政府和社會資本合作（PPP）的財政風(fēng)險研究
——以甘肅省為例

●崔治文 于 曦

一、引言

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”之后，政府和社會資本合作（PPP）模式進入“噴井式”發(fā)展。截至2018年底，投資規(guī)模達到151225.74億元（管理庫），項目涵蓋多個行業(yè)，回報機制有使用者付費、政府付費和可行性缺口補助，其中政府付費類項目和可行性缺口補助類項目占比高于85%，由此引發(fā)的風(fēng)險也逐步進入人們的視野。國內(nèi)學(xué)者對PPP項目的風(fēng)險研究，從最初對項目自身風(fēng)險的研究逐步延伸到參與者風(fēng)險，且主要集中在社會資本方風(fēng)險，而對財政風(fēng)險的研究比較滯后。梳理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，PPP財政風(fēng)險研究主要集中在以下方面：

在對財政風(fēng)險的研究中，Hana Polackova（1998）提出的財政風(fēng)險矩陣擴大了財政風(fēng)險的研究范圍。我國大多學(xué)者認為，財政風(fēng)險是國家現(xiàn)執(zhí)行的有關(guān)財政政策使未來財政工作遭受損失的可能性。在研究方法上，劉尚希（2003）認為，政府作為公共主體，會是所有不確定性風(fēng)險的最后接受者和承擔者，政府必須去承擔市場經(jīng)濟中市場本身無法化解的風(fēng)險，且研究財政風(fēng)險不能就債務(wù)論債務(wù)，而應(yīng)將政府要承擔的公共支出責(zé)任和義務(wù)與擁有的公共資源相結(jié)合，來更準確地識別財政風(fēng)險。

在PPP風(fēng)險識別與分擔方面，ChristopherM.Lewis和 AshokaMody（1998）把政府所面臨的風(fēng)險劃分為金融風(fēng)險、商業(yè)風(fēng)險、操作風(fēng)險和事件風(fēng)險四種風(fēng)險；Li B等（2003）認為可將 PPP中的風(fēng)險劃分為三大類：宏觀層面的風(fēng)險、中觀層面的風(fēng)險以及微觀層面的風(fēng)險；趙全厚（2018）認為政府方應(yīng)更多承擔偏宏觀層面的風(fēng)險，社會資本方應(yīng)更多承擔中觀層面的風(fēng)險。

在PPP財政風(fēng)險評估方面，定量研究極為匱乏，白樺（2016）認為，目前對財政風(fēng)險控制的指標只有當年P(guān)PP項目支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出的比例一項。趙全厚（2018）構(gòu)建了PPP財政風(fēng)險評估模型，通過假設(shè)PPP項目初始投資中政府方占比、項目回報中政府補貼占比及PPP項目財政支出責(zé)任集中年數(shù)，并用每年P(guān)PP項目財政支出占地方一般公共預(yù)算支出之比是否超過10%紅線，來評估當前PPP的財政風(fēng)險。

PPP財政風(fēng)險的研究不僅應(yīng)考慮財政支出責(zé)任，還應(yīng)考慮政府所擁有的公共資源，在地方財政汲取能力方面，周平錄（2016）認為，地方財政具有汲取能力最終是為了獲得財政收入，他對地方財政收入的口徑進行分析，最終認為小口徑的財政收入（預(yù)算內(nèi)收入，包括地方稅收收入總額和部分非稅收入）更能體現(xiàn)地方政府的財政汲取能力。

綜上文獻可以發(fā)現(xiàn)，目前對PPP財政風(fēng)險的研究多從項目本身或社會資本方角度出發(fā)，從政府角度出發(fā)的較少；研究主體多為“我國的”政府和社會資本合作，而PPP項目財政支出責(zé)任應(yīng)歸屬“地方”政府；風(fēng)險指標也僅有PPP項目財政支出責(zé)任占地方一般公共預(yù)算支出這一項，并沒有結(jié)合地方財政能力綜合考慮財政風(fēng)險問題，將財政風(fēng)險量化的研究也很少。本文從地方政府角度出發(fā)，以公共利益為目標導(dǎo)向，結(jié)合地方政府收支兩方面定量研究PPP財政風(fēng)險。

