新疆與哈薩克斯坦農業合作模式的對策及思考

原幗力麥迪娜·依布拉音

摘 要：中哈農業領域合作互有訴求，共識日益深化，初步建立了農業合作機制，但農業科技合作和農業投資尚處于起步階段，未來合作前景良好，中國新疆在兩國農業合作中發揮主力軍作用。但一些客觀存在的障礙也成為未來深化合作的阻力。本文探討了中哈農業合作的現狀及問題，并提出了拓展中哈農業合作領域和優化合作模式的對策建議。

關鍵詞：農業合作; 哈薩克斯坦; 農業合作園區; 便利化

哈薩克斯坦是中亞最大的糧食生產國，農業發展潛力巨大。2016年，中哈兩國在“一帶一路”框架下簽署了第一個產能合作協議，在協議的51個合作清單項目當中，農業產能合作是重點領域。哈薩克斯坦不僅是我國農業向西走出去最主要的目標國，而且也是我國農業走向中亞、西亞乃至東歐和歐洲的重要節點、集散中心、示范區，在“一帶一路”建設中具有重要的戰略地位和作用。中哈農業合作有一定基礎且潛力巨大，兩國農產品貿易互補性強，規模不斷擴大，初步建立了農業合作機制，但農業投資和農業科技合作尚處于起步階段，中國新疆在兩國農業合作中發揮主力軍作用。

一、中哈農業合作現狀

（一）中哈貿易合作：政策對接，貿易壁壘逐步消除

近年來，中哈農產品貿易增長迅速，2005—2016年，中國從哈薩克斯坦進口農產品從4266萬美元增加到1.5億美元，年均增長12.2%;出口農產品從5507萬美元增加到2.3億美元，年均增長13.6%。2017年，中哈農產品貿易額5.3億美元，同比增長近40%;中國自哈進口農產品近60萬噸，同比增長近30%。進口小麥接近30萬噸，哈成為中國第四大小麥進口來源國;進口大豆7700噸，價值310萬美元;進口種馬228匹;凍魚、植物油和油料作物進口平均增長了2倍;此外，哈國已獲得對華出口冷凍羊肉、小麥、麥麩、菜籽粕的許可。牛肉、豬肉，以及部分雜糧、豆類、瓜類產品的輸華檢驗檢疫正在磋商中，有望實現進口規模和種類的進一步擴大。

哈國糧食出口配額擴大。出于國家糧食安全和穩定國內糧食價格需要，哈國一直對糧食出口實施相對嚴格的出口配額管理，2015年，哈國農業部與中國發改委共同簽署了《中哈農業合作發展戰略規劃》，通過建立直接聯系和磋商機制，哈國增加了對中國農產品出口配額，中國進口小麥規模迅速增加。

中國進口種類不斷擴大。中國解除了哈薩克斯坦出口小麥的限制;簽署了植物油、大豆及馬屬動物輸華檢疫要求議定書;而禽肉、玉米、乳制品、牛羊肉、大麥、蜂蜜等出口中國的準入工作正在籌備中。2017年，中哈兩國簽署了哈國對中國出口蜂蜜所需的衛生要求、檢驗和檢疫相關議定書。中國放開自哈進口農產品種類后，2017年哈農產品對華出口規模增長了34.3%。其中，大豆出口首次超過7000噸，豆油增長6倍，凍魚、植物油和油料平均增長1.7倍。

貿易便利化程度不斷提高。在“一帶一路”國際合作高峰論壇上，中哈簽署了旨在深化“信息互換、監管互認、執法互助”的海關合作協議;中哈質量監督檢驗檢疫部門簽署了檢驗檢疫合作協議，以及《關于加強標準合作，助推“一帶一路”建設聯合倡議》。這些成果文件促進了互聯互通，提升了兩國的互信水平，減少了國際貿易壁壘。尤其是通過兩國多方努力，成功開辟哈小麥過境中國向東南亞出口的運輸通道，進一步拉近了哈國與東南亞國家的貿易聯系。中方還成功以集裝箱散糧方式進口哈小麥，兩國農產品運輸效率進一步提升。

