公益林生態(tài)補償機制構(gòu)建的國際經(jīng)驗及啟示

鄭宇 王哲 鄭純

摘要：隨著生態(tài)環(huán)境問題日益突出以及人們的生態(tài)環(huán)境保護意識逐步增強，如何在經(jīng)濟發(fā)展過程中進行合理的生態(tài)補償從而提升發(fā)展質(zhì)量是人們一直以來追求的目標。公益林強大的正外部性產(chǎn)生的價值難以準確地進行經(jīng)濟衡量，因此在梳理我國公益林生態(tài)補償現(xiàn)狀與問題的同時，應(yīng)結(jié)合國外先例的經(jīng)驗總結(jié)，最大程度地提出符合各方利益的公益林生態(tài)補償機制架構(gòu)，劃清政府和市場的職責(zé)界限，形成公益林生態(tài)補償造血機能與自我發(fā)展機制。

關(guān)鍵詞：公益林;生態(tài)補償;機制完善;凈化空氣;涵養(yǎng)水源

中圖分類號： F307.2 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2019）01-0326-04

眾所周知，公益林具有凈化空氣、涵養(yǎng)水源、保持水土以及提供生物多樣性等功能，這些準公共生態(tài)服務(wù)難以通過市場機制體現(xiàn)經(jīng)濟價值。因此，有必要制定和實施公益林生態(tài)服務(wù)補償制度，促進公益林生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。國外公益林生態(tài)補償起步較早，補償模式主要有2種：一是政府參與模式，包括建立生態(tài)補償基金、設(shè)立生態(tài)補償稅、不同區(qū)域轉(zhuǎn)移支付以及擴展到不同流域合作補償?shù)萚1]。這種模式的主要特點是政府財政轉(zhuǎn)移與主導(dǎo)，由于政府機構(gòu)實施范圍廣、政策目的多樣化，具有核算以及支付方式規(guī)范統(tǒng)一、快速便捷等特點，但是效率較低也造成了生態(tài)環(huán)境不同程度的二次損害[2-5]。二是市場參與模式，包括建立綠色償付制度、生態(tài)配額市場配置、統(tǒng)一建立生態(tài)標簽體系、設(shè)立排放許可證交易和國際碳匯交易[6]。該模式的主要特點為生態(tài)服務(wù)使用者或受益者付費體現(xiàn)出自覺性，并且利用中介機構(gòu)管理運作，實施范圍集中，目的明確，補償方式多樣化，補償效率較高[7-8]。公益林生態(tài)補償機制是一種生態(tài)資源環(huán)境價值“市場經(jīng)濟化”的公共制度約束安排，通過對公益林生態(tài)利益的二次分配，建立了社會經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境資源保護之間的矛盾協(xié)調(diào)機制[9]，這些生態(tài)補償?shù)膶嵺`由于法律規(guī)范健全、政府支付能力較強、產(chǎn)權(quán)制度完善、市場機制成熟、多方主體參與等內(nèi)外部因素完善而取得了一定成效[10]。

目前國內(nèi)公益林生態(tài)補償機制研究主要集中于以下幾個方面：首先，生態(tài)補償機制3個階段的界定分別為前期財政扶持的輸血階段、中期政府和市場相結(jié)合的階段、最后的利用市場造血階段[11-12]。其次是對于生態(tài)資源評估方法的探究，潛在的生態(tài)價值估算以及通過修復(fù)已破壞的生態(tài)植被的資金投入核算[13]，此外還有補償資金來源等問題。有學(xué)者指出，補償模式的設(shè)計應(yīng)與生態(tài)服務(wù)的公共物品屬性相結(jié)合[14-15]，但研究主要集中在生態(tài)補償?shù)囊粋€或幾個方面，對補償機制各要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和相互影響卻較少涉及[16]。受害者和受益者地域不同等問題，加劇了補償資金具體核算的復(fù)雜性，加上生態(tài)林補償標準制度尚未成熟[17]，也缺失法律法規(guī)營造良好的外部協(xié)助環(huán)境。從以上文獻可以得出，國外研究主要是主體角度和制度角度，并著重于具體的案例分析。國內(nèi)研究主要集中在機制和外部影響因素，以及宏觀政策方向。鑒于此，本文在整理我國公益林補償現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)和借鑒國外公益林補償措施的經(jīng)驗，為探索建立中國特色公益林補償模式提供政策建議。

