探討開發(fā)性金融對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支持作用
——以安徽省棚戶區(qū)改造為例

● 沈雪梅

一、安徽省城鎮(zhèn)化情況

城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移的過(guò)程，因此衡量城鎮(zhèn)化率的指標(biāo)是城鎮(zhèn)常住人口與城鎮(zhèn)總?cè)丝谥取０不帐?018年的城鎮(zhèn)化率較2017年上升了1.2個(gè)百分比。目前最高的是合肥市，城鎮(zhèn)化率為75%。其次是馬鞍山市與蕪湖市，為68.2%、65.5%。相關(guān)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，金融發(fā)展水平與城鎮(zhèn)化呈正相關(guān)關(guān)系，金融發(fā)展能促進(jìn)城鎮(zhèn)化。根據(jù)安徽省統(tǒng)計(jì)局的各市2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)可得，2017年合肥市的地區(qū)生產(chǎn)總值為7213.45億元，在全省各市區(qū)中最高。其次是蕪湖市，為3065.52億元。第三名是馬鞍山市，地區(qū)生產(chǎn)總值為1738.09億元。

表1 安徽省2018年各市城鎮(zhèn)化率

二、安徽省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的基本情況

（一）安徽棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的外部環(huán)境分析

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷深入，一些問(wèn)題逐漸顯露：傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化一味地追求發(fā)展速度而忽視了資源不可再生性，造成了一系列生態(tài)破壞問(wèn)題，并且忽視了“以人為本”的理念。新型城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)建立在惠民和可持續(xù)發(fā)展的條件上，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

在2014年，包括財(cái)政部在內(nèi)的11個(gè)部委提出了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案》，安徽省被列為全國(guó)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)省之一。安徽省提出了五種促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式：第一個(gè)是以巢湖和新安江流域綜合治理為代表的“巢湖和新安江模式”。二是以美麗的鄉(xiāng)村建設(shè)和銅陵市國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)為代表的“蚌埠和銅陵模式”。三是“9+23產(chǎn)城融合模式”。第四是通過(guò)幫助以資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型升級(jí)為代表的“淮南模式”。五是棚戶區(qū)改造模式。在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，國(guó)家開發(fā)銀行安徽分行推動(dòng)了棚戶區(qū)改造和工礦區(qū)經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)工作。2017年，安徽省政府提出《安徽省棚戶區(qū)2018-2020年改造三年計(jì)劃實(shí)施方案》。此次棚戶區(qū)改造，需要建立在改善居民居住條件的基礎(chǔ)上努力完成計(jì)劃內(nèi)所有棚戶區(qū)、危房等改造工程。在此之前，安徽省改造棚戶區(qū)工作已取得一定成果，從2013年到2017年，安徽省改造了155萬(wàn)戶棚戶區(qū)，改善了93.5萬(wàn)戶收入居民的生活環(huán)境。

雖然安徽省的城鎮(zhèn)化水平近些年快速提升，但相比中國(guó)一些發(fā)達(dá)城市來(lái)說(shuō)，仍處于薄弱的水平。2018年，安徽省的城鎮(zhèn)化率為53.5%，而全國(guó)的平均城鎮(zhèn)化率是59.58%。并且安徽省城鎮(zhèn)化水平滯后于工業(yè)發(fā)展水平，各地城鎮(zhèn)化發(fā)展不均衡，皖北地區(qū)發(fā)展落后于皖江城市帶地區(qū)，中心城市輻射帶動(dòng)作用不強(qiáng)，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異性大。除此之外，安徽一些農(nóng)民雖然進(jìn)入城鎮(zhèn)，但缺乏穩(wěn)定的住所與工作，無(wú)法享受相應(yīng)的社會(huì)福利待遇，所以農(nóng)民大多選擇返回農(nóng)村。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡、居民生活問(wèn)題等都嚴(yán)重制約了安徽經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。安徽多數(shù)城市存在著嚴(yán)重的“城中村”現(xiàn)象，城市內(nèi)存在著許多棚戶區(qū)、危房，并且環(huán)境臟亂、基礎(chǔ)設(shè)施落后。因此，安徽省開始進(jìn)行棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，計(jì)劃從2018年到2020年3年內(nèi)完成棚戶區(qū)改造71.34萬(wàn)套，著力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）開發(fā)性金融解決融資困難問(wèn)題

隨著棚戶區(qū)改造項(xiàng)目全面展開，融資渠道已成為項(xiàng)目的重要影響因素。起初，安徽省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的主要資金來(lái)源是中央補(bǔ)貼專項(xiàng)資金、省級(jí)財(cái)政安排的城市棚戶區(qū)改造以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。融資模式的單一化使得后續(xù)該項(xiàng)目將會(huì)面臨較大的資金缺口，因此安徽省也在不斷嘗試使用新的融資渠道。

