地方審計機關構建政策跟蹤審計平臺研究

●施 瑜 劉寶財

一、引言

新常態下,實施好重大政策執行情況跟蹤審計，對于完善地方各級黨委、政府治理具有重大意義。隨著各級審計委員會的相繼成立，黨對審計工作的直接領導進一步強化，對審計工作在促進上級政策的貫徹落實方面有了更高的要求。審計機關作為國家政治機關更應提高政治站位，主動把集中體現黨和國家利益和意志的政策執行情況作為工作重點，把推動黨中央重大政策措施貫徹落實作為審計工作的重中之重。與此同時，在不斷改革創新的大背景下，不少地方領導十分關注出臺的政策是否達到了預期的調控作用，主動要求審計機關跟蹤政策的執行情況。

由于政策措施落實情況跟蹤審計涉及對象多、內容豐富、政策體系龐大、在整合協同工作中存在一些困難，再加上政策跟蹤審計自2014年開展以來，因實踐時間不長、經驗積累不豐富，迄今為止，政策跟蹤審計缺乏成熟有效的操作指南，相關政策跟蹤審計實踐案例較少，各地審計機關主要采用“摸著石頭過河”的模式探索實施，亟需通過構建一個系統性政策跟蹤審計平臺，指導地方審計機關開展好政策跟蹤審計，這不僅是國家審計服務國家治理的內在需求，更是服務經濟高質量發展的必然要求。

二、文獻綜述

多數學者從政策跟蹤審計內涵、組織實施、審計重點內容、審計技術方法等單個視角展開研究，相關理論方面的研究文獻內容豐富，但針對政策跟蹤審計平臺構建的文獻研究甚少。

（一）政策跟蹤審計內涵方面

一些學者從政策跟蹤審計定義、政策跟蹤審計實踐等方面展開研究，比如史吉乾（2016）以審計實踐作用為切入點，研究提出通過糾偏和增加政策契合度以提高政策落實效力，從而促進國家各部委和地方政府及時、有效落實中央各項政策措施部署，并為后續政策制定和執行提供決策參考，促進政策目標實現。本文認為實施政策跟蹤審計是審計機關的一項重要工作職責，充分體現國家審計在國家治理系統中的揭示問題、防御資金風險、預警分析等作用，既是國家審計發揮國家治理作用的客觀要求，也是國家審計服務于國家宏觀決策部署的具體體現，更是審計實現全覆蓋的內在要求。

（二）政策跟蹤審計重點內容方面

多數學者的研究圍繞重要政策執行、重大項目落地、重點資金績效等方面展開。如張黎（2012）以跟蹤審計實踐為切入點，提出了重點關注重要政策貫徹落實情況、政策涉及項目資金管理與績效情況等三個方面的內容。本文認為政策跟蹤審計是對國家重大政策執行情況進行系統、全面的跟蹤評估，相當于國家政策執行情況的“晴雨表”和“避雷針”，它能夠快速發現和評估國家重大政策對經濟運行情況的影響，為國家政府有關部門調整體制、機制、管理方面的問題提出有效改善建議，因此，國家審計在服務于國家宏觀決策方面起到的作用是不可替代的。

（三）政策跟蹤審計項目計劃與技術方法方面

在審計技術方法方面，多數學者從政策文件跟蹤梳理、政策生命周期法、優化審計資源配置、審計問卷調查等多個維度展開研究。如上海市審計學會課題組（2017）提出審計調查階段對相關政策進行梳理匯總，審計實施階段擴大審計覆蓋面和抽查重點項目相結合、全面運用大數據審計、統籌審計資源等。張黎（2012）提出了運用數據分析法、指標權重計算法、問卷調查法等進行政策跟蹤審計。

而有些學者嘗試從審計組織模式、審計綜合管理方面來探討如何實施好政策跟蹤審計項目。如陸濤（2012）提出了要優化審計資源配置、探索運用靈活多樣的審計模式、提升審計綜合管理能力等五個方面來實施好政策跟蹤審計項目。

