美國(guó)鈾產(chǎn)品進(jìn)口232調(diào)查始末

文 | 毛繼軍

作者系核能行業(yè)觀察者

美國(guó)以國(guó)家安全之名對(duì)鈾產(chǎn)品進(jìn)口發(fā)起的232調(diào)查，表面上看是一種貿(mào)易保護(hù)行為，其背后更多的則是美國(guó)鈾礦生產(chǎn)商和核電企業(yè)的一次利益博弈。

2018年7月，美國(guó)商務(wù)部以鈾產(chǎn)品大比例進(jìn)口威脅美國(guó)國(guó)家安全為由，發(fā)起歷時(shí)九個(gè)月的“232調(diào)查”。2019年4月，商務(wù)部將調(diào)查結(jié)論提交給總統(tǒng)辦公室。7月12日，白宮以備忘錄的形式發(fā)布聲明，特朗普總統(tǒng)不認(rèn)為當(dāng)前大比例鈾產(chǎn)品進(jìn)口威脅美國(guó)國(guó)家安全，意味著美國(guó)將不會(huì)采取配額（quota）和/或加征關(guān)稅（tariff）的方式調(diào)節(jié)鈾產(chǎn)品進(jìn)口比例。

美國(guó)以國(guó)家安全之名對(duì)鈾產(chǎn)品進(jìn)口發(fā)起的232調(diào)查，表面上看是一種貿(mào)易保護(hù)行為，其背后更多的則是美國(guó)鈾礦生產(chǎn)商和核電企業(yè)的一次利益博弈，從這個(gè)角度看，鈾產(chǎn)品232調(diào)查的結(jié)果并不意外。

鈾礦企業(yè)請(qǐng)?jiān)纲Q(mào)易保護(hù)

受福島事故和二次供應(yīng)量增加等因素影響，近年來(lái)國(guó)際天然鈾供需差不斷加大，鈾價(jià)持續(xù)低迷，一度曾跌破20美元/磅，與2007年高位時(shí)的130多美元相差6倍之多。

自2017年以來(lái)，Cameco和哈原工等主要供應(yīng)商先后進(jìn)行了較大規(guī)模的減產(chǎn)，仍難挽市場(chǎng)頹勢(shì)，鈾生產(chǎn)商普遍經(jīng)營(yíng)困難。美國(guó)國(guó)內(nèi)鈾礦規(guī)模較小，成本偏高，2011年后多個(gè)高成本鈾礦先后關(guān)停。

2018年1月16日，美國(guó)兩家主要天然鈾生產(chǎn)企業(yè)Energy Fuels 和Ur Energy根據(jù)美國(guó)《貿(mào)易擴(kuò)展法案》(Trade Expansion Act) 第232條款向美國(guó)商務(wù)部提交調(diào)查請(qǐng)?jiān)福笳{(diào)查鈾產(chǎn)品（包括天然鈾和鈾加工產(chǎn)品）進(jìn)口對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。兩公司在請(qǐng)?jiān)笗?shū)中指出，美國(guó)目前約40%的鈾進(jìn)口依賴俄羅斯和哈薩克斯坦，這些國(guó)家的鈾礦開(kāi)發(fā)商獲得了大量政府補(bǔ)貼，對(duì)美國(guó)企業(yè)造成了不公平競(jìng)爭(zhēng)，且這一趨勢(shì)仍在加劇。

兩公司認(rèn)為，美國(guó)大比例進(jìn)口鈾產(chǎn)品對(duì)國(guó)內(nèi)鈾礦企業(yè)造成了巨大沖擊，國(guó)內(nèi)鈾生產(chǎn)商的供應(yīng)份額從1989年的49%降到了目前的5%，他們認(rèn)為天然鈾過(guò)度依賴國(guó)外供應(yīng)可能會(huì)威脅美國(guó)的國(guó)防和能源安全。

兩公司要求商務(wù)部調(diào)查鈾產(chǎn)品進(jìn)口對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響，并評(píng)估通過(guò)政府行政職權(quán)調(diào)整鈾產(chǎn)品進(jìn)口比例的可行性，其建議舉措是通過(guò)進(jìn)口配額的方式調(diào)節(jié)美國(guó)鈾產(chǎn)品進(jìn)口比例，使國(guó)內(nèi)鈾產(chǎn)品達(dá)到25%的市場(chǎng)份額，同時(shí)美國(guó)聯(lián)邦公用事業(yè)和相關(guān)機(jī)構(gòu)（主要是軍方）應(yīng)采購(gòu)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的鈾產(chǎn)品。