二、我國PPP財政風(fēng)險界定

(一)財政風(fēng)險內(nèi)涵界定

劉薇（2018）認為PPP財政風(fēng)險是：在政府和社會資本合作過程中形成的，或可能形成的政府財政支出義務(wù)或支出責(zé)任導(dǎo)致的財政不確定或不穩(wěn)定狀態(tài)。劉尚希（2003）認為研究財政風(fēng)險應(yīng)將政府要承擔的公共支出責(zé)任和義務(wù)與擁有的公共資源相結(jié)合。因此，基于文獻，本文將PPP的財政風(fēng)險定義為 “在政府和社會資本合作過程中產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的政府支出責(zé)任或義務(wù)與政府擁有公共資源不匹配導(dǎo)致的財政不穩(wěn)定狀態(tài)”。

根據(jù)漢娜財政風(fēng)險矩陣，財政風(fēng)險主要源于政府的廣義負債，具體包括顯性直接負債、顯性或有負債、隱性直接負債、隱性或有負債。本文定義的PPP財政支出也具有負債性質(zhì)，因此，PPP財政風(fēng)險可劃分為顯性直接風(fēng)險、顯性或有風(fēng)險、隱性直接風(fēng)險、隱性或有風(fēng)險。顯性直接風(fēng)險是指合同中規(guī)定應(yīng)由政府直接承擔的PPP財政支出所轉(zhuǎn)化的風(fēng)險；顯性或有風(fēng)險是指合同中規(guī)定由政府承擔，但在一定條件下才會發(fā)生的支出責(zé)任所轉(zhuǎn)化的風(fēng)險；隱性直接風(fēng)險是指合同中未規(guī)定，但根據(jù)項目公共性和政府職責(zé)應(yīng)由政府承擔的 （即推定的）支出責(zé)任所轉(zhuǎn)化的風(fēng)險；隱性或有風(fēng)險是指合同中未規(guī)定，但在一定條件下轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化給政府的支出責(zé)任所構(gòu)成的財政風(fēng)險。

(二)財政風(fēng)險內(nèi)容界定

財政部 《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號，下稱《指引》）中規(guī)定：“PPP項目全生命周期過程的財政支出責(zé)任，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風(fēng)險承擔、配套投入等。”同時，財政部《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10 號，下稱“10號文”）中規(guī)定：“社會資本負責(zé)項目投資、建設(shè)、運營并承擔相應(yīng)風(fēng)險，政府承擔政策、法律等風(fēng)險。”

從形成PPP項目的財政支出責(zé)任分析，股權(quán)投資、運營補貼和配套投入等屬于合同體系中規(guī)定的政府直接支出責(zé)任；而風(fēng)險承擔支出責(zé)任的發(fā)生取決于相應(yīng)風(fēng)險是否發(fā)生，政策和法律支出責(zé)任的發(fā)生取決于政策和法律是否改變，屬于政府的或有支出責(zé)任。上述均為PPP合約中規(guī)定的政府支出責(zé)任，因此屬于顯性財政風(fēng)險，其中股權(quán)投資、運營補貼、配套投入屬于顯性直接風(fēng)險，風(fēng)險承擔、政策風(fēng)險和法律風(fēng)險屬于顯性或有風(fēng)險。

10號文中的規(guī)定表明，合同約定范圍內(nèi)的投資、建設(shè)、運營責(zé)任歸屬社會資本方，但PPP項目存在周期長、參與主體眾多等特征，在特殊情況下（社會資本方破產(chǎn)等），政府基于自身職責(zé)，這些責(zé)任也會轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化為政府的支出責(zé)任，因此投資、建設(shè)和運營會給政府帶來隱性或有支出責(zé)任，構(gòu)成隱性或有風(fēng)險。若在實施過程中具體支出超出范圍，出于項目公共性和政府職責(zé)，不得不追加的（推定的）支出責(zé)任便會落到政府身上，因此投資、建設(shè)和運營超支屬于財政的隱性直接支出責(zé)任，構(gòu)成隱性直接風(fēng)險。

除上述明確規(guī)定的責(zé)任外，還有一些支出責(zé)任是政府和社會資本方共擔的，如通脹和利率風(fēng)險、不可抗力風(fēng)險等，一般會在合同中作出具體約定，但社會資本方承擔部分在特定情況下（社會資本方失敗等）可能轉(zhuǎn)化為政府的支出責(zé)任，因此，這部分風(fēng)險屬于顯性或有風(fēng)險和隱性或有風(fēng)險。