（四）政策跟蹤審計項目組織和人力資源方面

在政策跟蹤審計項目組織模式和人力資源方面，多數學者從審計人員數量與任務嚴重不匹配、審計激勵手段有限等多個方面展開研究，如嚴暢（2015）針對審計全覆蓋面臨的困難，從審計人力資源嚴重匱乏、審計項目組織管理模式還不夠細化等三個方面展開研究。陳超（2015）從審計人員力量嚴重不足、知識結構較為單一、審計激勵手段有限、難以調動審計人員積極性等方面展開研究。

（五）審計成果整合方面

一些學者從加大審計成果的宣傳力度、圍繞政策跟蹤審計目標提出審計建議等角度展開研究。如宋依佳（2012）以跟蹤審計目標為研究視角，從重大政策執行預期目標是否達到、執行政策過程中所涉及資金績效情況等方面進行研判分析，從而提出有針對性的建議，以進一步增強審計成果轉化率。

綜上，雖然現有文獻對政策跟蹤審計的各個方面進行了豐富的研究，也提出了相應的建議，但沒有將政策跟蹤審計放入國家審計運行系統中進行整體研究，政策跟蹤審計中存在的問題還不能從根本上解決，比如，在審計項目計劃安排方面，會出現與領導干部經濟責任審計項目、專項審計調查項目等交叉重疊，從而導致對某個單位的審計頻率過高；在審計重點內容安排方面，由于政策跟蹤審計涉及的政策多、范圍廣、時間特性明顯、宏觀性強，要在規定的審計實施期限內，把握好政策跟蹤審計重點內容存在較大的難度，從而導致政策跟蹤審計績效不夠顯著等問題。為解決這些問題，可以將審計工作中所有政策跟蹤審計的關聯要素放入一個平臺中綜合考慮，協同各項審計要素，系統性解決目前政策跟蹤審計過程中面臨的問題，這也正是本文嘗試研究政策跟蹤審計平臺構建的緣起。

三、政策跟蹤審計平臺建設的實踐

（一）審計署政策跟蹤審計平臺建設的實踐

審計署自2014年8月起持續組織實施政策跟蹤審計，在政策跟蹤審計平臺構建方面進行探索，在審計組織方式上，建立專門政策跟蹤審計機構和強化自上而下的審計流程控制模式；在審計對象安排方面，結合地區特點和國家區域重大戰略部署、中央和國務院最新改革政策等因素，科學合理調整審計對象；在審計成果開發方面，強化審計發現問題的執紀問責力度和審計成果宣傳力度。本文梳理了審計署自2016年至2018年政策跟蹤審計結果公告，從中分析全國政策跟蹤審計項目安排、重點關注內容、問題表現形式等，從而為構建政策跟蹤審計平臺提供項目計劃安排、審計重點內容確定等方面的借鑒。

審計署在政策跟蹤審計平臺構建過程中，在審計重點內容把握要素方面，主要是以當年國家中心工作作為審計重點內容來關注，如2017年側重于去產能、去杠桿、降低企業成本等方面，2018年側重于化解重大金融風險、扶貧政策落實情況及地方政府隱性債務管理等方面。在審計項目安排要素方面，主要是統籌圍繞政府中心工作開展，如自2016年起持續組織開展扶貧政策跟蹤審計，已開展9次審計，公告9次；自2017年起持續組織開展政府債務審計，已開展5次審計，公告5次。同時在探索構建平臺過程中，發現在審計組織方式、審計對象、審計人力資源、審計技術方法等方面需要進一步統籌。

（二）浙江省審計廳政策跟蹤審計平臺建設的實踐

浙江省審計廳從2015年開始政策跟蹤審計平臺建設，在審計項目計劃統籌、審計重點和目標、審計成果開發等平臺構建要素方面進行了有益探索，如2015年浙江省廳本級實施政策跟蹤審計項目9個，反映問題69個，審計報告或信息得到省級領導批示11次，促進主管部門多項制度的完善。同時也指出政策跟蹤審計平臺建設還面臨著審計計劃不夠全面、審計重點把握不明確、審計成果轉化率不夠高、審計人員素質不相適應等困難。

