高校異地校區(qū)財(cái)務(wù)總承模式的探索與啟示
——基于浙江大學(xué)的創(chuàng)新實(shí)踐

胡素英 鄭赟赟

一、引 言

隨著高等教育的不斷發(fā)展，多校區(qū)辦學(xué)成為優(yōu)化高等教育資源配置和滿足高校快速發(fā)展需要的普遍形式，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)超過(guò)60%的本科院校都采用多校區(qū)辦學(xué)。為謀求辦學(xué)資源的拓展、辦學(xué)影響力的提升或管理體制的創(chuàng)新，在“一校同城多區(qū)”辦學(xué)模式的基礎(chǔ)上，許多高校開(kāi)始嘗試“一校異城多區(qū)”的辦學(xué)模式。

目前，理論界與實(shí)務(wù)界針對(duì)多校區(qū)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)、核算管理、預(yù)算管理、財(cái)力資源配置、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理等方面的研究較多，取得了一定的研究成果。然而，現(xiàn)有研究主要將異地校區(qū)與同城校區(qū)等同對(duì)待，未考慮異地校區(qū)的財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)，聚焦異地校區(qū)財(cái)務(wù)管理模式創(chuàng)新的研究較少。已有的異地校區(qū)財(cái)務(wù)管理研究更多地著眼于異地校區(qū)財(cái)務(wù)管理體制設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方法等，且大多偏重于理論分析，基于實(shí)務(wù)的異地校區(qū)財(cái)務(wù)管理模式研究甚為少見(jiàn)。鑒于異地校區(qū)已成為我國(guó)高校辦學(xué)和服務(wù)社會(huì)的主要形式之一，當(dāng)前異地校區(qū)財(cái)務(wù)管理又存在預(yù)算編制不科學(xué)、內(nèi)部控制薄弱、產(chǎn)權(quán)不明晰、運(yùn)行成本較高、資源配置效率較低等普遍問(wèn)題，因此探索適合異地校區(qū)特點(diǎn)的財(cái)務(wù)管理模式就顯得非常必要和緊迫。

二、高校異地校區(qū)財(cái)務(wù)管理模式及其特點(diǎn)

異地校區(qū)，又可稱為異城校區(qū)，是設(shè)置在與學(xué)校主要辦學(xué)地不同城市的校區(qū)，不具有獨(dú)立法人資格。汪小布等分析了我國(guó)重點(diǎn)高校異地辦學(xué)的模式，認(rèn)為高校異地辦學(xué)有創(chuàng)生型、分割型和延伸型三種典型模式。創(chuàng)生型異地辦學(xué)模式是指高校與地方政府合作創(chuàng)建一所新的高等教育機(jī)構(gòu)，高校充當(dāng)“投資人”角色，創(chuàng)立的機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立法人資格，與高校之間具有較強(qiáng)的獨(dú)立關(guān)系，可以說(shuō)實(shí)質(zhì)上并不是高校的組成部分。分割型異地辦學(xué)模式是高校與異地地方政府合作創(chuàng)辦新校區(qū)，是多校區(qū)辦學(xué)的一種特殊形式，異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)只是高校校園在異地的擴(kuò)展，本質(zhì)上與原所在地新建校區(qū)沒(méi)有區(qū)別。延伸型異地辦學(xué)模式創(chuàng)辦的是以培養(yǎng)適合當(dāng)?shù)匦枨蟮母邔哟稳瞬藕蛣?chuàng)新研發(fā)為目的的教育科研機(jī)構(gòu)，延伸機(jī)構(gòu)一般為獨(dú)立法人，是高校在能力、功能和戰(zhàn)略上的延伸。由此可見(jiàn)，異地校區(qū)是分割型異地辦學(xué)模式的產(chǎn)物。陳運(yùn)超對(duì)比了美國(guó)多校園大學(xué)系統(tǒng)和中國(guó)多校區(qū)大學(xué)管理，認(rèn)為我國(guó)大學(xué)的校區(qū)與分校不同，并不是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體，大學(xué)與校區(qū)之間是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此異地校區(qū)作為校區(qū)，其包括財(cái)務(wù)管理在內(nèi)的各項(xiàng)工作也要接受大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)，這就決定異地校區(qū)不可能采用一個(gè)完全獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理模式。