結(jié)合上述分析，得出下表：

表1 PPP財政風(fēng)險矩陣

三、甘肅省財政汲取能力和PPP財政風(fēng)險識別

財政汲取能力意味著政府如何科學(xué)、合理、有效地從社會汲取財政資源。財政汲取能力在合理范圍內(nèi)提高會使財政收入在高質(zhì)量、優(yōu)結(jié)構(gòu)中得到增加，在一定程度上對財政風(fēng)險起到化解作用，因此，研究財政風(fēng)險不僅應(yīng)考慮支出方面，還應(yīng)考慮財政汲取能力的大小。

本部分通過對比分析2008年至2018年甘肅省和全國的相關(guān)數(shù)據(jù)，對甘肅省財政汲取能力進行分析，并結(jié)合PPP財政風(fēng)險矩陣（表1）識別甘肅省PPP財政風(fēng)險。結(jié)果表明：甘肅省財政汲取能力較差，在滿足公共服務(wù)需求的條件下，該省財政汲取能力難以適應(yīng)當前PPP規(guī)模；甘肅省PPP財政風(fēng)險主要為項目決策風(fēng)險，即隱性直接風(fēng)險。

(一)甘肅省財政汲取能力分析

甘肅省2018年地區(qū)生產(chǎn)總值為8246.1億元，比上年增長6.3%，地方公共財政收入870.8億元，比上年增長8.3%，其中稅收收入610.4億元，比上年增長13.6%。

圖1全國及甘肅省的財政汲取能力

財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重可以反映政府在國民收入分配中所占份額，是政府直接可以控制的經(jīng)濟資源；稅收收入是財政收入的主要來源，稅收收入占財政收入的比重這一指標，在一定程度上反映了財政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化程度，稅收收入在財政收入中占比越高，說明財政收入越穩(wěn)定，因此，這兩項指標可以表示出政府真實的財政汲取能力。

從2008年至2018年來看（見圖1），甘肅省的稅收收入占財政收入比重和財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重整體雖有所增長，但兩項指標均低于全國水平，而且有一定差距。甘肅省財政汲取能力對PPP財政風(fēng)險化解的乘數(shù)效應(yīng)也會較低，在考慮滿足公共需求的前提下，當前財政汲取能力不能滿足PPP發(fā)展規(guī)模。因此，甘肅省應(yīng)盡快優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)，提高財政汲取能力，為本省PPP項目發(fā)展提供穩(wěn)定的財政環(huán)境。

(二)甘肅省PPP財政風(fēng)險識別

甘肅省為解決財力不足大力發(fā)展PPP，調(diào)動社會資金。截至2018年10月31日，甘肅省PPP項目共102個，投資額共計2655.02億元。處于識別、準備、采購、執(zhí)行階段的項目數(shù)分別為22個、26個、20個、34個，投資額分別為 927.19億、682.16億、612.80億、432.86億。甘肅省PPP項目回報機制結(jié)構(gòu)與全國情況基本一致，可行性缺口補助和政府付費類項目占比較高，使用者付費類項目占比較少，但甘肅省情況與全國相比較嚴重，使用者付費類項目投資額僅占本省1%（全國為14%），可行性缺口補助類項目和政府方付費類項目規(guī)模占比高達99%（如圖2）。因此，甘肅省回報機制結(jié)構(gòu)顯著不合理。

PPP項目行業(yè)分布也與全國情況大體相同（如圖3），市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護項目數(shù)量分別為46個、26個、6個，位居前三，這三個行業(yè)項目數(shù)量占甘肅省PPP項目總量的76.47%（全國為60%）。

圖2甘肅省PPP項目回報機制結(jié)構(gòu)

圖3甘肅省PPP項目行業(yè)分布

圖4我國2018年P(guān)PP項目社會資本方結(jié)構(gòu)（項目數(shù)占比）

甘肅省PPP的發(fā)展存在諸多問題，如回報機制結(jié)構(gòu)不合理、行業(yè)分布不合理、社會資本方結(jié)構(gòu)不合理等。其中回報機制結(jié)構(gòu)不合理問題較嚴重，也是可能誘發(fā)PPP財政風(fēng)險最顯著的因素。PPP項目回報機制更多取決于政府決策，因此歸屬為項目決策風(fēng)險，根據(jù)PPP財政風(fēng)險矩陣（見表1）可知，甘肅省PPP財政風(fēng)險主要為隱性直接風(fēng)險。