（三）湖州市政策跟蹤審計平臺建設的實踐

湖州市審計局根據浙江省審計廳開展政策跟蹤審計的具體要求，結合湖州市委市政府中心工作，近年來把政策跟蹤審計工作作為重點來抓，整合全局審計力量，高質量、嚴要求實施好政策跟蹤審計項目。在審計實踐過程中采取邊審計邊構建平臺的方式，平臺構建對提升審計成效具有顯著的作用，如2018年湖州市審計局完成政策跟蹤審計項目7個，發現審計問題112個，審計報告和審計信息獲得市領導批示21次，促進市政府及主管部門健全完善制度22個。

政策跟蹤審計平臺構建主要從項目安排、人員配置、內容把握等三個方面進行協同管理，如在項目安排方面和協同管理方面，根據年初項目計劃和處室具體職能，將相關的政策跟蹤審計項目交由一個處室牽頭負責，將湖州市“最多跑一次”跟蹤審計和湖州市社會救助政策落實審計兩個項目，統一由一個處室牽頭實施，發揮項目計劃安排統領性；二是在人員安排方面協同管理，打破原有以處室為界限的模式，根據項目內容具體情況，抽調縣區局計算機審計骨干人員和市局業務處室專業人員，組成復合型審計團隊，優化審計人員配置；三是在內容安排方面協同管理，根據政策跟蹤審計項目的重點內容，采取審計內容嵌入式結合的方式，在經濟責任審計和部門預算執行審計項目中，統一關注當年政策跟蹤審計某一重要政策落實情況。同時在政策跟蹤審計平臺構建的過程中，發現在項目計劃統籌安排、審計重點內容把握、審計組織方式及審計成果利用等方面還存在著一些困難。

（四）政策跟蹤審計平臺建設面臨的困難

回顧總結近年來的政策跟蹤審計工作，基層審計機關在平臺建設方面也作了積極的探索，但整體的成效不明顯，面臨的主要困難是：

1、審計項目種類眾多，計劃管理方式粗放。重大政策跟蹤審計項目的安排主要是以上級審計機關為主，所提出的審計項目是根據全國或全省的總體情況而定的，有時與地方政府治理需求重點不完全一致，而地方政府提出的政策跟蹤審計項目，有些與年度項目計劃在時間上無法銜接，從而造成重大政策跟蹤審計與領導干部任期經濟責任審計、部門預算執行審計、專項審計調查等項目存在多次交叉現象，項目計劃安排不夠完善，比如一些部門在1-2年時間內接受了重大政策跟蹤審計、領導干部任期經濟責任審計、部門預算執行審計、專項審計調查等多個項目審計，監管頻繁且力度比較大；而有些部門在多年內從未接受過審計，或者僅僅是簡單項目審計，存在審計監督盲區或死角，進而造成一些部門重復接受審計或無審計現象，審計項目計劃統籌力度不夠大。

2、政策專業性強，審計人力資源匱乏。地方各級黨委政府在高質量發展過程中十分重視政策跟蹤審計工作，審計需求呈上升趨勢。政策跟蹤審計除了要求審計人員具有審計專業能力外，更重要的是要求審計人員具有宏觀管理的專業知識和能力，能精準識別政策貫徹落實中的問題和原因。從基層審計機關的人員構成來看，是以財會、審計等微觀的專業為主，宏觀經濟管理和政策研究方面的專業人才嚴重匱乏，審計人員往往對政策跟蹤審計重點內容的把握不夠精準，加上政策執行審計具有一定時效性，從而導致審計項目成效不夠明顯。近年來，雖已開始了政策跟蹤審計的實踐，但尚未培育出能統攬政策跟蹤審計全局的能手，這是目前各級審計機關亟需解決的。

3、審計風險加大，管理難度提升。政策跟蹤審計與其他常規審計相比，審計風險明顯增加。審計人員專業能力與實際需求的不匹配，在一定程度上會導致審計目標定位不夠準確、審計標準不統一，進而帶來審計風險程度難以把握準確的問題；審計人員對政策涉及領域的不熟悉，會導致其使用不適當的審計程序和方法，發表與實際不相符的審計結論，從而產生持續性的政策負面倍增效應，審計風險明顯增加。

對于上述問題的解決，若采取單一方法，會產生效率不高、效果不理想的問題。問題的表象雖然落在政策跟蹤審計工作上，但其實質涉及審計業務管理的科學性，有必要利用不同審計客體的相關性、不同審計主體與被審計對象的關聯性，來整合各種資源，統籌規劃審計工作，需要構建一個政策跟蹤審計平臺，把政策跟蹤審計所涉及的項目計劃安排、審計組織方式、審計重點內容、審計技術方法、審計成果開發等核心要素協同運作起來，形成一個系統有機整體，充分統籌配置跟蹤審計平臺各要素，進而為開展好政策跟蹤審計工作提供保障。