中國新疆成為中哈農產品貿易的前沿和主力。新疆與哈薩克斯坦有7個一類陸路口岸相通，區位優勢非常優越，新疆口岸是中哈農產品貿易、投資、合作的前沿陣地，也是試驗區，國家和新疆地方政府創新實施了一系列對哈薩克斯坦農產品貿易的促進政策：巴克圖口岸是全國唯一開設對哈農產品快速通關的“綠色通道”的陸路口岸;阿拉山口口岸、巴克圖口岸、吉木乃口岸和霍爾果斯口岸成為新疆進口糧食指定口岸;中哈霍爾果斯邊境合作中心作為中哈第一個跨境的經濟貿易區和投資合作中心，已經成為中哈特色食品和農產品交易市場。2016年新疆各口岸從哈薩克斯坦進口農產品1.48億美元，比2015年增長35.8%，占中國從哈薩克斯坦進口農產品總額的97.4%;通過新疆口岸向哈薩克斯坦出口農產品2.09億美元，占中國出口哈薩克斯坦農產品總額的92.9%。目前新疆對哈農業出口主要集中在果蔬方面，產品結構較為單一。2016年，蔬果出口占農產品出口量的76.7%。新疆的吉木乃口岸、巴克圖口岸以及霍爾果斯口岸是中國向哈國出口果蔬的主要口岸，其中巴克圖口岸出口量占全疆出口量80%左右。

（二）投資合作：優勢互補，民營企業發揮活力

哈薩克斯坦是中亞地區吸收外資比例最高的國家，有超過60個國家向哈薩克斯坦投資。據哈國政府數據，2005年至2016年，哈國共引進直接外資共計2420億美元，其中2016年引進外資206億美元。世界銀行將其列為“全球最吸引境外投資的20個國家”。近年來，哈政府出臺多項農業引資優惠政策，包括為重點領域投資者提供免征10年企業所得稅和土地稅、8年財產稅以及在項目投產后，為投資者提供最高達30%的支出補償等措施等。隨著中哈產能合作戰略的深化實施，中哈農業合作的范圍從貿易型向生產、加工等領域發展，投資規模和領域逐漸拓展。我國對哈投資涵蓋了種植業、農產品加工業和畜牧業等多個領域，包括油料作物加工項目、牛羊馬培育及肉類加工項目、油料作物和糧食深加工廠、馬奶和駱駝奶奶粉加工以及果蔬罐頭加工等。中國在哈薩克斯坦開展農業投資活動的投資主體以民營企業為主，民營企業憑借機制靈活、決策迅速等優勢，通過租賃土地，實施訂單式種植合作，有力改善了當地農業基礎條件，帶動了當地農業發展和農產品對華出口，已成為中哈農業合作主力。據農業部對外經濟合作中心統計，至2016年，中國對哈薩克斯坦農業投資存量約2060萬美元，投資企業近20家，絕大多數為新疆民營企業，例如新疆三寶圣迪樂食品有限公司在哈國東哈州建設億枚蛋雞廠項目;新疆塔城市儲綠面粉集團公司在哈國建設烏爾加爾縣糧油工業園區項目;新疆塔城絲路華夏有限公司已經在東哈薩克斯坦州取得3000畝用地權，合作共建現代農牧業產業園;新疆富邦運通和托里阿薩爾食品公司在哈薩克斯坦種植3萬畝紅花、葵花，合作推動農業綜合開發，已實現哈薩克斯坦農產品向國內回運等。

（三）農業技術與服務合作：創新模式，領域拓展

哈薩克斯坦與中國西北地區尤其是新疆同屬干旱、半干旱地區，在氣候條件、生態環境、動植物適應性等方面有許多共通之處，農業科技合作潛力較大。目前，兩國已經建立了多元化的農業科技合作機制，在大豆種植和蘋果栽培方面的技術交流、在冷鏈物流和牲畜育肥、隔離檢疫區建設等綜合技術設施、節水灌溉技術以及農業科技培訓和人才交流等方面的合作，都取得了豐富合作成果。中國新疆與哈薩克斯坦科研機構間開展了多個項目合作，共同建立了聯合實驗室，重點開展育種、園藝、疫情防控、遺傳資源、農機、農業生態和環境科學等領域交流合作，如中國科學院新疆生態與地理研究所與哈薩克斯坦農業部土壤研究所、賽富林農業技術大學開展了富有成效的項目合作等。

