如何科學、合理、有效地從社會汲取財政資源。財政汲取能力在合理范圍內提高會使財政收入在高質量、優結構中得到增加，在一定程度上對財政風險起到化解作用，因此，研究財政風險不僅應考慮支出方面，還應考慮財政汲取能力的大小。

本部分通過對比分析2008年至2018年甘肅省和全國的相關數據，對甘肅省財政汲取能力進行分析，并結合PPP財政風險矩陣（表1）識別甘肅省PPP財政風險。結果表明：甘肅省財政汲取能力較差，在滿足公共服務需求的條件下，該省財政汲取能力難以適應當前PPP規模；甘肅省PPP財政風險主要為項目決策風險，即隱性直接風險。

(一)甘肅省財政汲取能力分析

甘肅省2018年地區生產總值為8246.1億元，比上年增長6.3%，地方公共財政收入870.8億元，比上年增長8.3%，其中稅收收入610.4億元，比上年增長13.6%。

圖1全國及甘肅省的財政汲取能力

財政收入占國內生產總值的比重可以反映政府在國民收入分配中所占份額，是政府直接可以控制的經濟資源；稅收收入是財政收入的主要來源，稅收收入占財政收入的比重這一指標，在一定程度上反映了財政收入結構的優化程度，稅收收入在財政收入中占比越高，說明財政收入越穩定，因此，這兩項指標可以表示出政府真實的財政汲取能力。

從2008年至2018年來看（見圖1），甘肅省的稅收收入占財政收入比重和財政收入占地區生產總值比重整體雖有所增長，但兩項指標均低于全國水平，而且有一定差距。甘肅省財政汲取能力對PPP財政風險化解的乘數效應也會較低，在考慮滿足公共需求的前提下，當前財政汲取能力不能滿足PPP發展規模。因此，甘肅省應盡快優化財政收入結構，提高財政汲取能力，為本省PPP項目發展提供穩定的財政環境。

(二)甘肅省PPP財政風險識別

甘肅省為解決財力不足大力發展PPP，調動社會資金。截至2018年10月31日，甘肅省PPP項目共102個，投資額共計2655.02億元。處于識別、準備、采購、執行階段的項目數分別為22個、26個、20個、34個，投資額分別為 927.19億、682.16億、612.80億、432.86億。甘肅省PPP項目回報機制結構與全國情況基本一致，可行性缺口補助和政府付費類項目占比較高，使用者付費類項目占比較少，但甘肅省情況與全國相比較嚴重，使用者付費類項目投資額僅占本省1%（全國為14%），可行性缺口補助類項目和政府方付費類項目規模占比高達99%（如圖2）。因此，甘肅省回報機制結構顯著不合理。

PPP項目行業分布也與全國情況大體相同（如圖3），市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護項目數量分別為46個、26個、6個，位居前三，這三個行業項目數量占甘肅省PPP項目總量的76.47%（全國為60%）。

圖2甘肅省PPP項目回報機制結構

圖3甘肅省PPP項目行業分布

圖4我國2018年PPP項目社會資本方結構（項目數占比）

甘肅省PPP的發展存在諸多問題，如回報機制結構不合理、行業分布不合理、社會資本方結構不合理等。其中回報機制結構不合理問題較嚴重，也是可能誘發PPP財政風險最顯著的因素。PPP項目回報機制更多取決于政府決策，因此歸屬為項目決策風險，根據PPP財政風險矩陣（見表1）可知，甘肅省PPP財政風險主要為隱性直接風險。

四、甘肅省PPP財政風險評估

(一)模型選取及修正

PPP財政支出責任具有債務性質，地方政府主要面臨的風險是PPP項目產生或有可能產生的財政支出責任使地方財力難以承受，從而導致地方財政的不穩定。因此，本文選取并修正廣泛應用于地方政府債務風險研究的KMV模型①，對地方政府的PPP財政風險進行評估。

在PPP中，政府向社會資本方承諾的未來支出責任被視為是一種舉債，地方政府為債務人，社會資本方為債權人，可看作政府將部分財政收入權轉移給社會資本方，PPP項目財政支出責任發生時，政府履行PPP項目財政支出責任，收回財政收入權。如果到期支付PPP項目時，地方政府需支付的規模超出可作為擔保的財政收入，就存在政府違約風險。

