關于完善城市社區治理體制機制的建議

□藍蔚青

浙江城鄉社區治理和社區減負都走在全國前列，要進一步完善體制機制，處理好“規定動作”和“自選動作”——社區組織對上級負責和向本社區居民負責的關系，切實增強居民獲得感、幸福感、安全感

社區是公共服務和社會穩定的基礎。浙江的城鄉社區治理和社區減負都走在全國前列，同時也率先面臨一些新的問題。2018年第四季度以來，筆者赴多地調研城鄉社區治理，并參加了社區工作者圓桌會、物業管理問題問計于民座談會和社區治理公述民評面對面問政等活動，又通過網上論壇了解省內外城市社區工作者呼聲，深感要落實好中辦《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，形成減負長效機制，更好堅持居民需求導向，還需要進一步完善體制機制。

圖/黃偉光

城市社區工作負擔過重的深層次原因

社區一級組織具有兩重性。一方面，它是政府社會管理在“最后一公里”的重要依托。浙江規定專職社區工作者是合同制的全日制工作人員，屬于政府雇員，薪酬來自政府購買服務，因此黨政部門下達任務和考核他們時理直氣壯，造成下面一根釘，上面百把錘。另一方面，按照我國的基本政治制度，居委會屬于基層自治組織，由本社區居民實行自我管理、自我服務。隨著市場化改革的不斷深化，大量的社會管理、公共服務職能從單位轉移到社區，社區工作者專職化成為必然趨勢，但同時也造成居委會行政化，自治性質和功能弱化。為解決這個問題，省委、省政府已要求通過依法選舉，穩步提高城市社區居民委員會成員中本社區居民比例。社區工作者專職化和居委會成員本土化，正反映了社區組織的兩重性。只有處理好這雙重職能的關系，才能處理好“規定動作”和“自選動作”——社區組織對上級負責和向本社區居民負責的關系，保證社區工作者以主要精力為居民群眾服務。

社區自治雙層架構底層薄弱或缺失。近20多年來，隨著住房商品化的迅速發展，新型住宅小區迅速增加。按照浙江對新建城市社區規模1500-3000 戶左右的要求，大部分社區包含幾個住宅小區。從輻射范圍和人口規模看，社區適合作為政府社會管理和公共服務的底層平臺，而住宅小區則是居民主要的公共生活空間，產生大量的公共事務和與居住相聯系的公共服務需求。因此，住宅小區客觀上已成為居民自治的一個層次。但居民的社會責任意識、參與意識、自治意識、協商意識、公共意識還跟不上社會結構和交往方式的變化，在利益訴求不同時缺乏換位思考和互諒互讓精神，難以形成共識，導致“多數綁架少數”和“少數綁架多數”的現象易發。小區業主委員會普遍力量不強，工作不夠規范，選舉換屆、小區資金管理和重大事項決定透明度不高，業委會與物業公司之間、業委會與部分居民之間以及業委會內部矛盾頻發且相互交織，一些小區物業費收繳率低和服務質量下降形成惡性循環，有些城區與物業相關的信訪量約占信訪總量的1/3。不少業委會換屆和改聘物業公司遭遇難產，甚至使小區的管理和公共服務陷于癱瘓。大量老舊小區還沒有業委會和物業公司。在這些情況下，不少應由業委會或物業公司承擔的職責被推到社區，加重了社區的負擔。

現行的考核督查機制造成層層向下傳遞壓力。這種機制對部門有很強的鞭策作用，同時也迫使它們競相把社區作為展示部門工作落實落地的窗口，爭奪在社區工作中所占的份額，擔心稍一松勁就有可能被兄弟部門擠向邊緣。近年來，社會治理和公共服務日益規范化、標準化、精細化，這是非常必要的。但有些部門偏重于領導檢查工作時的可感知度，重過程輕結果輕績效。對程序的要求過細，每一步都要求做到位，有的還層層加碼，助長形式主義。這些都加重了社區負擔，甚至造成為展示部門工作大量擠占為居民服務的時間。

完善體制機制，更好服務居民

（一）增強社區工作的問題意識和服務意識

居民的獲得感、幸福感、安全感更多地取決于他們的切身利益、迫切需求得到滿足的程度，以及與他們遇到的實際問題解決的程度和速度。社區工作者的成就感也主要來源于群眾滿意度。誠然，上級機關下達的指令絕大多數也是為了給老百姓辦好事辦實事，但由于信息傳遞經過較多環節，各個社區情況不同，這些指令是否契合居民需要還要經過實踐的檢驗。黨政各部門應該給社區組織更多的機動余地和從本地實際出發創造性地開展工作的權力，讓社區組織能有更多的精力和資源用于滿足其服務對象的迫切需求。不少地方把上門走訪作為了解和滿足居民需求的主要途徑，但與新建住宅小區居民的生活習慣、生活節奏存在錯位，以致事倍功半。

建議多用線上預約溝通、窗口受理、定時接待、限時辦結回復、線上回訪接受滿意度評價等方式。因地制宜搭建各種議事協商平臺，利用雙休日組織一些居民參與度高的活動，加強社區與居民的溝通以及居民之間的相互溝通，也是值得倡導的做法。

（二）黨建引領，加強住宅小區業委會建設，夯實社區雙重自治的底層基礎

杭州市將物業服務管理納入社會建設體系，構建“黨建引領，居委會、業委會、物業服務企業三方協同”模式，從實際出發推動黨的組織、力量和工作覆蓋業委會和物業公司，明晰三方職責定位和議事規則、協調聯動等常態機制，明確程序要求。社區黨委加強了對業委會選舉的指導把關，提高候選人中黨員比例。社區黨組織和居委會加強對業委會工作的指導監督，倡導交叉任職，有的還組建小區監事會對業委會日常工作進行監督，有效破解了小區治理難題。