哈糧食生產成本低，產出高，但是機械化、精細化、產品化水平低，這些因素已成為制約哈農業發展的重要瓶頸。中哈農業科技園區合作是近年來新興的科技合作與投資相結合的農業合作模式，雙方通過開展多種農作物示范種植，以及種植技術和配套農機裝備聯合開發等領域的合作，集農業合作生產、農業科技開發、投資、貿易以及生態旅游觀光等功能于一體，產學研同步進行集聚了農業投資和技術開發的優勢，增設生態旅游觀光項目又彌補了經濟效益差、貿易壁壘等缺點。目前，中哈兩國已經合作建立了多個農業科技園區，以陜西省楊凌農業高新技術產業示范區與哈薩克斯坦國際一體化基金會合作建設的中哈現代農業產業創新示范園為例，2015年，兩方共同合作在哈薩克斯坦阿拉木圖州建設中哈現代農業產業創新示范園，雙方共同研究高產耐旱的作物品種和節水、節能的農業技術，旨在減少哈農業對“靠天吃飯”的依賴。目前，示范園已引進種植我國冬小麥品種，并全面開展小麥、玉米、油菜、蔬菜、花卉苗木等優良品種的試驗種植，同時進行設施農業、節水灌溉、土壤改良、農機設備的展示和推廣，合作項目已經成為中哈農業技術及產能合作的示范區。

二、中哈農業合作面臨的主要問題和障礙

（一）貿易合作領域的主要障礙

首先，非關稅貿易壁壘是兩國重要的貿易障礙。農業產品作為國際貿易中敏感領域，兩國在農產品貿易領域中的限制性措施都比較多，急需進一步消除非關稅壁壘措施對農產品貿易的影響。例如中國和哈薩克斯坦自2007年起，哈對中國畜牧產品實施限制進口的措施。雖然目前中哈雙方正積極商討逐步取消對哈進口限制問題，但受歐亞經濟聯盟共同技術標準和技術性壁壘的影響，技術性貿易措施和動植物衛生檢疫政策依然是制約兩個貿易規模擴大化的主要因素。中哈雙方應本著共商共建共享的理念，進一步加強溝通，在互利共贏的前提下，嘗試通過協商機制予以解決。

其次，歐亞經濟聯盟的貿易創造效應。中國在農用機械、設備和肥料等方面具備長足的比較優勢。哈國不具備大型農用機械生產能力，主要依靠進口，但是歐亞經濟聯盟內部的共同關稅政策，增強了白俄羅斯和俄羅斯農用產品在聯盟內部的競爭力，內部貿易創造效益致使我同類產品出口哈優勢降低。

（二）投資合作領域的主要障礙

其一，土地租賃受限，制約投資擴大化。目前中國對哈薩克斯坦投資中蔬菜和糧食種植占比較高，盡管哈國土地開發利用率過低，但其國內土地保護政策較繁雜，目前哈《土地法》修正案由于國內種種原因，遲遲未能實施，使得投資者的土地租賃的權益無法得到保障;另外，未來即使《土地法》修正案執行，土地租賃依舊是一個敏感而有風險的投資行為，哈國政府如果不能及時進行法制宣傳，獲得民眾理解和支持，投資風險依舊非常大，不但阻礙中方企業在哈擴展種植面積，而且會對中方的全產業鏈投資產生阻礙和風險，影響農產品產能合作的規模和數量及貿易效應。

其二，中哈農產品深加工投資和農業園區建設仍在起步階段。中國對哈薩克斯坦投資在農業全產業鏈上都有較大的合作空間，包括小麥、油料作物的種植和深加工，牛羊等牲畜規模化養殖、動物疫病防控及疫苗生產，農業生產資料、設施農業出口，以及農產品加工、倉儲、物流、農業機械生產制造和運營等領域。但從目前的投資和產業園區建設的現狀來看，整體數量和規模偏小，涉足的行業領域及市場潛能的擴展和挖掘都受制于哈薩克斯坦土地使用權不確定以及政策頻繁變動的風險，急需加大投資支持力度。

（三） 技術合作領域的主要障礙

目前中哈農業技術合作的范圍和層次總體水平較低，尚處于起步階段。雙方技術合作的障礙主要體現在：一是技術合作服務平臺尚不成熟，受語言因素制約，雙方在信息獲取，學術交流和科研合作對接上面臨困難;二是技術合作的經濟效益與社會效益難以平衡，雙方政府在技術合作領域中的促進政策和發展目標契合點并不一致，科研單位參與度不夠，科研合作的前期投入資金來源難以保障;三是技術合作缺乏切實可行的項目，優勢發揮有限，在哈方急需的種子培育、農機生產、病蟲害防治和動物疫情預防等領域，尚未發揮中方的技術優勢。