使用KMV模型時，把地方政府視為公司，地方財政指標代替公司的資產價值指標，財政收入的增長率和波動率代替企業資產收益率和資產市值波動率，地方政府要支付的PPP項目財政支出價值代替公司債券到期償還價值。其中，由于地方財政收入不只用于PPP項目的財政支出這一項，因此，這里作為政府PPP項目財政支出的財政收入應是可擔保財政收入，而不是全部財政收入。修正后的KMV模型如下：

可得地方財政收入增長率和波動率為：

T年后財政風險距離和預期財政風險率為：

其中，DD為財政風險距離；P為預期財政風險率；R為地方財政收入；θ為地方政府可擔保率，且θ～（0，1）；μ 為地方財政增長率；σ 為地方財政波動率。

由式（3）、（4）可知，在風險距離、財政收入、擔保率和期限確定的情況下，地方政府可承受的PPP項目財政支出規模是財政收入波動率的減函數，即財政收入波動率越小，財政收入增長越穩定，地方政府可承受的PPP項目財政支出規模就越高；地方政府可承受的PPP項目財政支出規模是財政收入增長率的增函數，即財政收入增長率越大，地方政府可承受的PPP項目一般預算支出規模越高。

(二)相關檢驗及數據預測

本文選取的樣本數據為2008年至2018年甘肅省地區生產總值（GDP）、地方政府財政收入（R）、地方一般預算支出數據（FE）。預測過程中，由于新《預算法》的出臺與實施使得2014年前后財政收入、一般公共預算支出口徑難以統一，數據收集、處理難度較大，本文沒有選擇直接預測甘肅省財政收入和一般公共預算支出，而是先預測中間變量GDP，再通過GDP與財政收入、一般公共預算支出的線性關系預測財政收入和一般公共預算支出，由預測結果看，此方法預測的財政收入、一般公共預算支出的誤差率可以接受，因此，后文均用該預測值進行后續研究。

經過Eviews8.0處理可知，甘肅省地區生產總值與地方財政收入存在顯著的線性關系，甘肅省地區生產總值與地方一般預算支出存在顯著線性關系。甘肅省地區生產總值與財政收入、地區生產總值與一般預算支出的回歸結果如表2所示：

表2 地區生產總值與財政收入、地方一般公共預算支出回歸結果

由表2可得，甘肅省財政收入、甘肅省一般公共預算支出與地方生產總值的線性關系分別為：

運用Eviews8.0對2003年至2017年甘肅省地區生產總值進行平穩性檢驗（ADF檢驗），可知地區生產總值的二階差分比原序列都更加平穩，是無趨勢無截距項的平穩序列（見表3）。

表3甘肅省地區生產總值二階差分ADF檢驗結果

二階差分的自相關和偏相關圖如下：

圖5甘肅省地區生產總值二階差分自相關圖和偏相關圖

通過分析，本文選擇MA（1）模型對甘肅省地區生產總值的二階差分進行回歸分析，得到如下結果：

表4甘肅省地區生產總值二階差分回歸結果

殘差序列相關檢驗（LM檢驗）如表5所示：

表5殘差序列相關檢驗（LM檢驗）

得出結論：殘差序列相關LM檢驗選取滯后1階進行殘差相關檢驗，LM檢驗統計量Obs*R-squared對應P值0.4746，在5%顯著性水平下，不拒絕原假設，檢驗結果表明殘差無序列相關。表明變量無遺落變量，即滯后階數的選取合理。

異方差檢驗（ARCH檢驗）如表6所示：

表6 異方差檢驗（ARCH檢驗）

得出結論：ARCH（1）檢驗中 Obs*R-squared統計量對應的P值0.4901，在5%的顯著性水平下，不拒絕原假設，即檢驗結果表明無ARCH效應，即無ARCH形式的異方差。