李樟征認(rèn)為就財(cái)務(wù)管理本身而言，同城校區(qū)與異地校區(qū)沒(méi)有本質(zhì)的不同，“其財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容、基本原則和主要任務(wù)是一致的”。但與同城校區(qū)相比，由于地理位置間隔以及屬地管理的影響，異地校區(qū)具有相對(duì)獨(dú)立性，表現(xiàn)在校園相對(duì)獨(dú)立，教育設(shè)施更加齊全，社會(huì)保險(xiǎn)、票據(jù)管理、銀行開(kāi)戶、稅務(wù)登記等方面存在差異，這些體現(xiàn)在財(cái)務(wù)上就是運(yùn)行成本相對(duì)更高，需要投入的資源更多，成本結(jié)構(gòu)外部管理要求存在差異，資金運(yùn)作更具獨(dú)立性。因此，異地校區(qū)也不能采用與同城校區(qū)一致的財(cái)務(wù)管理模式，需要在同城校區(qū)和分校之間找尋一個(gè)適合的財(cái)務(wù)管理模式。

異地校區(qū)財(cái)務(wù)管理模式的實(shí)質(zhì)是財(cái)權(quán)的下放與集中，是高校財(cái)務(wù)管理中的核心問(wèn)題。岳大慶等總結(jié)我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理模式有四種：一是完全集中的財(cái)務(wù)管理模式，財(cái)權(quán)完全集中在學(xué)校，校內(nèi)各學(xué)院沒(méi)有任何財(cái)權(quán)；二是非完全集中的財(cái)務(wù)管理模式，二級(jí)單位對(duì)本部門(mén)能夠控制的學(xué)校分配或創(chuàng)收的一小部分資金擁有有限的自主權(quán)；三是非完全分散的財(cái)務(wù)管理模式，學(xué)校賦予各學(xué)院一定的財(cái)權(quán)，在設(shè)立一級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上在規(guī)模較大的學(xué)院設(shè)立二級(jí)財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)學(xué)校分配的經(jīng)費(fèi)可以自主安排使用；四是完全分散的財(cái)務(wù)管理模式，將學(xué)院作為成本中心和利潤(rùn)中心，經(jīng)費(fèi)和財(cái)權(quán)分散到各個(gè)學(xué)院，學(xué)校僅保留公共經(jīng)費(fèi)。在分析比較了國(guó)內(nèi)外多所大學(xué)的財(cái)務(wù)管理模式后，基于我國(guó)高校財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，岳大慶等認(rèn)為非完全分散的兩級(jí)管理模式，是目前我國(guó)大部分高校財(cái)務(wù)管理模式的最佳選擇。

三、浙江大學(xué)異地校區(qū)財(cái)務(wù)總承模式的探索

經(jīng)過(guò)多年的預(yù)算管理機(jī)制改革，浙江大學(xué)賦予了學(xué)院對(duì)學(xué)校分配的經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的自主統(tǒng)籌權(quán)，形成了非完全分散的財(cái)務(wù)管理模式，對(duì)激發(fā)學(xué)院辦學(xué)積極性、提高資金的使用效益發(fā)揮了重要的作用。但在財(cái)務(wù)管理實(shí)踐過(guò)程中，也存在著成本分擔(dān)機(jī)制難以建立、學(xué)院籌資意識(shí)不高、資源過(guò)度配置等問(wèn)題，對(duì)進(jìn)一步激發(fā)學(xué)院辦學(xué)自主性形成了障礙。