兩家鈾礦企業(yè)在其232調(diào)查請(qǐng)?jiān)笗?shū)中亦提到中國(guó)，稱“中國(guó)每年都向美國(guó)出口分離功，伴隨中國(guó)核電發(fā)展放緩，過(guò)剩的鈾濃縮產(chǎn)能未來(lái)將以低濃鈾形式進(jìn)入美國(guó)”。根據(jù)美國(guó)能源信息署（EIA）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年中國(guó)向美國(guó)出口鈾濃縮服務(wù)僅318噸分離功，2016-2018年從中國(guó)進(jìn)口分離功的數(shù)據(jù)未公開(kāi)，樂(lè)觀估計(jì)應(yīng)在幾百噸范圍內(nèi)，而2018年俄羅斯和URENCO三國(guó)的供應(yīng)量分別是3473噸和5852噸分離功。顯然，兩家鈾礦企業(yè)對(duì)中國(guó)鈾產(chǎn)品進(jìn)口的指責(zé)和擔(dān)憂并無(wú)依據(jù)。

2018年7月，美國(guó)商務(wù)部宣布正式立案鈾產(chǎn)品進(jìn)口232調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容涵蓋從采礦到鈾濃縮、國(guó)防軍事用鈾，以及核電需求用鈾等，經(jīng)過(guò)9個(gè)月的調(diào)查后，商務(wù)部向白宮提交了調(diào)查結(jié)果，但未對(duì)外公開(kāi)。

232調(diào)查的法律依據(jù)是美國(guó)1962年頒布的《貿(mào)易擴(kuò)展法案》，但對(duì)于如何判斷是否影響國(guó)家安全，并無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際操作過(guò)程中，商務(wù)部具有較大的自由裁量權(quán)。對(duì)于鈾產(chǎn)品而言，天然鈾的確關(guān)乎國(guó)家戰(zhàn)略核力量，因此可在很大程度上影響國(guó)家安全。然而，以美國(guó)的核彈頭和鈾產(chǎn)品儲(chǔ)備，加之其天然鈾主要由鄰國(guó)加拿大供應(yīng)，即使天然鈾對(duì)外依存度超過(guò)90%，對(duì)國(guó)家安全的影響仍微乎其微。

對(duì)于兩家企業(yè)提出的進(jìn)口配額政策建議，首先配額方式存在操作難度，比如四分之一的國(guó)內(nèi)配額如何分配給各核電業(yè)主；其次美國(guó)目前的天然鈾產(chǎn)量?jī)H240萬(wàn)磅（U3O8），如果份額提高至25%，需將國(guó)內(nèi)產(chǎn)量提高5倍至1110萬(wàn)磅，這在短期內(nèi)幾乎難以實(shí)現(xiàn)。

另一方面，如果美國(guó)采取配額政策，將對(duì)國(guó)際天然鈾市場(chǎng)造成影響。美國(guó)擴(kuò)大國(guó)內(nèi)鈾礦產(chǎn)量，將會(huì)在美國(guó)內(nèi)部形成半封閉市場(chǎng)，從而進(jìn)一步擴(kuò)大Cameco和哈原工等主要供應(yīng)商的供需差，有可能導(dǎo)致國(guó)際鈾價(jià)進(jìn)一步下跌。正因如此，在232調(diào)查期間，加拿大政府和企業(yè)以及哈原工先后游說(shuō)美國(guó)政府。

迎合鈾礦企業(yè)的請(qǐng)?jiān)冈V求，美國(guó)政府可采取的另一舉措是加征鈾產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅，以提高國(guó)內(nèi)鈾產(chǎn)品的成本競(jìng)爭(zhēng)力，這也是業(yè)界普遍預(yù)期的政策舉措。2017年，美國(guó)對(duì)鋼鐵和鋁產(chǎn)品開(kāi)展的232調(diào)查，最終就采取了加征關(guān)稅措施。然而，不管是進(jìn)口配額還是加征關(guān)稅，無(wú)疑都會(huì)提高美國(guó)核電企業(yè)的燃料采購(gòu)成本，這對(duì)本就岌岌可危的美國(guó)核電而言將無(wú)異于雪上加霜。