因此可得甘肅省地區生產總值二階差分回歸關系如下（εt為擾動項）：

yt=εt-0.912880εt-1

通過MA（1）模型對甘肅省2018年至2020年的地區生產總值進行預測，結果如下：

表7 甘肅省地區生產總值預測 （單位：億元）

由于地區生產總值與財政收入、一般公共預算支出均存在顯著的線性關系，因此，根據上述預測值和式（5）、（6）可得預測的甘肅省財政收入和一般公共預算支出分別為：

表8 甘肅省財政收入預測 （單位：億元）

表9 甘肅省一般預算支出預測 （單位：億元）

*注：考慮到2017年甘肅省在農林水方面支出519億元，同比增長6.3%，而2018年農林水支出677.5億元，增長30.1%（其中全省扶貧支出達到318.6億元，增長102.5%）；2017年節能環保支出103億元，同比增長8.1%，而2018年節能環保支出達到127.9億元，增長25.2%（加大了污染防治和祁連山生態環境問題整改力度），因此，該誤差率在合理范圍內。

通過上述預測，可得甘肅省2020年地區生產總值為9327.905億元，地方財政收入為1020.482億元，地方一般公共預算支出為4145.859 億元。 由式（1）、（2）可得甘肅省 2020 年地方財政收入增長率（μ）為0.11436，波動率（σ）為0.06304。

(三)2020年甘肅省PPP項目一般預算支出責任預估

在財政部發布的《指引》中提到“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。”然而“明股實債”“故意夸大未來財政規模”等違法違規行為使得10%紅線岌岌可危。筑牢10%紅線是地方政府在發展PPP中的首要任務，因此，在國家規定的10%紅線內，預估2020年不同支出比（ρ不超過10%）下甘肅省PPP項目的一般預算支出責任（B）。

表10 2020年甘肅省PPP項目財政支出責任（單位：億元）

(四)2020年甘肅省PPP項目可擔保財政收入預估

地方政府發展PPP項目，不僅要考慮提供公共服務的職責，還應考慮自身財力，把控風險，合理發展PPP。但目前，地方政府PPP項目風險把控的指標只有一個，即PPP項目財政支出占地方一般公共預算的比重，而本文認為，PPP項目財政支出比只能反映地方政府對PPP項目發展規劃的合理程度，并不能真實反映PPP項目規模給地方財政帶來風險的大小，因此，本文引入可用于PPP項目的財政收入占地方財政收入比即擔保率（θ）這一指標，來衡量地方財政是否能承受現有規模的PPP項目財政支出責任，進而評估PPP發展是否存在財政風險。

本文先對當年PPP項目總投資額占當年財政收入的比重②進行了計算，甘肅省2016年、2017年分別為88.07%、84.57%，而全國2016年、2017年分別為29.91%、35.30%。考慮到甘肅省對中央轉移支付的依賴，甘肅省較全國來說會更少考慮自身的財政可持續性問題，因此，在風險把控方面，使用全國的PPP項目總投資額占當年財政收入的占比較甘肅省的占比更嚴謹。同時，通過整理甘肅省現有PPP項目數據，發現政府方在PPP全生命周期的支出責任一般占PPP項目總投資額的70%-90%，因此，政府年度PPP項目財政支出占地方財政收入比 （即擔保率）會小于30%。運用上述預測結果，可計算出不同擔保率下，可用于PPP項目的財政收入規模：

表11甘肅省2020年PPP項目可擔保財政收入（θR） （單位：億元）

(五)甘肅省PPP財政風險測評

本部分運用修正的KMV模型，對PPP項目的地方財政風險進行測評，根據上述數據，可算出不同支出比與不同擔保率下對應的風險距離與財政風險率，并對甘肅省PPP項目地方財政風險進行評估，發現甘肅省PPP發展存在財政風險。

根據式（1），可以測算出不同PPP項目財政支出占地方一般公共預算支出比（ρ）與不同擔保率（θ）下的財政風險距離，風險距離越大代表風險越不易發生，越小代表風險發生的可能越大。