1 公益林生態(tài)補償?shù)钠鹪磁c發(fā)展

生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)為公益林生態(tài)系統(tǒng)具有正外部性，公益林生態(tài)補償是彌補公益林隱性價值，同時糾正公益林生態(tài)系統(tǒng)的掠奪性開發(fā)，保護人類賴以生存的環(huán)境，是維護公益林生態(tài)系統(tǒng)正常運行的關(guān)鍵一環(huán)。生態(tài)補償?shù)膶嵤┛梢宰匪葜?976年德國開始的Engriffs regelung生態(tài)補償政策，之后1986年美國開始實施零凈損失政策，對促進生態(tài)環(huán)境補償起到了示范作用。

我國的公益林生態(tài)效益補償基金制度于2004年正式建立，補助標準為每年75元/hm2。2010年起，集體和個人所有的國家級公益林補償標準提高到每年150元/hm2。國有的國家級公益林補償標準不變，補償基金用于公益林的營造、撫育、保護和管理以及森林資源建檔、森林防火、林業(yè)有害生物防治、補植、撫育和其他相關(guān)支出。集體所有的國家級公益林補償基金主要用于以下方面：集體管護支出為每年 48.75元/hm2，其中，用于管護人員勞務(wù)報酬和依法規(guī)定的政策性社會保險41.25元，用于公益林防火、林業(yè)有害生物防治、公益林監(jiān)測、檔案建設(shè)、培訓(xùn)、設(shè)施維護等項目支出7.5元;集體經(jīng)濟組織農(nóng)民的經(jīng)濟補償支出每年97.5元/hm2。個人所有的國家級公益林補償基金補償農(nóng)民為每年 138.75元/hm2。2013年，中央財政進一步將集體和個人所有的國家級公益林補償標準提高到每年225元/hm2。2015年，提高國有國家級公益林補償標準至每年90元/hm2。

近年來，我國提出建設(shè)五位一體總體布局，著重強調(diào)全面落實生態(tài)文明建設(shè)，樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色發(fā)展方式和生活方式建設(shè)美麗中國，也是對仍處于淺層保護制度的公益林及其發(fā)展方向升級的指引。

2 公益林補償問題

毫無疑問，公益林生態(tài)效益補償基金制度自建立以來取得了明顯成效，為公益林面積增加起到了助推作用，但與此同時，公益林生態(tài)補償機制在實際運行中也暴露出一些問題。

2.1 公益林補償標準偏低，公益林所有者未能獲得應(yīng)有的收益

目前，集體和個人所有的國家級公益林補償標準為每年225元/hm2，雖然補償標準逐漸提高，但整體而言仍然偏低，不能充分體現(xiàn)公益林的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，林農(nóng)因公益林政策約束產(chǎn)生的經(jīng)濟損失無法得到彌補，收入受到了較大的影響，也打擊了林農(nóng)管護公益林的積極性。

此外，雖然政策明確了補償資金的用途及分配，各地也規(guī)定了補償資金中落實到公益林所有者的最低額，但具體的補償資金分配使用，包括公益林所有者獲得的份額以及公共管護費用、管護人員經(jīng)費與比例在各地都不盡相同，公共管護及其他支出擠占補償資金的現(xiàn)象較為突出。

2.2 公益林補償預(yù)算及動態(tài)調(diào)整機制不完善

現(xiàn)行的公益林補償采用靜態(tài)預(yù)算，按照社會發(fā)展規(guī)劃、資源狀況、績效評價、生態(tài)政策、財力狀況和不同權(quán)重制定補貼金額，缺乏對經(jīng)濟形勢以及社會發(fā)展現(xiàn)狀的動態(tài)考慮。

另一方面，公益林區(qū)劃時以生態(tài)特征為首要考量標準，忽略了對林地經(jīng)濟價值差異的判斷。在實踐中，將產(chǎn)出水平較低和交通不便區(qū)域的次生林劃為公益林，對農(nóng)戶的影響較小，農(nóng)戶通過公益林補償可以彌補經(jīng)濟損失，因而公益林建設(shè)的阻力較小。而成熟期的人工造林劃為公益林對農(nóng)戶收入影響較大，反對意見多且相應(yīng)的阻力也較大。同時，從公益林的生態(tài)屬性看，樹種結(jié)構(gòu)合理、林分質(zhì)量高的林地具有較高的生態(tài)價值，應(yīng)該給予更多的補償，但在實踐中采取的一刀切的補償方式，降低了林農(nóng)管護林地的積極性。中央和各級地方財政雖然逐年加大對森林撫育等公益林提質(zhì)增效方面建設(shè)資金的投入，但仍然不足。

