鄉村振興背景下的農村土地制度改革思考

夏毓斌

摘 要 隨著全面建成小康社會這一階段性目標的制定，我國越來越注重農村土地制度改革的發展，并在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，強調根據土地利用總體規劃實行土地增減掛鉤政策，以增加耕地面積，盤活農村存量建設用地，實現城鄉用地布局的科學化管理。但是，當前實行的土地增減掛鉤一定程度上制約了鄉村振興戰略的發展。因此，主要通過從農用地整理、農村建設用地整理、土地增減掛鉤的“再分配”本質等方面，探析鄉村振興背景下的農村土地制度改革。

關鍵詞 鄉村振興;農村;土地制度;土地增減掛鉤

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.08.048

在全面建成小康社會背景下，黨的十九大報告指出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略，并將其寫進中國共產黨黨章。當前，我國要推進鄉村振興，就要推進城鄉生產要素的全面流動，并建立科學健全的制度機制。但是，在當前的農村建設用地中，宅基地無法實現城鄉間的自由流動，制約了我國農村社會建設和經濟發展。對此，政府及相關部門要注重土地增減掛鉤政策的實行，通過反思土地增減掛鉤促進鄉村振興背景下的土地制度改革。

1 土地增減掛鉤政策的內涵

土地增減掛鉤是將增加城鎮建設用地和減少農村建設用地相掛鉤。相關部門根據土地利用總體規劃，將擬進行城鎮建設用地和擬復墾為耕地的農村建設用地合并為建新拆舊項目區，確保項目區各用地面積的均衡發展，以擴大耕地面積。這一過程中，農民作為土地指標的供應者，地方政府在獲取宅基地指標時，需要對農民做出相應補償。一般而言，土地指標是國家為保護耕地對建設用地實行的控制手段，因此土地指標是由國家人為控制，以實現對土地的統一化管理。當前，土地增減掛鉤政策中的土地指標價值由當地政府決定。我國城市化建設進程中，建設用地的價值主要體現在地理位置帶來的級差地租1和國家土地管制下的級差地租2兩方面[1]。土地增減掛鉤政策下，遠郊地區的建設用地在掛鉤指標作用下可獲得級差地租2的增值收入，且隨著土地指標的減少，級差地租2不斷增加，遠郊地區農民獲得的土地級差收益也不斷增加。所以，當下地方政府實行的土地增減掛鉤政策是政府通過土地指標將自身的資源定向輸送給農村，實現資源的再分配。在這一過程中，土地作為再分配政策工具出現，一定程度上提高了農村及農民的經濟收益。

2 農用地整理發展為農村建設用地整理

為增強我國土地資源管理，增加耕地面積，提高耕地質量，盤活農村存量建設用地，相關部門出臺了土地增減掛鉤政策。同時，為了嚴格管理土地資源，出臺了一系列法律法規，如1999年的《土地管理法》，明確規定將耕地保護納入我國基本國策。與城市土地資源利用率相比，當前我國農村土地資源利用率偏低，具體表現為近年來我國農村人口不斷下降但其建設用地面積卻不斷增加。據國土資源局調查發現，現階段我國農村宅基地閑置率高達15%，土地資源浪費嚴重。2005年我國開始運用土地增減掛鉤政策開展城鄉建設用地試點工作，隨著時間的推移，土地增減掛鉤下的城鄉建設用地試點工作已在全國各地推廣，并成為城市化建設中增加城市建設用地的主要來源。對此，當下地方政府要以土地增減掛鉤為核心開展土地資源管理，將農用地整理轉變為耕地、道路、林地等農村建設用地整理[2]。在嚴格執行土地利用總體規劃基礎上，整合擬進行城鎮建設用地和擬復墾為耕地的農村建設用地，并構建建新拆舊項目區，通過減少農村宅基地面積增加城市建設用地，以擴大耕地面積，確保項目區中各類用地的均衡發展。

3 土地增減掛鉤的“再分配”本質

現階段，我國土地指標的價值由遠郊農村建設用地的土地級差地租再分配決定。在土地增減掛鉤政策試點工作中，地方政府往往依據取得國家土地指標成本和拆舊建新成本兩種方式來確定土地指標價格。例如，沙洋縣政府依據取得國家土地指標成本確定其農村宅基地土地指標價格為3萬元/667 m2，這一費用正好與政府交納的耕地占用稅及新增建設用地有償使用費相抵。同時，區域經濟發展水平不同，政府拆舊建新成本確定的土地指標價格也不盡相同。例如，成都等經濟發達地區在建設新農村時，在“四性”標準背景下建設成本隨之增加，政府不得不將土地指標價格提升至30萬元/667 m2。但是，無論何種方式何種價格，土地增減掛鉤政策實踐中，農村宅基地退出土地指標的價值本質都是政府部門的土地財政收入通過土地指標實現資產再分配。成都市作為我國實施土地增減掛鉤政策的最初試點地區，在土地管理實踐中主要通過兩種方式獲取土地指標。1）政府主導，即政府通過增減掛鉤直接從農民手中獲得土地指標，之后將土地指標拍賣給企業等，以回籠資金;2）社會資本主導，即政府組織社會資本參與土地增減掛鉤項目，并指導社會資本從農民手中獲取土地指標，之后政府在確保社會資本成本及10%的利潤基礎上，以最低價格收購土地指標[3]。因此，土地增減掛鉤的本質是政府借助土地指標實現財政資源再分配，但在實行中存在缺陷。例如，參與土地增減掛鉤項目的農村可獲得財政收入，未參與這一項目的農村無法獲得財政收益，出現人為不公現象，易引發社會治安問題。

4 集體經營性建設用地入市的陷阱

成都市在實行土地增減掛鉤政策的同時，還曾通過實地流轉和指標流轉等實現基層性集體建設用地流轉。具體是指鼓勵地方政府將復墾農民宅基地的土地指標轉換為新增集體經營性建設用地，在三項土地制度改革中被稱為集體經營性建設用地“異地入市”，即農村宅基地在調整后可入市銷售，一定程度上增加了集體建設用地的入市范圍，但這一行為不被國家認可。全國人大常委會明確指出，可入市集體建設用地需具備存量和經營性建設特征，而宅基地不滿足存量這一特征。因此，成都市實行的宅基地流轉為存量集體經營性建設用地入市屬于土地制度改革的陷阱，雖給予農民集體普遍的權利，并體現了一定的公平性，一定程度上推動了地方的鄉村振興進程，但在實際運行過程中，由于各地區的集體經營性建設用地入市價值與規模不同，無法真正實現公平性，導致當下我國發達地區與不發達地區集體及農民收入差距不斷拉大。

5 結語

綜上所述，鄉村振興背景下，土地增減掛鉤政策強調整理農村建設用地，以增加耕地面積，提高耕地質量。同時，土地增減掛鉤項目中，農村土地指標的價值取決于政府財政資源的再分配。在土地增減掛鉤政策運行過程中，要避免集體經營性建設用地入市的陷阱，縮小各地區的集體和農民收入差距，真正實現全國化的鄉村振興。

參考文獻：

[1] 程雪陽.土地發展權和土地增值收益分配[J].法學研究，2014（5）：273-274.

[2] 董祚繼.農村土地制度改革的難點與出路[J].土地經濟研究，2017（1）：236.

[3] 夏柱智.鄉村振興背景下的農村土地制度改革——以對土地增減掛鉤的反思為切入點[J].貴州大學學報（社會科學版），2018（3）：120-126.

（責任編輯：劉昀）