“垃圾圍城”的困境與出路

文 | 陳臻 何翔

作者供職于陽光時代律師事務所

破解“垃圾圍城”困境，發展環保能源是行之有效的途徑。

隨著經濟快速發展，城市規模迅速擴張，生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾、電子垃圾、糞便、污泥等悄然又迅猛地將城市包圍，成為比霧霾影響范圍更廣、更嚴重、更深遠、更持久的環境污染。根據住建部的統計數據，2017年我國城市生活垃圾清運量已超過2億噸，巨量垃圾形成的“垃圾圍城”早已成為城市光鮮外表下久難治愈的隱痛。

解決“垃圾圍城”之困，大力發展環保能源行業勢在必行。通過垃圾焚燒發電，垃圾制沼氣發電、供熱，垃圾制生物天然氣等眾多方法，將垃圾變廢為寶，不僅能有效提高垃圾的處理率，還能以環保能源促進城市經濟效益和生態效益的共同發展。

國家政策大力支持環保能源行業

為實現綠色發展，國家相繼出臺了《可再生能源法》《循環經濟促進法》等一系列法律法規；十九大報告將垃圾處理問題列入了亟待解決的“突出環境問題”，提出“加強固體廢棄物和垃圾處置”。

《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》（發改環資〔2016〕2851號）提出目標要求，截至2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。

為促進環保能源產業的發展，稅收和補貼政策向其明顯傾斜?！秶野l展改革委關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》（發改價格〔2012〕801號）規定，核定的垃圾發電上網電量，其上網電價為0.65元/千瓦時（含稅）。根據《財政部國家稅務總局關于印發〈資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄〉的通知》（財稅〔2015〕78號），符合條件的環保能源企業可以享受增值稅即征即退100%的優惠政策。

產業發展前景與難題

隨著生活垃圾處理技術、有機廢棄物生態循環利用技術、工業廢氣超低排放凈化技術的發展，加之政策與規劃的大力支持，環保能源產業的發展勢頭良好，行業前景光明。根據中國固廢網E20研究院測算，僅垃圾焚燒項目2020年的市場投資空間、建設空間就約1000億元左右。但是產業發展過程中，一些問題需要企業和政府重點關注。

一是項目開發多采用PPP模式，低價競爭現象屢見不鮮，政府違約時有發生，風險分配厚此薄彼。2016年，浙江紹興某垃圾發電項目垃圾處理費中標價18元/噸；2019年，大連中心城區發電項目中標價為11元/噸，而根據E20環境平臺發布的《垃圾焚燒發電BOT項目成本測算及分析報告》，垃圾處理服務費單價在65元/噸左右較為合理。垃圾處理費占發電收入的1/4-1/3，過低的垃圾處理費將加大企業偷排偷放的風險。此外，項目前期政府預算不合理，PPP協議缺乏有效約束機制，政府一旦舉債則難以償還。如果政府和投資人在項目開發前期調研不足，簽訂PPP協議時未充分考慮垃圾實際供應能力、垃圾質量管理、垃圾處理費調整機制、項目終止回購補償機制、排放標準提高的補償機制等問題，將導致項目后期糾紛不斷。

二是鄰避難題未被充分重視。信息公開不及時不準確、項目開發過程公眾參與度不夠，社會穩定風險評估流于形式，項目審批不合規都會引發鄰避問題。近年來，由垃圾電廠選址造成的信訪事件日益增多，杭州中泰、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼、海南海口等多地民眾均以安全、環保為由，強烈表達了對垃圾焚燒發電項目的質疑與反對。面對公眾質疑，政府卻沒有及時充分地解釋，而頻繁發生的政府違規審批事件（如瓊海和?？谏罾贌椖课赐瓿梢巹澀h評便上馬，最終被生態環境部撤銷環評批復）又極大地削弱了政府公信力，這些都加劇了公眾的不安與鄰避問題的惡化。

三是運營監管權責不清、監管力量薄弱。環保能源項目涉及能源、環保、住建、國土、稅務、安監等多個部門的監管，權責交錯重疊，而監管職責不清、多個部門重復處罰將加重投資者在運營上的負擔和風險。此外，監管力量薄弱也急待解決。監管人員數量不足導致人均環境監察工作繁重，專業技術水平不高引發執法不規范、不到位等現象，這些不僅阻礙了監管政策的落實，也不利于環保項目長遠地合法合規運營。

四是污染后修復機制不完善。在垃圾發電項目可能造成的各項污染中，土壤污染最難消除。而我國的土壤污染修復機制尚不完善，歷史污染地塊由誰修復，土壤污染修復資金從哪里來，土壤污染防治基金如何管理，是否有其他渠道和途徑為土壤污染防治提供保障等，都需要政府和環保企業共同思考和應對。