建議在城市新老住宅小區普遍建立業委會，租房戶比重較大的住宅小區業委會中要有長租戶代表。把業委會定位為住宅小區的居民自治組織，為業委會制定規范的權力清單和責任清單，通過培訓提高其履職能力。小區公共事務由業委會討論決定，重大事項由業委會或居委會召集業主和居民代表會議協商決定。日常管理服務由業委會聘請符合資質要求的物業服務企業和專業性社會組織承擔，擴大規模效應，規范評價標準，提高服務質量，降低服務成本。

（三）完善城市社區體制機制，處理好社會管理、公共服務和居民自治三者的關系

社區黨委對社區各類組織和各項工作實行統一領導，吸納轄區范圍內的黨政機關、企事業單位黨組織負責人以及業委會、物業服務企業、“兩新”組織黨員負責人進入或列席社區黨委會。通過建立回執制度落實在職黨員向社區黨組織報到的要求，報到后還應積極支持和參與社區和住宅小區的重要工作；鼓勵機關事業單位的退休黨員和常住的外來退休黨員把黨組織關系轉到社區，至少也要向社區黨組織報到。建立“兩代表一委員”聯系其所居住社區的制度。

社區居委會作為居民自治組織的議事機構，由有經驗的專職社區工作者和有威望的居民代表混合組成，實行專業化與本土化相結合，社區內各住宅小區的業委會負責人參與或列席。由專職社工組成的社區服務機構作為居民自治組織的執行機構，負責社區層面的日常管理和公共服務，承擔納入“社區服務機構責任清單”的政府部門委托的工作任務。完善專職社工擇優聘用和選拔機制，加強政治和業務培訓，提高其素質，落實薪酬待遇。物業公司的管家可以兼任網格員。

城市居民中人才資源豐富，“鄉賢”比農村社區多得多，大城市中還有不少外地的退休公務員和專業人士隨子女居住。建議聘請其中的賢能熱心人士組成社區咨詢組織，發揮各自專長，為社區治理出謀獻策，提供資源。要支持和推動社區社會組織發展，鼓勵它們跨小區乃至跨社區開展活動，提供志愿服務和專業服務。

（四）完善城市街道體制機制，加強對社區工作的領導和支持

《中華人民共和國城市街道辦事處組織條例》不適應現實需要，十年前已被全國人大常委會廢止。目前街道的職責權限缺乏法律法規依據，依法行政面臨困境。建議盡快制訂新的條例。在新的條例生效前，建議在省市人大地方立法權限范圍內，在城市社會治理地方性法規規章中明確街道的職責職權。根據“最多跑一次”改革帶來的“一門”“一窗”受理和“數據跑路”“掌上辦”“就近辦”等巨大變化，確定政府辦事制度改革到位后街道和社區在社會治理和公共服務方面的職責權限，并加以規范化，制定出權責清單，避免上級部門以屬地化之名，把應盡職責特別是需要執法權的工作推卸給街道社區，為真正落實社區工作事項準入制度提供法制保障。

同時，根據責任清單向街道和社區提供必要的財力支持，增強其向社會力量購買服務的能力，保障街道和社區落實居民需求導向，有更多的精力為居民排憂解難，多做一些能切實增強老百姓獲得感、幸福感、安全感的雪中送炭的“自選動作”。根據權責清單合理核定街道人員編制，在此基礎上嚴格控制街道借用社區工作人員。

（五）完善考核機制，突出目標管理，鼓勵社區組織實事求是、創造性地開展工作

社區治理和公共服務精細化、規范化、標準化的重點應該放在目標管理而不是過程管理。各種形式主義的做法往往是出于追求過程的好看而不是最終的實效。建議在制定社區治理和公共服務的制度和標準時，盡量剔除各種非必要的過程性要素，允許因地制宜，鼓勵探索創新，百花爭艷。“黑貓白貓，能抓住耗子就是好貓”，制定社區治理和公共服務目標也要符合本地區的經濟社會發展水平，使絕大多數社區經過努力能夠達到，不搞拍腦袋、一刀切、層層加碼的定量指標。同時，在考評市區街道各部門工作時要加大社區的發言權，這樣才能鞏固減負成效。

（六）整合各級各部門延伸到社區的信息系統和工作APP，構建社區治理網絡互動平臺

目前部門信息系統和工作APP都主要用于與社區交換信息，社區治理缺少自己的網絡平臺。龍游縣建立覆蓋城鄉基層的“龍游通＋全民網絡”信息化服務管理平臺，不僅將自行開發的“村情通”服務模塊連接浙江政務服務網，而且整合部門APP和微信公眾號服務功能，納入各種民生事項；不僅提供在線服務、求助預約、投訴咨詢，用數據共享代替各種證明，讓居民少跑不跑，而且通過社區模塊發布社區信息、公開社區工作情況，為群眾提供曝光身邊問題、反映意見建議、評議監督、民主協商的渠道，力求人人會用、戶戶關注；建立監管后臺，加強在線監測、研判分析、考核激勵，督促基層的黨員和工作人員更好履行職責，社區無權解決的問題逐級分流上報。建議推廣龍游經驗，為落實群眾對社區工作的知情權、參與權、表達權、監督權提供技術支撐。條件不夠的地方可先建社區微信公眾平臺或微信群。社區工作者不僅要指導和幫助居民網上辦、掌上辦，而且要負責采集核實、及時更新社區民情數據，善于利用線上平臺溝通各方，調查民情民需，引導居民參與社區公共事務。