為了探索這些問(wèn)題的解決之道，考慮到異地校區(qū)相對(duì)獨(dú)立的特點(diǎn)，浙江大學(xué)自2015 年起在舟山校區(qū)試行財(cái)務(wù)總承管理模式。至2017 年底第一輪財(cái)務(wù)總承周期結(jié)束，目前在舟山校區(qū)和海寧國(guó)際校區(qū)正實(shí)行第二輪財(cái)務(wù)總承。通過(guò)對(duì)浙江大學(xué)異地校區(qū)財(cái)務(wù)總承模式的研究，總結(jié)浙江大學(xué)在異地校區(qū)財(cái)務(wù)管理方面的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)高校日益普遍的異地校區(qū)財(cái)務(wù)運(yùn)行提供可供推廣的經(jīng)驗(yàn)和綜合解決方案，也為校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理模式創(chuàng)新提供新的參考。

1、財(cái)務(wù)總承模式的實(shí)施背景

1998 年，原浙江大學(xué)、杭州大學(xué)、浙江農(nóng)業(yè)大學(xué)和浙江醫(yī)科大學(xué)合并成為新的浙江大學(xué)，2002 年學(xué)校啟用紫金港新校區(qū)，至此浙江大學(xué)在杭州擁有紫金港、玉泉、西溪、華家池、之江等五個(gè)校區(qū)，形成了“同城多區(qū)”的辦學(xué)模式。浙江大學(xué)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、集中核算”的財(cái)務(wù)管理體制，學(xué)校設(shè)計(jì)劃財(cái)務(wù)處作為一級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管理學(xué)校的日常財(cái)經(jīng)工作。計(jì)劃財(cái)務(wù)處下設(shè)會(huì)計(jì)核算中心，集中處理全校的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，學(xué)校在各校區(qū)設(shè)立會(huì)計(jì)核算分中心，負(fù)責(zé)各校區(qū)所在院系和單位的會(huì)計(jì)核算工作，通過(guò)財(cái)務(wù)專網(wǎng)，各校區(qū)實(shí)現(xiàn)一賬套實(shí)時(shí)運(yùn)作。對(duì)涉及學(xué)校經(jīng)濟(jì)工作和財(cái)務(wù)活動(dòng)的重大方針政策和重要問(wèn)題由學(xué)校統(tǒng)一決策，各學(xué)院對(duì)學(xué)校分配的經(jīng)費(fèi)和創(chuàng)收的經(jīng)費(fèi)擁有自主統(tǒng)籌權(quán)，可在學(xué)校財(cái)經(jīng)制度的基礎(chǔ)上制定學(xué)院的財(cái)務(wù)管理辦法，學(xué)院的財(cái)務(wù)管理工作接受學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在杭的五個(gè)校區(qū)除地理位置不同，其財(cái)務(wù)管理模式?jīng)]有明顯的差異，各校區(qū)后勤等公共開(kāi)支由學(xué)校統(tǒng)一承擔(dān)，校區(qū)僅保留少量的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。