三、拓展中哈農業合作領域和模式的思路

（一）協調平衡進出口，注重中哈農產品貿易的共享互贏

一是擴大哈國農產品進口，化解中哈貿易逆差。哈國耕地資源豐富，人口少，消耗農產品的數量有限，中國耕地資源有限，農產品的生產成本大，消耗的資源量大，加大從哈國進口農產品，既能緩解全國耕地資源、生態環境、水資源等壓力，又可以促進哈國進口我國蔬菜、水果的積極性。通過積極談判，調整雙方進口政策，加強農產品貿易通關合作，推動哈國水產、小麥、玉米、蜂蜜、大豆、牛羊肉、牧草等農副產品的進口，同時擴大我國果蔬，食品和農化產品的出口。中國在農產品加工方面的技術，生產規模和資金的優勢明顯，大力發展農產品出口加工產業，充分發揮援疆機制，吸引和承接東部加工貿易轉移，引進一批有實力的生產加工企業，依托進口原料開展精深加工，延伸產業鏈條，提升產品附加值。創新加工貿易發展模式，鼓勵企業從事“兩頭在外”或“一頭在外”的農產品加工貿易，充分利用哈國土地資源生產農產品，就地加工滿足當地市場需要或運回國內銷售。

二是在中哈口岸建設“中哈農產品交易中心”，包括農產品交易區、農產品電子商務示范區、倉儲物流區、檢驗檢疫區、農產品深加工區、農業資源交易區、農業技術交易區、農業成果展示區、生態農業示范區，與哈國共同舉辦農產品博覽會、展銷會和交易會;打造1至3個中亞農副產品交易中心，推動農副產品精深加工、倉儲、交易、物流，形成面向中亞國家的農產品集散中心。

（二）拓展農業投資模式，推動建設中哈農業合作產業園區

一是在充分研判哈國市場規模與需求的基礎上，拓展農業投資領域，開展農產品生產加工及農機等領域深度合作，扶持和培育企業向深加工、資本、技術密集型行業發展，通過兼并收購和合作經營與哈國農業生產企業共同開拓兩國市場，提升農業投資合作水平。

二是結合國家產能合作戰略和哈薩克斯坦需求，建設以糧油作物種植、畜禽養殖、設施農業、綠色果蔬食品加工、觀光農業、糧油精深加工、倉儲物流為主導的國際化農業產業型園區。在中哈口岸建設進出口加工基地，設立保稅倉儲，探索生產、加工跨境聯動模式。通過境外與境內園區的連鎖互動，打造雙向貿易和雙向加工的跨境產業鏈條，建成境外糧食戰略儲備基地，提升進出口商品的附加值，帶動國內農機出口和勞務輸出，讓“走出去”和“引進來”同步升級，同時，通過回運種植業生產加工的產品，境內境外的園區互動發展，配套發展。

三是加大推進中哈邊境地區的國際物流港建設，建設以出口果蔬、農機和建材為主的海關監管倉;以冷鏈查驗和儲存一體化設施、檢疫處理場地及其他配套設施設備為主的保稅倉，積極引導雙方企業合作發展綠色有機農副產品精深加工，形成中哈加工貿易型產業體系。

（三）促進科研交流合作，推動農業技術合作產業園區建設

一是推動中哈科技交流合作。土壤改良、節水灌溉、高產栽培、優良品種繁育、農業技術非常適合推廣到哈國。以共建“一帶一路”為契機，通過人員培訓交流、兩國農業科研機構牽頭共建聯合實驗室、互派專家進行聯合項目研究開展農業技術合作，提升哈國農業科技與裝備水平，促進民心相通，為深化中哈雙邊農業合作奠定基礎。

二是加大農業技術的項目合作，把我國先進的農業生產技術推廣應用于哈國粗放的農業生產領域。比如利用我們在節水滴灌技術、作物綠色綜合配套技術、田間精量作業等技術的優勢，積極組織企業參加哈國舉辦的農業論壇、博覽會等農業交流活動，鼓勵和支持兩國科研機構和企業建立直接合作關系，共同探討開展農業科技、農業種植、畜牧業等領域的商業化合作，雙邊地方政府應積極為合作搭建平臺。