開發(fā)性金融能夠發(fā)揮它在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，有力解決棚戶區(qū)改造融資困難問(wèn)題。2017年，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目獲得中央財(cái)政各類補(bǔ)助資金136.8億元，省財(cái)政“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金6.64億元，并且安徽省國(guó)開行分行發(fā)放貸款資金227億元、農(nóng)發(fā)行貸款發(fā)放資金213.4億元。近些年，安徽省爭(zhēng)取向國(guó)開行等金融機(jī)構(gòu)貸款，采取債券融資、引導(dǎo)社會(huì)參與、創(chuàng)新融資模式的方式來(lái)進(jìn)行融資，例如滁州市在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中首次引入10億元保險(xiǎn)資金。

（三）棚戶區(qū)改造項(xiàng)目對(duì)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的影響

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，棚戶區(qū)改造是一項(xiàng)重要任務(wù)。作為一項(xiàng)民生工程，它在當(dāng)今城鎮(zhèn)化改革中發(fā)揮著重要的推動(dòng)作用。第一，隨著棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的不斷深入，它有效促進(jìn)了安徽省經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，并推動(dòng)和諧社會(huì)的構(gòu)建。第二，自棚戶區(qū)改造工程啟動(dòng)以來(lái)，它有效改善了棚戶區(qū)低收入居民的居住條件，解決了棚戶區(qū)房屋破舊危險(xiǎn)、環(huán)境臟亂、基礎(chǔ)設(shè)施落后的問(wèn)題。第三，棚戶區(qū)改造有利于資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。第四，在改造過(guò)程中，政府有效地利用了原有占用的土地資源，優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)。

三、結(jié)論與啟示

本文通過(guò)對(duì)安徽省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的介紹來(lái)分析開發(fā)性金融對(duì)安徽省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動(dòng)作用。開發(fā)性金融在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中發(fā)揮了重要的作用，推動(dòng)了這項(xiàng)工作順利進(jìn)行。從中，本文得出相應(yīng)的啟示與建議。

（一）開發(fā)性金融支持安徽省棚戶區(qū)改造的意義

國(guó)家開發(fā)銀行安徽分行為棚戶區(qū)改造工程提供了相應(yīng)配套貸款，使得政府在短時(shí)期內(nèi)籌到資金，解決了項(xiàng)目融資難題。同時(shí)，開發(fā)性金融可以提供新的融資思路來(lái)彌補(bǔ)地方政府資金缺口，設(shè)立專項(xiàng)貸款、專項(xiàng)債券、專項(xiàng)基金等來(lái)籌集社會(huì)資金，幫助建設(shè)“兩基一建”工程，成為國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的主力軍。在支持棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，開發(fā)性金融以其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，將政府與市場(chǎng)結(jié)合起來(lái)，很好的彌補(bǔ)了商業(yè)性金融和政策性金融的缺點(diǎn)。通過(guò)金融創(chuàng)新支持民生發(fā)展，從而推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，可以更好地促進(jìn)安徽省城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

（二）開發(fā)性金融助力新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

1．創(chuàng)新資金籌集方式。在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中，資金問(wèn)題是影響項(xiàng)目順利開展的重要因素之一。開發(fā)性金融需要為其提供資金流通的平臺(tái)，創(chuàng)新資金籌集方式，才能為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供良好投資環(huán)境。因此，開發(fā)性金融要將政府與市場(chǎng)聯(lián)系起來(lái)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，引導(dǎo)大量社會(huì)資金、商業(yè)資金進(jìn)入。促進(jìn)金融和信貸資金之間的有機(jī)合作，直接和間接融資；積極探索產(chǎn)業(yè)鏈融資等服務(wù)模式，并加以應(yīng)用“投、貸、債、租、證”這種新的使用模式，提供綜合金融服務(wù)。第二，對(duì)融資模式進(jìn)行創(chuàng)新要針對(duì)不同地區(qū)的差異性需求，先選擇試點(diǎn)城市進(jìn)行試點(diǎn)創(chuàng)新，最后進(jìn)行推廣，因地制宜制定相應(yīng)的傾斜政策，有利于穩(wěn)定有效地推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2．規(guī)劃先行，共同發(fā)展。開發(fā)性金融需要遵循“規(guī)劃先行”的原則，支持并參與政府城鎮(zhèn)化建設(shè)工作，深入貫徹開發(fā)性金融在發(fā)展規(guī)劃和融資中的服務(wù)理念，同各企業(yè)、政府建立合作關(guān)系，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供融資渠道、市場(chǎng)建議，從而促進(jìn)地方規(guī)劃項(xiàng)目的進(jìn)一步落實(shí)。由于安徽省各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不同，各村鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)發(fā)展境況均存在不同程度的差異，其發(fā)展規(guī)劃也不盡相同。因此，開發(fā)性金融需要介入微觀操作規(guī)劃，對(duì)不同的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題開展研究，提供融資平臺(tái)，確保發(fā)展規(guī)劃的順利實(shí)施。