為對(duì)接國(guó)家海洋戰(zhàn)略，浙江大學(xué)于2015 年9 月啟用舟山校區(qū)，開(kāi)始了異地校區(qū)辦學(xué)，舟山校區(qū)主要開(kāi)展與學(xué)校海洋相關(guān)學(xué)科有關(guān)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承等工作。舟山校區(qū)與學(xué)校本部相距較遠(yuǎn)，學(xué)校本部的資源難以輻射到舟山校區(qū)，辦學(xué)所需的各類資源需要重新投入，所需的一次性經(jīng)費(fèi)需求大。與在杭校區(qū)相比，舟山校區(qū)相對(duì)更加獨(dú)立，與地方政府的聯(lián)系更加密切。為降低管理成本，學(xué)校將資產(chǎn)管理、后勤保障等管理權(quán)限下放到舟山校區(qū)。為了建立與事權(quán)相一致的財(cái)務(wù)管理機(jī)制，提高財(cái)務(wù)管理效率，學(xué)校制定了2015-2017 年舟山校區(qū)財(cái)務(wù)總承方案，探索在學(xué)校統(tǒng)一的財(cái)務(wù)制度框架內(nèi)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的財(cái)務(wù)運(yùn)行機(jī)制新模式。舟山校區(qū)設(shè)立財(cái)務(wù)部，接受校區(qū)和計(jì)劃財(cái)務(wù)處的雙重領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)校區(qū)的財(cái)務(wù)管理工作。財(cái)務(wù)部員工人事關(guān)系隸屬校區(qū)，業(yè)務(wù)培訓(xùn)由學(xué)校計(jì)劃財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)。校區(qū)執(zhí)行學(xué)校的會(huì)計(jì)核算規(guī)定，與本部實(shí)行同一賬套核算。在總承框架內(nèi)，校區(qū)擁有充分的財(cái)務(wù)自主權(quán)，在學(xué)校財(cái)經(jīng)制度的基礎(chǔ)上，校區(qū)可制定自己的財(cái)務(wù)管理制度，總承經(jīng)費(fèi)由校區(qū)自主決定使用方向，無(wú)需學(xué)校審批。校區(qū)經(jīng)費(fèi)實(shí)行“包干”，人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行、校區(qū)建設(shè)、后勤保障等各類成本均由校區(qū)承擔(dān)，總承經(jīng)費(fèi)之外，學(xué)校不再提供其他經(jīng)費(fèi)支持，一定意義上實(shí)現(xiàn)了校區(qū)財(cái)務(wù)獨(dú)立運(yùn)行。

2、首輪財(cái)務(wù)總承方案的編制及運(yùn)行

舟山校區(qū)首輪財(cái)務(wù)總承方案的編制思路是學(xué)校保障條件下的“經(jīng)費(fèi)總承”，根據(jù)舟山校區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和資金需求，結(jié)合各級(jí)財(cái)政的投入情況，學(xué)校相關(guān)部門(mén)分類核定校區(qū)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，形成“一次性經(jīng)費(fèi)投入+常規(guī)性經(jīng)費(fèi)安排”的預(yù)算方案。一次性經(jīng)費(fèi)投入用于校區(qū)初期的教學(xué)科研設(shè)施的建設(shè)，以各級(jí)財(cái)政投入為主，學(xué)校支持一部分。常規(guī)性經(jīng)費(fèi)安排用于校區(qū)日常運(yùn)行與學(xué)科建設(shè)等，以學(xué)校投入為主。為增強(qiáng)校區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力，校區(qū)從一次性經(jīng)費(fèi)投入中安排一部分建立留本基金，學(xué)校按1:1 進(jìn)行配套，以其利息作為校區(qū)運(yùn)行的常規(guī)經(jīng)費(fèi)來(lái)源補(bǔ)充。同時(shí)學(xué)校還為校區(qū)提供優(yōu)惠的校內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策，對(duì)學(xué)校收取的科研及創(chuàng)收管理費(fèi)予以全額返還，以支持校區(qū)發(fā)展。舟山校區(qū)首輪財(cái)務(wù)總承方案的組成及測(cè)算方法見(jiàn)表1：

表1 2015-2017 年舟山校區(qū)財(cái)務(wù)總承方案

舟山校區(qū)首輪財(cái)務(wù)總承方案于2017 年底結(jié)束，總的來(lái)看，首輪財(cái)務(wù)總承方案整體執(zhí)行情況良好，2015 年、2016 年和2017 年校區(qū)實(shí)際支出分別占當(dāng)年經(jīng)費(fèi)下?lián)芸倲?shù)的80%、88%和128%，總承期間實(shí)際支出占總承經(jīng)費(fèi)的94%，期末略有結(jié)余，為校區(qū)順利啟用和校區(qū)運(yùn)行與發(fā)展提供了有力保障，為校區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3、首輪財(cái)務(wù)總承實(shí)踐存在的問(wèn)題