四、甘肅省PPP財政風(fēng)險評估

(一)模型選取及修正

PPP財政支出責(zé)任具有債務(wù)性質(zhì)，地方政府主要面臨的風(fēng)險是PPP項目產(chǎn)生或有可能產(chǎn)生的財政支出責(zé)任使地方財力難以承受，從而導(dǎo)致地方財政的不穩(wěn)定。因此，本文選取并修正廣泛應(yīng)用于地方政府債務(wù)風(fēng)險研究的KMV模型①，對地方政府的PPP財政風(fēng)險進行評估。

在PPP中，政府向社會資本方承諾的未來支出責(zé)任被視為是一種舉債，地方政府為債務(wù)人，社會資本方為債權(quán)人，可看作政府將部分財政收入權(quán)轉(zhuǎn)移給社會資本方，PPP項目財政支出責(zé)任發(fā)生時，政府履行PPP項目財政支出責(zé)任，收回財政收入權(quán)。如果到期支付PPP項目時，地方政府需支付的規(guī)模超出可作為擔保的財政收入，就存在政府違約風(fēng)險。

使用KMV模型時，把地方政府視為公司，地方財政指標代替公司的資產(chǎn)價值指標，財政收入的增長率和波動率代替企業(yè)資產(chǎn)收益率和資產(chǎn)市值波動率，地方政府要支付的PPP項目財政支出價值代替公司債券到期償還價值。其中，由于地方財政收入不只用于PPP項目的財政支出這一項，因此，這里作為政府PPP項目財政支出的財政收入應(yīng)是可擔保財政收入，而不是全部財政收入。修正后的KMV模型如下：

可得地方財政收入增長率和波動率為：

T年后財政風(fēng)險距離和預(yù)期財政風(fēng)險率為：

其中，DD為財政風(fēng)險距離；P為預(yù)期財政風(fēng)險率；R為地方財政收入；θ為地方政府可擔保率，且θ～（0，1）；μ 為地方財政增長率；σ 為地方財政波動率。

由式（3）、（4）可知，在風(fēng)險距離、財政收入、擔保率和期限確定的情況下，地方政府可承受的PPP項目財政支出規(guī)模是財政收入波動率的減函數(shù)，即財政收入波動率越小，財政收入增長越穩(wěn)定，地方政府可承受的PPP項目財政支出規(guī)模就越高；地方政府可承受的PPP項目財政支出規(guī)模是財政收入增長率的增函數(shù)，即財政收入增長率越大，地方政府可承受的PPP項目一般預(yù)算支出規(guī)模越高。

(二)相關(guān)檢驗及數(shù)據(jù)預(yù)測

本文選取的樣本數(shù)據(jù)為2008年至2018年甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）、地方政府財政收入（R）、地方一般預(yù)算支出數(shù)據(jù)（FE）。預(yù)測過程中，由于新《預(yù)算法》的出臺與實施使得2014年前后財政收入、一般公共預(yù)算支出口徑難以統(tǒng)一，數(shù)據(jù)收集、處理難度較大，本文沒有選擇直接預(yù)測甘肅省財政收入和一般公共預(yù)算支出，而是先預(yù)測中間變量GDP，再通過GDP與財政收入、一般公共預(yù)算支出的線性關(guān)系預(yù)測財政收入和一般公共預(yù)算支出，由預(yù)測結(jié)果看，此方法預(yù)測的財政收入、一般公共預(yù)算支出的誤差率可以接受，因此，后文均用該預(yù)測值進行后續(xù)研究。

經(jīng)過Eviews8.0處理可知，甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值與地方財政收入存在顯著的線性關(guān)系，甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值與地方一般預(yù)算支出存在顯著線性關(guān)系。甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值與財政收入、地區(qū)生產(chǎn)總值與一般預(yù)算支出的回歸結(jié)果如表2所示：