2.3 公益林補償資金來源單一

目前公益林生態(tài)補償資金來源包括國家財政和地方政府的分攤，以及貸款、外資、自籌經(jīng)費等渠道。其中主要依靠國家財政預(yù)算，貸款和利用外資處于起步階段，占比較小，補償資金來源渠道單一，多元化的補償機制還沒有形成。籌集資金的方式也缺少市場化運作，導(dǎo)致補償范圍狹窄、補償水平低下以及補償方式和標準過于單一。

2.4 公益林經(jīng)營利用的限制凸顯了補償機制的不足

和商品林相比，公益林的特殊性使得它缺乏流轉(zhuǎn)和抵押權(quán)力，難以獲得金融資金支持，同時，公益林的禁伐要求也嚴重影響了林農(nóng)對財產(chǎn)的處分權(quán)。雖然禁伐政策在地方上有一定的突破，但不能解決財產(chǎn)變現(xiàn)和融資等實際問題，實際偏低的公益林補償標準在一定程度上拉大了與商品林價值變現(xiàn)能力的差距，林農(nóng)要求提高公益林補償資金與財政壓力的矛盾越發(fā)明顯。

3 公益林生態(tài)補償制度的國際經(jīng)驗

國外的生態(tài)補償側(cè)重于2個方面：一是補償主體的甄別。通過對補償區(qū)域的環(huán)境壓力和補償者的環(huán)境目標偏好研究，區(qū)別對待不同行為主體，優(yōu)化選取補償區(qū)域，提高補償效益。二是補償標準的制定。計算過程中更加注重補償差異性、社會經(jīng)濟條件、補償意愿等的差異，提供的補償標準較準確地接近農(nóng)戶的機會成本，符合受償意愿，降低了補償之后繼續(xù)破壞的可能性，為后續(xù)提供良好生態(tài)服務(wù)創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)。

3.1 法律制定方面

美國、德國、日本3個國家均是通過完善的森林法律體系來構(gòu)建生態(tài)補償制度基本框架，采用基本法與單行立法并行的形式確定具體的補償方式、原則、范圍與實施條件，制度較為科學(xué)與完備，創(chuàng)造了良好的法律制度環(huán)境。

美國1985年開始的農(nóng)業(yè)法案中確立了土地休耕還林保護計劃，此后，在歷次的農(nóng)業(yè)法案中均明確了這一制度體系，政府對保護生態(tài)環(huán)境所放棄的耕種和被迫承擔的機會成本進行相應(yīng)補償。以簽訂合同登記注冊的土地數(shù)量為準，用近些年的土地租金向農(nóng)民支付租金，并分擔農(nóng)民轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式過程中約50%的成本，一般合同期為10～15年。補償金完全由政府提供，在項目實施中遵循農(nóng)戶自愿的原則。

德國通過《聯(lián)邦森林法》《土地整理法》和《建筑法典》確立了穩(wěn)定森林面積、統(tǒng)一生態(tài)補償標準及維護生物多樣性于一體的森林生態(tài)補償制度框架。根據(jù)當?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)特點，依據(jù)森林的防護功能及游憩功能，維護和營造森林;對更變土地利用性質(zhì)、采伐等做出詳細的規(guī)定，改善森林狀況、所有制結(jié)構(gòu)及林道等生產(chǎn)基礎(chǔ)。

日本是亞洲實施森林生態(tài)補償最早也是世界上森林資源發(fā)達的國家之一，維護良好森林生態(tài)資源主要受益于其森林生態(tài)補償制度，確定財政補貼與金融扶持政策調(diào)控結(jié)合的補償規(guī)制，最大程度地調(diào)動了農(nóng)戶保護森林生態(tài)的積極性。

3.2 補償計算方面

有關(guān)核定生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值的方法頗有爭論，將其作為生態(tài)補償標準，目前條件尚未具備，但對生態(tài)系統(tǒng)價值認識具有重要的意義。機會成本法是被普遍認為的可行性較高的補償方法。Macmillan等在蘇格蘭的調(diào)研結(jié)果說明，新造林生態(tài)補償標準設(shè)定與新造林地的生態(tài)服務(wù)功能的大小沒有關(guān)系，而是與新造林地的機會成本密切相關(guān)[18]。當然，確定機會成本是建立生態(tài)補償標準的難點，土地價值在一定程度上受到土地覆被植被、土壤質(zhì)量好壞、坡度大小、氣候變化、道路布設(shè)等因素影響，因此機會成本隨著土地的社會和自然經(jīng)濟條件不同而發(fā)生巨大變化[19]。