四、構建政策跟蹤審計平臺

（一）政策跟蹤審計平臺的內涵

政策跟蹤審計平臺是統籌安排政策跟蹤審計所涉及的核心要素，優化審計資源配置，提高審計效率和增強審計效果的工作機制。它既可以將不同類別審計項目中政策落實情況與審計的關聯要素進行協同配置，合理安排不同審計項目，有計劃有步驟地實現審計全覆蓋的目標；也可以將單一政策跟蹤審計項目的不同要素進行協同配置，通過人員配置、時間安排、組織方式、成果整合等途徑加以協同管理。政策跟蹤審計平臺具有統領性、協同性、滲透性的特征。

（二）構建政策跟蹤審計平臺的路徑

根據已有文獻資料和具體項目開展實施的情況，結合國家、省級有關政策跟蹤審計的指導文件，政策跟蹤審計平臺要素主要包括項目計劃、審計重點、技術方法、項目組織實施、審計成果、人力資源配置、組織保障等，如何高效配置政策跟蹤審計平臺要素，發揮政策跟蹤審計的價值，是目前亟需解決的。構建政策跟蹤審計平臺主要是基于目前現有的人力資源和數據資源，優化內部資源和外部資源配置，整合平臺各個要素，需從協同管理審計項目計劃、協同管理審計重點內容、協同管理技術方法與項目實施、協同管理成果運用與組織保障等方面展開研究。

1、協同管理審計項目計劃。在現有人力資源和數據資源的情況下，對審計項目計劃進行精準統籌顯得尤為重要，強化審計項目計劃的“引領”作用，進一步優化審計資源配置。主要從審計項目計劃協同管理、建立滾動審計項目庫兩個方面進行。

第一，審計業務規劃和項目實施綜合協同管理。目前實施的審計項目種類主要有財政審計、經濟責任審計、重大政策跟蹤審計等，為了避免出現多種審計同時涉及一個部門，或者一個部門被審計的頻率過高等問題的出現，地方審計機關應當按照黨委、政府發展戰略要求，統籌協調安排，將審計業務規劃與審計項目實施進行綜合協同管理，重大政策跟蹤審計項目與其他審計項目進行協調安排，確保審計監督全覆蓋。一是采用單獨政策跟蹤審計項目或 “項目+政策”的方式，確保政策跟蹤貫穿全年各個審計項目；二是采用單獨政策跟蹤審計項目，涉及對一個單位或地區年度內不同審計項目的，運用“1+N”方式統籌實施。進一步提高審計監督成效，更好地發揮好審計機關的監督和保障職能作用。

第二，建立滾動審計項目庫制度。政策跟蹤審計全覆蓋的首要任務是摸清審計對象底數，根據國家、省級、市級重大政策文件及每年重點任務，將政策跟蹤審計對象采用ABC分類方法，建立滾動審計項目庫制度，即A類政策監管對象為涉及國家、省級黨委政府中心工作，政策覆蓋面大，對當地經濟社會的高質量發展有重要影響的；在政策執行過程中存在一些障礙或已出現了重大問題的；黨委政府臨時交辦的；這類監管對象應專項安排政策跟蹤審計項目，確保相關政策執行到位，對政策執行情況進行全面評估。B類政策監管對象為重大政策由于實施時間短、未顯現政策執行中的重大問題，可以結合部門預算執行審計或經濟責任審計項目協同審計，關注政策執行效果情況。C類政策監管對象為政策覆蓋面相對比較小，涉及資金量不是很大的，可以結合領導干部離任交接或納入單位內部審計方式開展。

2、協同管理審計重點內容。在政策跟蹤審計中對重點審計內容的精準把握尤為重要，審計重大內容協調管理主要是從國家政策文件、政策執行“數據流”兩個方面進行。

第一，圍繞國家政策文件把握審計內容。近期內，重點對生態環保、水利、交通、棚戶區改造等重大基礎建設項目，財政存量資金的統籌使用，政府債務的化解、簡政放權、“放管服”改革等政策的落實情況進行梳理，根據上述相關政策文件等資料制作一份詳細政策清單，內容涵蓋政策出臺時間、主管部門、計劃效果或目標、資金規模情況、監督方式等，根據政策清單選擇重點審計內容。