表2 地區(qū)生產(chǎn)總值與財政收入、地方一般公共預(yù)算支出回歸結(jié)果

由表2可得，甘肅省財政收入、甘肅省一般公共預(yù)算支出與地方生產(chǎn)總值的線性關(guān)系分別為：

運用Eviews8.0對2003年至2017年甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值進行平穩(wěn)性檢驗（ADF檢驗），可知地區(qū)生產(chǎn)總值的二階差分比原序列都更加平穩(wěn)，是無趨勢無截距項的平穩(wěn)序列（見表3）。

表3甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值二階差分ADF檢驗結(jié)果

二階差分的自相關(guān)和偏相關(guān)圖如下：

圖5甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值二階差分自相關(guān)圖和偏相關(guān)圖

通過分析，本文選擇MA（1）模型對甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值的二階差分進行回歸分析，得到如下結(jié)果：

表4甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值二階差分回歸結(jié)果

殘差序列相關(guān)檢驗（LM檢驗）如表5所示：

表5殘差序列相關(guān)檢驗（LM檢驗）

得出結(jié)論：殘差序列相關(guān)LM檢驗選取滯后1階進行殘差相關(guān)檢驗，LM檢驗統(tǒng)計量Obs*R-squared對應(yīng)P值0.4746，在5%顯著性水平下，不拒絕原假設(shè)，檢驗結(jié)果表明殘差無序列相關(guān)。表明變量無遺落變量，即滯后階數(shù)的選取合理。

異方差檢驗（ARCH檢驗）如表6所示：

表6 異方差檢驗（ARCH檢驗）

得出結(jié)論：ARCH（1）檢驗中 Obs*R-squared統(tǒng)計量對應(yīng)的P值0.4901，在5%的顯著性水平下，不拒絕原假設(shè)，即檢驗結(jié)果表明無ARCH效應(yīng)，即無ARCH形式的異方差。

因此可得甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值二階差分回歸關(guān)系如下（εt為擾動項）：

yt=εt-0.912880εt-1

通過MA（1）模型對甘肅省2018年至2020年的地區(qū)生產(chǎn)總值進行預(yù)測，結(jié)果如下：

表7 甘肅省地區(qū)生產(chǎn)總值預(yù)測 （單位：億元）

由于地區(qū)生產(chǎn)總值與財政收入、一般公共預(yù)算支出均存在顯著的線性關(guān)系，因此，根據(jù)上述預(yù)測值和式（5）、（6）可得預(yù)測的甘肅省財政收入和一般公共預(yù)算支出分別為：

表8 甘肅省財政收入預(yù)測 （單位：億元）

表9 甘肅省一般預(yù)算支出預(yù)測 （單位：億元）

*注：考慮到2017年甘肅省在農(nóng)林水方面支出519億元，同比增長6.3%，而2018年農(nóng)林水支出677.5億元，增長30.1%（其中全省扶貧支出達到318.6億元，增長102.5%）；2017年節(jié)能環(huán)保支出103億元，同比增長8.1%，而2018年節(jié)能環(huán)保支出達到127.9億元，增長25.2%（加大了污染防治和祁連山生態(tài)環(huán)境問題整改力度），因此，該誤差率在合理范圍內(nèi)。

通過上述預(yù)測，可得甘肅省2020年地區(qū)生產(chǎn)總值為9327.905億元，地方財政收入為1020.482億元，地方一般公共預(yù)算支出為4145.859 億元。 由式（1）、（2）可得甘肅省 2020 年地方財政收入增長率（μ）為0.11436，波動率（σ）為0.06304。

(三)2020年甘肅省PPP項目一般預(yù)算支出責(zé)任預(yù)估

在財政部發(fā)布的《指引》中提到“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。”然而“明股實債”“故意夸大未來財政規(guī)模”等違法違規(guī)行為使得10%紅線岌岌可危。筑牢10%紅線是地方政府在發(fā)展PPP中的首要任務(wù)，因此，在國家規(guī)定的10%紅線內(nèi)，預(yù)估2020年不同支出比（ρ不超過10%）下甘肅省PPP項目的一般預(yù)算支出責(zé)任（B）。