Wǜnscher等認為，缺乏考慮地區(qū)自然資源差異性的補償必然會導(dǎo)致經(jīng)濟補償效益的損失，所以選取提供的生態(tài)服務(wù)價值、毀林帶來的風(fēng)險因素以及提供生態(tài)服務(wù)的各項成本等指標來研究生態(tài)補償效益的高低，按照成本的空間差異來配置補償資金，補償效益會有所改善[20]。

此外，條件價值法是目前補償現(xiàn)有公共物品和生態(tài)服務(wù)價值公認的方法之一，由Davis在1963年首次建立并應(yīng)用，是通過問卷詢問引導(dǎo)受訪者說出支付意愿或受償意愿的具體貨幣數(shù)額，進而得到公共物品補償價值的方法[21]。

3.3 支付方式方面

巴西各州收取流轉(zhuǎn)稅，規(guī)定25%分配給州政府之下的政府承擔，其中市政府稅收任務(wù)的75%按照城市占據(jù)州的總ICMS份額確定，剩下的25%按照人口數(shù)量、自然地理和經(jīng)濟因素來分配，1990年開始納入生態(tài)環(huán)境因素，具體計算流程為：收集每個城市的自然保護區(qū)信息，同時根據(jù)流域保護和保護區(qū)面積計算生態(tài)補償指標，最后公布分配結(jié)果并進行效果評估。

日本在充分考慮補償主體和客體不同利益訴求的前提下確定補償金額，政府作為補償主體時，明確說明政府與地方之間嚴格按照4 ∶ 1的配比進行補償配套跟進，切實完成地方政府的主體補償責(zé)任。國家僅進行有限的補償，其他部分由具體的地區(qū)受益者來承擔。

Koh提出生態(tài)補償措施除了與污染者支付原則相關(guān)，還建議開發(fā)者支付原則作為更全面的原則，著重分析最少化破壞，補充定量和定性生態(tài)評估方法，開發(fā)者籌集補償池確保土地供應(yīng)有戰(zhàn)略規(guī)劃，并維護國家社會安全穩(wěn)定[1]。

加拿大在實踐中以生產(chǎn)能力的無凈損失為出發(fā)點，進行生態(tài)補償確定棲息地補償金額，使用棲息地分布和魚類種群的基線調(diào)查，實現(xiàn)生態(tài)棲息地的恢復(fù)。Scruton等不僅僅把單一的森林生態(tài)價值考慮在內(nèi)，還涉及森林生態(tài)系統(tǒng)動植物多樣性的價值核算，這也啟示我們應(yīng)用系統(tǒng)的眼光來看待森林生態(tài)價值的計算[22]。

3.4 主體參與方面

政府應(yīng)積極引導(dǎo)市場和民間力量來參與生態(tài)補償建設(shè)，社會和民眾生態(tài)補償意識逐漸增強，生態(tài)補償從開始的被動行為演變?yōu)樽杂X性公眾參與行為是解決問題的關(guān)鍵。日本民間設(shè)立了“綠色羽毛基金”，每年由民間組織負責(zé)向日本各大財團、企業(yè)和個人籌款，為森林補償建設(shè)提供了有力的資金支持。同時，非政府組織和社工團體等也對生態(tài)補償體系建設(shè)起到了補充作用。

市場主導(dǎo)型的自愿協(xié)商補償是基于科斯外部性內(nèi)部化的最有效方式，然而缺乏相關(guān)的法律法規(guī)可能會使賠償在短期內(nèi)或無法實現(xiàn)，同時運用市場方法進行成本收益分析和利益相關(guān)者意愿分析應(yīng)考慮制定政府補償標準。

Yu等指出市場監(jiān)管與政府管理相結(jié)合，將更好地推動補償?shù)膶嵤Ｔ谏鷳B(tài)補償?shù)倪\作體系中，應(yīng)該使用市場調(diào)節(jié)，補償金額將由受益人的需求和付款人的供給決定[3]。在生態(tài)補償管理體系中，政府管理部門將在必要的監(jiān)督管理方面作出更多的貢獻，建立現(xiàn)場補償監(jiān)督制度，覆蓋整個補償期間的所有環(huán)節(jié)和對象。