甘肅省2020年PPP項目一年后（T=1）的財政風險距離和財政風險率分別為：

表12財政風險距離

表13財政風險率

由上述數據可得出財政風險率圖：

圖6財政風險率曲線

觀察上圖可以看出，可用于PPP項目的財政收入占地方財政收入的比例（即可擔保率）為10%時，年度PPP項目財政支出占地方一般公共預算支出的2%-3%，財政風險率迅速增長，支出占比3%-4%時，財政風險率增長較緩，支出占比超過4%時，財政風險率為1，意味著風險發生（即可擔保收入小于支出責任）；可擔保率為20%時，年度PPP項目財政支出占地方一般公共預算支出的5%-6%，財政風險率迅速增長，支出占比6%-7%，財政風險率增長較緩，支出占比超過7%時，財政風險率為1，即風險發生；可擔保率為30%時，年度PPP項目財政支出占地方一般公共預算支出的7%-9%，財政風險率增長較快，支出占比9%-10%，財政風險率增長較緩。通過上述分析可知，合理的支出占比應與合理的可擔保率相配合才能有效把控風險。

10號文中規定：“財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目……建立PPP項目支出責任預警機制，對財政支出責任占比超過7%的地區進行風險提示，對超過10%的地區嚴禁新項目入庫。”因此，甘肅省應將支出占比控制在7%以下。本文認為，甘肅省地方政府PPP項目財政支出占地方一般公共預算支出的比例應控制在4%-6%，超過5%部分不新加政府付費類項目，年度用于PPP項目的財政收入占地方公共財政收入的比例（可擔保率）應控制在20%左右，這樣既能滿足人民對公共服務的需求，又能保證財政的可持續性。

通過對甘肅省PPP項目總投資額占財政收入的占比、甘肅省PPP項目政府承擔責任占PPP項目總投資額的占比估算分析，可知甘肅省用于PPP項目的財政收入占地方公共財政收入（不含轉移支付）的60%-80%，不在合理范圍內，因此，甘肅省PPP項目的發展存在財政風險，從公共產品供給角度看，甘肅省財政汲取能力不能滿足現規模PPP的發展。

五、結論與啟示

第一，基于對PPP項目回報機制與社會資本方結構的分析，發現甘肅省PPP項目回報機制結構與社會資本方結構不合理，可行性缺口補助、政府付費類項目占比過高，會產生較多的政府財政支出責任，加速了財政風險的發生；同時，社會資本方結構也需得到改善，國有企業占比較高，國有企業資產本身屬于國家所有，不能視為完全的社會資本，國有企業資本參與度過高，會產生較高的顯性或有財政風險，不利于規避地方政府財政風險。因此，應積極落實10號文中“財政支出責任占比超過5%的地區，不得新上政府付費項目”的要求，優化PPP項目回報機制結構和社會資本方結構。

第二，基于對地方財政汲取能力的分析，甘肅省財政汲取能力較差，在滿足公共服務需求的條件下，該省財政汲取能力難以適應當前PPP規模，對財政風險的化解能力較弱；甘肅省財政收入占地區生產總值的比例較低，稅收收入占地方財政收入的比重也不及國家水平，因此，積極發展自身經濟、合理優化財政收入結構也是甘肅省亟須解決的問題。

第三，綜合上述兩方面分析，發現甘肅省PPP發展現狀中存在財政風險問題，主要為隱性直接風險。本文認為，甘肅省應在考慮自身財政可持續性的基礎上發展PPP，降低用于PPP項目的財政收入占地方公共財政收入的比重，將PPP項目財政支出占比控制在4%-6%，可用于PPP項目的財政收入控制在地方財政收入的20%左右，同時，甘肅省還應全力規避將PPP轉化為“變相地方融資平臺”的問題，合理把控財政風險。■

注釋：

①KMV模型的理論基礎為BS期權定價理論和公司期權定價理論，核心為根據預期違約率衡量信用風險。KMV模型認為企業可以通過抵押自身股權對外負債融資，當債務到期時，若企業的資產價值大于債務價值，企業將償還債務而取得資產的剩余價值；若到期企業價值小于債務，那么企業倒閉。該模型中，企業是否存在信用違約風險主要取決于企業資產價值、資產的風險水平和需要償還的債務規模。

②根據PPP財政風險識別公共性原則，PPP項目均具有公共性，存在政府為PPP項目兜底的可能，政府支出責任和社會資本方責任均可能給政府帶來負債，因此PPP項目總投資額占當年財政收入這一指標可以代表全口徑的PPP財政風險；此財政收入不包含轉移支付。