表10 2020年甘肅省PPP項目財政支出責(zé)任（單位：億元）

(四)2020年甘肅省PPP項目可擔保財政收入預(yù)估

地方政府發(fā)展PPP項目，不僅要考慮提供公共服務(wù)的職責(zé)，還應(yīng)考慮自身財力，把控風(fēng)險，合理發(fā)展PPP。但目前，地方政府PPP項目風(fēng)險把控的指標只有一個，即PPP項目財政支出占地方一般公共預(yù)算的比重，而本文認為，PPP項目財政支出比只能反映地方政府對PPP項目發(fā)展規(guī)劃的合理程度，并不能真實反映PPP項目規(guī)模給地方財政帶來風(fēng)險的大小，因此，本文引入可用于PPP項目的財政收入占地方財政收入比即擔保率（θ）這一指標，來衡量地方財政是否能承受現(xiàn)有規(guī)模的PPP項目財政支出責(zé)任，進而評估PPP發(fā)展是否存在財政風(fēng)險。

本文先對當年P(guān)PP項目總投資額占當年財政收入的比重②進行了計算，甘肅省2016年、2017年分別為88.07%、84.57%，而全國2016年、2017年分別為29.91%、35.30%。考慮到甘肅省對中央轉(zhuǎn)移支付的依賴，甘肅省較全國來說會更少考慮自身的財政可持續(xù)性問題，因此，在風(fēng)險把控方面，使用全國的PPP項目總投資額占當年財政收入的占比較甘肅省的占比更嚴謹。同時，通過整理甘肅省現(xiàn)有PPP項目數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政府方在PPP全生命周期的支出責(zé)任一般占PPP項目總投資額的70%-90%，因此，政府年度PPP項目財政支出占地方財政收入比 （即擔保率）會小于30%。運用上述預(yù)測結(jié)果，可計算出不同擔保率下，可用于PPP項目的財政收入規(guī)模：

表11甘肅省2020年P(guān)PP項目可擔保財政收入（θR） （單位：億元）

(五)甘肅省PPP財政風(fēng)險測評

本部分運用修正的KMV模型，對PPP項目的地方財政風(fēng)險進行測評，根據(jù)上述數(shù)據(jù)，可算出不同支出比與不同擔保率下對應(yīng)的風(fēng)險距離與財政風(fēng)險率，并對甘肅省PPP項目地方財政風(fēng)險進行評估，發(fā)現(xiàn)甘肅省PPP發(fā)展存在財政風(fēng)險。

根據(jù)式（1），可以測算出不同PPP項目財政支出占地方一般公共預(yù)算支出比（ρ）與不同擔保率（θ）下的財政風(fēng)險距離，風(fēng)險距離越大代表風(fēng)險越不易發(fā)生，越小代表風(fēng)險發(fā)生的可能越大。

甘肅省2020年P(guān)PP項目一年后（T=1）的財政風(fēng)險距離和財政風(fēng)險率分別為：

表12財政風(fēng)險距離

表13財政風(fēng)險率

由上述數(shù)據(jù)可得出財政風(fēng)險率圖：

圖6財政風(fēng)險率曲線

觀察上圖可以看出，可用于PPP項目的財政收入占地方財政收入的比例（即可擔保率）為10%時，年度PPP項目財政支出占地方一般公共預(yù)算支出的2%-3%，財政風(fēng)險率迅速增長，支出占比3%-4%時，財政風(fēng)險率增長較緩，支出占比超過4%時，財政風(fēng)險率為1，意味著風(fēng)險發(fā)生（即可擔保收入小于支出責(zé)任）；可擔保率為20%時，年度PPP項目財政支出占地方一般公共預(yù)算支出的5%-6%，財政風(fēng)險率迅速增長，支出占比6%-7%，財政風(fēng)險率增長較緩，支出占比超過7%時，財政風(fēng)險率為1，即風(fēng)險發(fā)生；可擔保率為30%時，年度PPP項目財政支出占地方一般公共預(yù)算支出的7%-9%，財政風(fēng)險率增長較快，支出占比9%-10%，財政風(fēng)險率增長較緩。通過上述分析可知，合理的支出占比應(yīng)與合理的可擔保率相配合才能有效把控風(fēng)險。