4 公益林生態(tài)補償機制的構(gòu)建啟示

公益林生態(tài)補償是生態(tài)文明思維方式的具體展現(xiàn)，簡言之，為生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費。公益林生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為主要目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，以政府調(diào)控和市場配置等經(jīng)濟手段為主要方式，調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排。根據(jù)上述國外先例經(jīng)驗以及我國具體情況，提出以下公益林生態(tài)補償機制構(gòu)建啟示。

4.1 加快生態(tài)補償全面立法

搭建我國公益林生態(tài)補償法律框架，在法律層面對公益林生態(tài)保護進行分類細化，把開發(fā)、補償、保護等具體情況依次列入并且落實到位，分層級對補償事項進行明文規(guī)定，為國家建立、健全生態(tài)保護補償制度掃清盲區(qū)，同時規(guī)范國家對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付和有關(guān)地方人民政府生態(tài)補償資金的使用，確保其用于生態(tài)補償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行繳納事前生態(tài)補償金，最大程度地避免公益林生態(tài)補償造成的產(chǎn)權(quán)糾紛和經(jīng)濟問題。

4.2 完善生態(tài)補償框架

首先，補償范圍由公益林生態(tài)系統(tǒng)的單一領(lǐng)域改變?yōu)闈竦亍⒑恿鞯壬鷳B(tài)系統(tǒng)的綜合補償，補償尺度從省內(nèi)補償逐步到跨省補償，制定符合動態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的生態(tài)評價標準，進行合理的區(qū)間估值，科學(xué)選擇替代品衡量。

其次，結(jié)合生態(tài)補償試點，利用機會成本法和條件價值法等，對各環(huán)節(jié)涉及主體進行責(zé)任分配，倒逼產(chǎn)業(yè)體系轉(zhuǎn)型形成綠色產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)綠色生態(tài)與綠色發(fā)展的協(xié)調(diào)一致，成立綠色發(fā)展基金充當賠償池的“調(diào)蓄作用”，發(fā)揮政府“生態(tài)補償資金”引導(dǎo)和放大效應(yīng)。

再次，補償方式多元化，以資金補償為主體，讓技術(shù)、物質(zhì)、產(chǎn)業(yè)等多形式參與生態(tài)補償。利用市場配置資源的決定作用，采納環(huán)境污染損失、生態(tài)破壞損失、環(huán)境質(zhì)量改善效益、生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益、環(huán)境容量資產(chǎn)等指標，發(fā)展綠色GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）來衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，因地制宜實施生態(tài)補償，切勿搞一刀切和形式主義，更要杜絕政府尋租行為，保持高效的行政效率。

最后，政府需要制定適當?shù)恼呖蚣芎椭贫劝才胚M行杠桿投資，在傳統(tǒng)的土地利用變化和耕作實踐中扮演重要角色，調(diào)整造林活動時的市場信號，避免偏離最初的公益林生態(tài)補償目標。

4.3 營造生態(tài)補償?shù)纳鐣h(huán)境

在明確生態(tài)服務(wù)的核心概念和理論基礎(chǔ)之上，分析生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值的要素、補償方式、形式、標準和補償效率等。積極建設(shè)公益林生態(tài)補償外環(huán)境，積極宣傳生態(tài)補償?shù)纳鐣б妫瑯淞⒌湫透母锇咐瑫r主流媒體進行深入報道并予以高度總結(jié)評價，不斷增強民眾的生態(tài)環(huán)保意識。恢復(fù)生態(tài)功能的挑戰(zhàn)可能遠遠超出財政能力，科技和教育是推動調(diào)節(jié)公益林生態(tài)補償發(fā)展外環(huán)境的動力，這就需要發(fā)揮兩者的作用，積極挖掘地區(qū)生態(tài)補償潛力。

同時建立一套較為完整的機制，包括綜合協(xié)調(diào)、斷面林地考核、創(chuàng)新資金投入、項目管護機制等，探索小尺度生態(tài)補償標準與生態(tài)補償協(xié)調(diào)的社會意識氛圍，為公益林生態(tài)補償機制提供理論依據(jù)，為建立可復(fù)制、可推廣的生態(tài)補償制度積累經(jīng)驗。

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