核電企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)困境

美國(guó)核電裝機(jī)全球第一，年發(fā)電量占比接近20%，是美國(guó)最大的零碳電源。然而，近年來(lái)美國(guó)核電面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)性挑戰(zhàn)。美國(guó)核電約有54 GWe的裝機(jī)容量分布于受管制市場(chǎng)，另外45 GWe的裝機(jī)容量則處于開(kāi)放的非管制市場(chǎng)中，運(yùn)營(yíng)商面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

一方面是價(jià)格低廉的天然氣，另一方面則是能夠優(yōu)先接入電網(wǎng)并享有補(bǔ)貼政策的風(fēng)電，美國(guó)政府對(duì)風(fēng)力發(fā)電給予22美元/MWh的稅額補(bǔ)貼，而且允許風(fēng)力發(fā)電優(yōu)先并網(wǎng)。

2017年，美國(guó)愛(ài)德華國(guó)家實(shí)驗(yàn)室曾開(kāi)展《美國(guó)核電面臨的經(jīng)濟(jì)性挑戰(zhàn)》專題研究，對(duì)美國(guó)77臺(tái)核電機(jī)組（共99臺(tái)，其余缺少數(shù)據(jù)）的運(yùn)營(yíng)成本和上網(wǎng)營(yíng)收進(jìn)行了詳細(xì)對(duì)比，結(jié)果顯示其中63臺(tái)機(jī)組在2016年虧損運(yùn)營(yíng)，大部分機(jī)組的虧損額位于15美元/MWh以下（約每度0.1 RMB）。

研究認(rèn)為，美國(guó)核電經(jīng)濟(jì)性的下降并不是核電本身的原因造成的。美國(guó)核電運(yùn)行成本自2012年之后一直在下降，而負(fù)荷因子長(zhǎng)期保持高水平，2016年平均為92.1%。美國(guó)2016年核電平均度電成本約0.28RMB，處于較低水平。美國(guó)核電盈利下降的主要原因是電力市場(chǎng)失效，美國(guó)電力市場(chǎng)尤其是開(kāi)放電力市場(chǎng)聚焦于短期的邊際成本（主要指運(yùn)行成本，氣電運(yùn)營(yíng)成本低），未體現(xiàn)發(fā)電廠的真實(shí)固定發(fā)電成本。

正因?yàn)榇耍?013年以來(lái)，美國(guó)已經(jīng)有7臺(tái)核電機(jī)組在壽命期內(nèi)提前關(guān)閉（premature closure）。改善核電的經(jīng)濟(jì)性只能依靠于政府的特定政策。2016年，美國(guó)伊利諾伊和紐約州先后通過(guò)立法對(duì)核電提供補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額大于15美元/MWh，可使州內(nèi)核電扭虧為盈避免提前關(guān)閉。2019年，新澤西和俄亥俄州也通過(guò)類似的法案，為州內(nèi)核電站提供補(bǔ)貼。

在此情況下，如果美國(guó)政府通過(guò)232調(diào)查加征鈾產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅或者增加國(guó)內(nèi)高成本產(chǎn)量，都將提高美國(guó)核電企業(yè)的燃料采購(gòu)成本，進(jìn)一步加劇核電的經(jīng)營(yíng)困境。據(jù)美國(guó)核能研究所測(cè)算，在鈾產(chǎn)品25%配額情況下，每年將給美國(guó)核電機(jī)組造成5-8億美元的附加成本，平均到度電為0.65-1美元/MWh。正因?yàn)榇耍?32調(diào)查期間，美國(guó)核電業(yè)界多次向政府提出反對(duì)意見(jiàn)。

特朗普就任美國(guó)總統(tǒng)后，在2017年6月份宣布了一項(xiàng)關(guān)于促進(jìn)和擴(kuò)大美國(guó)核電的倡議，要求能源部完整評(píng)估美國(guó)核電政策，并尋求新舉措復(fù)興核電這一關(guān)鍵能源。

從特朗普在232調(diào)查結(jié)果備忘錄里提到的這一點(diǎn)，不難看出，在保護(hù)核電和保護(hù)鈾礦企業(yè)之間，前者的重要性顯然更大。所以，雖然冠以國(guó)家安全之名，也符合特朗普政府奉行的貿(mào)易保護(hù)主義，但保護(hù)本國(guó)鈾礦企業(yè)意味著損害核電利益，兩權(quán)相衡，鈾產(chǎn)品232調(diào)查只能不了了之。