第二，圍繞政策執行“數據流”確定審計內容。政策執行跟蹤審計的本質是對與經濟活動有關的政策執行情況進行監督，經濟活動執行過程中除涉及財政“資金流”外，還涉及大量的“業務流”，需要我們圍繞政策的主線，統一梳理政策執行的“數據流”開展跟蹤審計。如采用數據流逆向審計法，從政策執行結果產生的數據流追溯到政策執行中涉及的對象范圍、執行主體及計劃措施，并從中確定審計重點關注內容，如對高校生均補助結果逆向查詢高校生均補助標準是否達標、生均補助是否完成目標等情況展開審計。

3、協同管理技術方法與項目組織實施。在具體審計項目實施中，要協調運用審計模式，根據項目特點和實施過程中具體情況，一個項目可以協調運用風險導向審計模式、問題導向審計模式、結果導向審計模式等三種模式，在項目實施過程中，通過以下三項制度予以保障。

第一，建立項目組織管理制度。審計機關應建立政策跟蹤審計項目的組織管理制度，包括政策跟蹤審計的管理流程、政策跟蹤審計項目的組織實施方式、與其他審計種類項目協同時對審計實施方案、審計通知書、審計取證單與底稿、審計結果文書的管理方法等，從制度方面予以完善。對于全省同步的政策跟蹤審計項目，由上級審計機關出具審計通知書和審計結果文書，以利于審計工作的開展及后續整改工作。

第二，建立審計組長（主審）人員庫制度。建立全省審計組長（主審）人員庫制度，選拔優秀審計骨干進入審計人員庫，根據實施政策跟蹤審計項目的具體特點，直接從審計人員庫里進行有需求的選擇編組，組建復合型審計組，打破原來以單位和處室人員為審計組的模式，將各個專業審計人員進行優化協同配置，統籌使用好全省優秀審計人力資源。

第三，建立審計實施現場審理制度。政策跟蹤審計項目具有政策性強、以業務流為主，涉及財務數據相對偏少的特點，有的事項甚至沒有明確的衡量判斷標準，需要綜合多方面因素研判，由此給擅長財政財務收支審計的人員帶來了更大的審計風險。作為審計機關需要加大審計風險的控制，將審理關口前移至審計實施階段，最大程度地降低審計風險，提高審計價值。由審計機關法規部門人員對審計現場涉及的政策性審計事項進行審理，從政策法規的角度，綜合分析研判審計取證是否充分、定性是否正確、處理是否恰當，為確保政策跟蹤審計質量奠定基礎。

4、協同管理成果運用與組織保障。實施政策跟蹤審計全覆蓋目標的首要任務是整合現有人力資源，優化配置提高審計人力資源效率，真正實現“1+1＞2”的目標，對審計組織保障、審計人力資源、審計成果等有關要素進行有效整合。

第一，審計組織保障綜合協同管理。審計組織保障協同管理主要有橫向審計協同、縱向審計協同等兩種模式，其中橫向審計協同管理是將同一層級的審計力量、審計成果利用等相關要素進行協同配置，比如集中配置審計人員力量，快速完成審計項目，將審計成果進行有效轉化，從而能夠有效地降低審計成本，進而提高審計結果利用效率。縱向審計協同管理是將不同層級的審計力量、審計成果利用等相關要素進行協同配置，比如組織上下級審計機關人員、外聘人員參加審計，從不同的視角來揭示體制性、機制性問題或行業性、區域性風險問題，為國家治理提供政策服務。