10號文中規(guī)定：“財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目……建立PPP項目支出責(zé)任預(yù)警機制，對財政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進行風(fēng)險提示，對超過10%的地區(qū)嚴禁新項目入庫。”因此，甘肅省應(yīng)將支出占比控制在7%以下。本文認為，甘肅省地方政府PPP項目財政支出占地方一般公共預(yù)算支出的比例應(yīng)控制在4%-6%，超過5%部分不新加政府付費類項目，年度用于PPP項目的財政收入占地方公共財政收入的比例（可擔保率）應(yīng)控制在20%左右，這樣既能滿足人民對公共服務(wù)的需求，又能保證財政的可持續(xù)性。

通過對甘肅省PPP項目總投資額占財政收入的占比、甘肅省PPP項目政府承擔責(zé)任占PPP項目總投資額的占比估算分析，可知甘肅省用于PPP項目的財政收入占地方公共財政收入（不含轉(zhuǎn)移支付）的60%-80%，不在合理范圍內(nèi)，因此，甘肅省PPP項目的發(fā)展存在財政風(fēng)險，從公共產(chǎn)品供給角度看，甘肅省財政汲取能力不能滿足現(xiàn)規(guī)模PPP的發(fā)展。

五、結(jié)論與啟示

第一，基于對PPP項目回報機制與社會資本方結(jié)構(gòu)的分析，發(fā)現(xiàn)甘肅省PPP項目回報機制結(jié)構(gòu)與社會資本方結(jié)構(gòu)不合理，可行性缺口補助、政府付費類項目占比過高，會產(chǎn)生較多的政府財政支出責(zé)任，加速了財政風(fēng)險的發(fā)生；同時，社會資本方結(jié)構(gòu)也需得到改善，國有企業(yè)占比較高，國有企業(yè)資產(chǎn)本身屬于國家所有，不能視為完全的社會資本，國有企業(yè)資本參與度過高，會產(chǎn)生較高的顯性或有財政風(fēng)險，不利于規(guī)避地方政府財政風(fēng)險。因此，應(yīng)積極落實10號文中“財政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費項目”的要求，優(yōu)化PPP項目回報機制結(jié)構(gòu)和社會資本方結(jié)構(gòu)。

第二，基于對地方財政汲取能力的分析，甘肅省財政汲取能力較差，在滿足公共服務(wù)需求的條件下，該省財政汲取能力難以適應(yīng)當前PPP規(guī)模，對財政風(fēng)險的化解能力較弱；甘肅省財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例較低，稅收收入占地方財政收入的比重也不及國家水平，因此，積極發(fā)展自身經(jīng)濟、合理優(yōu)化財政收入結(jié)構(gòu)也是甘肅省亟須解決的問題。

第三，綜合上述兩方面分析，發(fā)現(xiàn)甘肅省PPP發(fā)展現(xiàn)狀中存在財政風(fēng)險問題，主要為隱性直接風(fēng)險。本文認為，甘肅省應(yīng)在考慮自身財政可持續(xù)性的基礎(chǔ)上發(fā)展PPP，降低用于PPP項目的財政收入占地方公共財政收入的比重，將PPP項目財政支出占比控制在4%-6%，可用于PPP項目的財政收入控制在地方財政收入的20%左右，同時，甘肅省還應(yīng)全力規(guī)避將PPP轉(zhuǎn)化為“變相地方融資平臺”的問題，合理把控財政風(fēng)險。■

注釋：

①KMV模型的理論基礎(chǔ)為BS期權(quán)定價理論和公司期權(quán)定價理論，核心為根據(jù)預(yù)期違約率衡量信用風(fēng)險。KMV模型認為企業(yè)可以通過抵押自身股權(quán)對外負債融資，當債務(wù)到期時，若企業(yè)的資產(chǎn)價值大于債務(wù)價值，企業(yè)將償還債務(wù)而取得資產(chǎn)的剩余價值；若到期企業(yè)價值小于債務(wù)，那么企業(yè)倒閉。該模型中，企業(yè)是否存在信用違約風(fēng)險主要取決于企業(yè)資產(chǎn)價值、資產(chǎn)的風(fēng)險水平和需要償還的債務(wù)規(guī)模。

②根據(jù)PPP財政風(fēng)險識別公共性原則，PPP項目均具有公共性，存在政府為PPP項目兜底的可能，政府支出責(zé)任和社會資本方責(zé)任均可能給政府帶來負債，因此PPP項目總投資額占當年財政收入這一指標可以代表全口徑的PPP財政風(fēng)險；此財政收入不包含轉(zhuǎn)移支付。