解決“垃圾圍城”困境的建議

為順利解決上述問題，將“綠水青山就是金山銀山”和促進垃圾廢棄物能源化利用相結合，推動環保能源產業發展，具體建議如下：

1.充分利用現有300MW煤機，摻燒周邊城市生活垃圾

目前國內垃圾焚燒發電項目平均造價在50萬元/噸左右，以新建一座處理能力為2000噸/天的焚燒發電廠為例，大致造價約10億，投資壓力巨大。根據中電聯的數據，30萬千瓦級機組容量占國內煤電裝機比重為41.6%，30萬千瓦以下機組容量占比為11.7%。按照節能減排的要求，需逐步關停小燃煤機組，如此眾多機組如果全部整體關停，大量新上系統和設備還未達到報廢年限，資產損失難以估計。借鑒歐盟一些先進國家的經驗，可以允許把一部分小燃煤機組通過適當技術改造，兼容垃圾或其他生物質焚燒，利用這些機組遍布全國各個地區的優勢，摻燒周邊城市垃圾，實現垃圾減量的同時又減少燃煤使用，還可以有效解決30萬千瓦級機組淘汰關停所面臨的系列問題，從而以遠比新建垃圾電廠小得多的成本，獲得更多社會和經濟效益，且避免政府新建PPP項目面對的各種風險。

2.投資改進煙氣排放處理技術，政府給予稅收優惠政策

垃圾焚燒發電項目的煙氣處理技術仍需不斷改進提升，垃圾焚燒發電項目的大氣污染物尤其是二噁英的排放制約著整個行業的發展。

解決鄰避難題的有效途徑之一就是要加快推進垃圾焚燒發電行業的煙氣排放環保技術改造，實現超凈排放。為此，需進一步推進技術升級和商業模式創新，豐富煙氣治理項目的投融資機制，鼓勵環保投資，出臺電價和稅收優惠政策。通過提高環保電價補貼額度，允許環保投資在企業所得稅的加計扣除幅度，延長煙氣治理經營項目的企業所得稅減免期限等優惠政策來促進企業積極進行煙氣排放技術提升。

3.從源頭治理開始，做好垃圾分類，加強環保監管

垃圾焚燒產生二噁英等有害氣體的最主要原因是燃燒不充分，注重并做好源頭治理工作將有利于提升垃圾無害化處理的質量。

一是做好垃圾分類。垃圾處理涉及收集、運輸、投送、處理、回收等眾多環節，推進生活垃圾末端處理系統設施建設的同時應重視源頭治理，并從垃圾分類開始。建議進一步推動生活垃圾分類監管制度的落地，加強垃圾分類知識的普及教育，加強群眾尤其是廣大青少年對環保能源的認識，消除民眾誤解；加快垃圾分類、收運設施的建設運營，創新商業模式，保障垃圾焚燒發電廠經濟效益和生態效益。

二是加大環保監管。進一步加強生活垃圾焚燒項目環境環保監管力度，對高污染企業、養殖業、秸稈焚燒等施壓管控，督查企業實施“裝、樹、聯”情況，建立環境責任險制度，設立風險保證金，助推廢棄物的資源化。對老百姓投訴率高的臭氣問題建立長效解決機制，所有生活垃圾處理項目都要限期完成負壓垃圾倉配套建設。同時，加大對超標排放行為的處罰力度，嚴格市場準入、企業信用及財稅優惠等措施掛鉤。

4.重視技術發展，加快廢棄物資源化利用

重視垃圾焚燒技術發展，特別是進一步提升垃圾分類和生活垃圾燃料制備技術、大型化清潔焚燒技術和高溫高壓垃圾焚燒技術。國內外垃圾氣化-焚燒等新技術的開發主導了生活垃圾清潔焚燒發展趨勢，二噁英在線快速檢測技術和多種污染物協同脫除控制技術的研發有助于實現垃圾清潔高效的能源化利用，因此需出臺更多的優惠政策，鼓勵企業加大環?？蒲型度氩⒋龠M科技成果商業化，以技術力量推動環保能源產業進步，加快落實建設用地、項目審批手續簡化、相關稅收優惠等支持措施，鼓勵企業環保誠信承諾制，加快推進生物質資源化利用行業發展。

推進生產和生活系統循環鏈接，加快廢棄物資源化利用。按照物質流和關聯度統籌產業布局，推進園區循環化改造，建設工農復合型循環經濟示范區，促進企業間、園區內、產業間的耦合共生。健全再生資源回收利用網絡，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收利用的銜接。

總之，破解“垃圾圍城”困境，發展環保能源是行之有效的途徑，從做好垃圾分類開始，大力推進廢棄物資源化利用，大力發展各種環保能源，加大鼓勵多種技術革新，提高垃圾等固廢的處理率，真正實現城市垃圾處理的無害化、減量化和資源化。