第二，審計人力資源協同管理。其一是提高審計人員的“入口關”。審計人力資源協同管理關鍵在于把人才能力要素進行有效整合，提高審計人員準入門檻顯得尤其重要。在招錄審計人員時，設定學歷水平、專業、職稱資格等條件，引入符合條件且可塑性強的年輕干部進入一線審計；其二是建立審計職業等級和崗位責任制。一是可以根據審計行業特點，將職業崗位劃分為行政管理崗位、職業技術崗位，職業技術崗位可設置首席審計師、高級審計師等多個等級，職業等級的升降與工作成效掛鉤，從而激發審計人員的工作積極性。二是借鑒CPA審計報告簽字連帶責任制模式，國家審計項目報告也應建立崗位責任制度，對實施審計項目的組長或主審建立終身責任制，從而提高審計項目質量水平。

第三，審計成果整合協同運用。政策跟蹤審計的最終目的是促進有關重大政策貫徹落實到位。審計成果載體主要有審計報告、審計信息、審計專報等，和傳統審計項目的成果形式類似，存在審計成果轉化利用率不夠高的問題。需要加強審計成果的整合協同管理。一方面要加大審計成果開發力度，突破傳統按照單一審計項目提煉信息或專報的思維定式，從區域性、宏觀性、體制機制等視角出發，結合多個相關政策跟蹤審計結果反映問題，綜合提煉信息或專報；另一方面要加大審計整改運用力度，對審計整改成效好的，出臺完善制度促進有關政策落地的情況，要以審計要情、審計專報等方式向黨委政府進行報送，充分體現審計價值。對整改未到位的問題或整改有困難的情況，要及時跟蹤具體情況，分析具體原因，從而提出有針對性的意見和建議，確保相關政策真正落地。

五、構建跟蹤審計平臺對策建議

重大政策跟蹤審計是國家審計機關的一項長期性的專業性強的重點工作，為快速高效提升此項工作的價值，需要通過政策跟蹤審計平臺來協同管理審計計劃、項目實施、審計報告撰寫、審計成果提煉、人員隊伍建設等各個方面，為開展好政策跟蹤審計奠定組織基礎。

（一）完善相關制度，提供構建平臺基礎

《國務院關于加強審計工作的意見》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等文件，都明確了政策跟蹤審計的方向和重點內容，與此同時，審計署每年都發布政策跟蹤審計指導實施意見。上述文件都屬于工作部署，具有較強的時效性、針對性，但對政策跟蹤審計的技術方法、具體操作、審計評價體系等缺乏全面系統性的闡述，對構建政策跟蹤審計平臺缺乏系統性管理制度。再加上政策跟蹤審計本身的特殊性，往往導致地方審計機關在實施過程中，難以把握重點內容，成效不夠顯著。本文建議從制度層面對政策跟蹤審計平臺的構建予以完善。一是建立規范政策跟蹤審計平臺自身建設的制度，包括平臺的總體框架、與其他審計工作（平臺）之間的協同關系；二是建立規范政策跟蹤審計項目的制度，包括政策跟蹤審計操作指南、審計定性依據及審計評價體系等，為審計機關的政策跟蹤審計平臺構建提供保障。

（二）統籌審計資源，提升構建平臺成效

由于政策跟蹤審計業務性非常強，而且涉及面廣泛、時效性強，單靠一個業務處室人員是無法勝任的，也無法實現政策跟蹤審計全覆蓋的具體要求。地方各審計機關要統籌整合各方面資源來構建政策跟蹤審計平臺，在現有人力資源和數據資源的情況下，要協調配合，進一步提高構建平臺的成效。一是審計人員統籌整合。各處室審計人員由于長期從事某個方面的項目審計，對相關領域政策制定比較了解，要充分發揮這些人員的特長，可以根據政策跟蹤審計項目的特點，臨時編組審計人員，建立抽調人員激勵約束機制，從而激發抽調人員的工作積極性，進而高質量地完成審計項目。二是審計項目統籌整合。注重政策跟蹤審計項目與其他項目融合，實施“政策跟蹤審計＋其他項目”模式，其他項目實施同時附帶政策跟蹤審計的部分內容，最后將審計成果進行整理利用，從而提高審計成效。三是事項相關數據整合。隨著智慧城市建設、政府數字化轉型的推進，審計機關收集利用政策涉及的各方數據的條件不斷完備，審計機關也積累了一些可用的數據資源，比如財政供養人員數據、社保數據、公積金數據、工商登記數據、死亡人員數據等，在政策跟蹤審計項目實施過程中，應充分利用大數據進行比對分析，快速鎖定審計疑點，提升審計成果。■