三是推動中國在哈國境內建設農業科技合作示范園區。農業科技園區是實現農業科技開發、示范、輻射以及推廣，引領傳統農業向現代農業轉變的重要發展模式。農業科技園區主要有以推廣先進技術為主業的農業試驗示范基地、以進行農業觀光、休閑為主業的休閑觀光農園科技園、以及以農業科技展示、產業孵化、高新技術開發與培訓等為主業的農業科技園區等建設模式。近年來，中國積極拓展境外農業科技合作園區的建設，2017年，塔吉克斯坦—中國農業合作示范園、亞洲之星農業產業合作區（吉爾吉斯斯坦）、老撾—中國現代農業科技示范園等10個境外農業園區成為農業部首批國家級境外農業合作示范區建設試點。境外農業合作園區結合東道國資源優勢和產業特色，通過農業技術合作與投資，加強全產業鏈建設，已經成為農業投資和產業合作聚集融合的最佳平臺，尤其在帶動中國農業企業抱團走出去，降低投資風險，實現農業投資和技術合作的示范效應具有非常強的優勢。首批重點建設的10個農業合作示范區中中亞國家有兩個（塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦），但作為中外產能合作的示范國家哈薩克斯坦目前尚未有國家級農業合作示范園區，未來應在現有農業合作園區建設的基礎上，積極申報和建設，盡快釋放中哈農業合作潛力。

四、推動中哈互聯互通建設，優化中哈農業經貿合作環境

（一）深化中哈地方經貿合作機制

一是盡快建立雙邊農業合作機制，加強中哈兩國農業部之間的對話與交流。二是加強新疆與哈國邊疆地區的溝通聯系機制。充分利用舉辦亞歐博覽會、哈薩克斯坦東部中國新疆農產品展洽會、新疆巴克圖國際農業產業博覽會等展會、論壇的機遇，呼吁哈國邊疆州政府積極向哈國國家層面申請設立先行先試特殊區域，建立與哈國邊疆州常態化溝通聯系機制，就先行先試特殊區域在勞務、稅收、土地、簽證等優惠政策方面進行深入研究，促進企業利用特殊政策開展境外經濟技術合作。

（二）推進農產品國際物流大通道建設

哈薩克斯坦與中國擁有7個通商口岸，與俄羅斯擁有50個通商口岸，與烏茲別克斯坦擁有24個通商口岸，與吉爾吉斯斯坦擁有11個通商口岸，與土庫曼斯坦擁有3個通商口岸。哈薩克斯坦與周邊國家擁有眾多的通商口岸，是中國農產品及農業物資走向中亞、西亞、歐洲市場的通道。同時，中國也是哈薩克斯坦農產品進入南亞、東南亞的重要通道。未來依托新亞歐大陸橋的交通物流和合作機制基礎，圍繞“絲綢之路經濟帶”建設和“光明之路”新經濟政策對接，在新疆口岸建設大型農產品和農業物資倉儲物流貿易中心，將中哈雙邊口岸打造成未來中國與“絲綢之路經濟帶”國家農產品和農業生產物資貿易的聚集地。

（三）推進中哈貿易投資便利化進程

優化通關措施和檢驗檢疫流程，打造良好通關環境。實施檢驗檢疫區域一體化戰略，減少申報和查驗環節，縮短放行時間，簡化通關流程，強化大通關協作機制，推進口岸相關管理部門的“三互”（信息互換、監管互認、執法互助），促進外貿經濟的健康發展。強化中哈口岸檢驗檢疫部門的合作備忘機制建設，加強與其在技術、業務信息等方面溝通，及時為地區外貿企業提供相關外貿信息，并提供政策支持，推動哈方改善投資環境。

（四）推進中哈農業合作的融資平臺建設

中哈農業合作的關鍵因素之一在于高效的資金融通和金融服務，要積極推進亞洲基礎設施投資銀行和絲綢之路基金與國內政策性金融機構和商業機構的配合、有效銜接。同時，深入研究哈國農產品貿易與投資的利益訴求和項目信息，制定相關規劃，加大研究力度，引導企業瞄準重點項目精準發力。國家開發銀行、進出口銀行、保險公司以及商業金融機構也將發揮重要作用。積極推進中哈融資、清算區域金融市場、外匯交易等金融平臺建設，啟動以農副產品為主的第三方結算交易市場的構建。

（五）實施農產品貿易促進政策，搭建中哈農業合作政策高地

提供高優惠政策惠及外貿企業的深度和廣度。一是組織“一關兩檢”、稅務、財政、金融等部門舉辦外貿政策培訓班，幫助企業吃透精神，用足用好扶持政策。二是加大外貿企業扶持力度。充分發揮自治區邊境地區小額貿易企業能力建設專項資金作用，在創新研發、人才引進、技術改造、保鮮倉儲設施建設等方面重點給予補助。全面推行出口退稅網上申報，提高企業辦事便利化程度，對農副產品加工轉化和勞動密集型產業等符合條件的企業，認真落實各類用電、運輸等支持政策。三是深入研究進口哈國水產品、糧油、羊毛、牛羊肉等政策及市場情況，搭建平臺，拓展進出口種類和空間。

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