舟山校區(qū)是新啟用的校區(qū)，無(wú)歷史成本可以參考，且校區(qū)具有相對(duì)獨(dú)立性，前期投入大，已處于穩(wěn)定運(yùn)行的在杭校區(qū)的運(yùn)行成本參考價(jià)值有限，因此學(xué)校在制定首輪財(cái)務(wù)總承方案時(shí)以校區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)。但是，由于種種原因，實(shí)際執(zhí)行與校區(qū)規(guī)劃存在一定的偏差，因此首輪財(cái)務(wù)總承方案運(yùn)行還是存在一定的問(wèn)題，主要有：

一是經(jīng)費(fèi)額度缺乏彈性。生均撥款以規(guī)劃人數(shù)計(jì)算的額度下?lián)埽纯紤]實(shí)際在校生人數(shù)與規(guī)劃學(xué)生人數(shù)之間存在的差異，實(shí)際上2017 年底實(shí)際在校生人數(shù)僅為規(guī)劃數(shù)的一半，以規(guī)劃學(xué)生數(shù)計(jì)算的經(jīng)費(fèi)額度與實(shí)際學(xué)生數(shù)計(jì)算的經(jīng)費(fèi)額度存在較大的偏差。另外，以校區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)的一次性投入經(jīng)費(fèi)期初全部下?lián)埽c校區(qū)建設(shè)的實(shí)際情況無(wú)關(guān)。以規(guī)劃為基礎(chǔ)下?lián)艿慕?jīng)費(fèi)超過(guò)了校區(qū)的實(shí)際需求，在加重學(xué)校財(cái)力負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也使得校區(qū)“財(cái)大氣粗”，存在經(jīng)費(fèi)過(guò)度使用的傾向。

二是總承方案的激勵(lì)約束性不夠。從表1 可以看出，除政策性經(jīng)費(fèi)外，校區(qū)獲得的絕大部分總承經(jīng)費(fèi)與校區(qū)的努力無(wú)關(guān)，也與校區(qū)規(guī)劃的落實(shí)情況無(wú)關(guān)。這樣一來(lái)，校區(qū)就喪失了開(kāi)源節(jié)流的積極性和主動(dòng)性，加大了校區(qū)對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)依賴，因?yàn)閷W(xué)校已經(jīng)充分保障了校區(qū)運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)。另一方面，從獲得經(jīng)費(fèi)的角度上看，校區(qū)規(guī)劃是否完成變得不再重要，財(cái)務(wù)預(yù)算對(duì)校區(qū)發(fā)展的引導(dǎo)和約束作用難以發(fā)揮，校區(qū)沒(méi)有動(dòng)力采取足夠的努力實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

三是經(jīng)費(fèi)使用效益需要提高。學(xué)校支持的學(xué)科建設(shè)經(jīng)費(fèi)大多來(lái)源于財(cái)政專項(xiàng)，由于事先確定安排額度，沒(méi)有考慮校區(qū)的實(shí)際執(zhí)行能力，校區(qū)在經(jīng)費(fèi)執(zhí)行上存在很大的困難。2015-2017 年，學(xué)校超過(guò)40%的中央改善辦學(xué)條件專項(xiàng)資金投入校區(qū)建設(shè)，大大改善了校區(qū)的教學(xué)科研條件，但是也存在著部分設(shè)備所需的場(chǎng)地改造尚未完成、部分設(shè)備超前采購(gòu)等問(wèn)題。另外，由于設(shè)備采購(gòu)的流程長(zhǎng)、不確定性程度高，校區(qū)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度落后于學(xué)校整體的執(zhí)行進(jìn)度，因其所占比重高，對(duì)學(xué)校完成經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度產(chǎn)生不利的影響。

四、浙江大學(xué)異地校區(qū)財(cái)務(wù)總承模式的完善

在首輪財(cái)務(wù)總承運(yùn)行期間，學(xué)校與海寧市政府合作建立了海寧國(guó)際校區(qū)，用于與國(guó)際綜合排名或單一學(xué)科排名居于前列的世界著名大學(xué)或一流學(xué)科開(kāi)展合作，海寧國(guó)際校區(qū)于2016 年9 月正式啟用。與舟山校區(qū)類似，海寧國(guó)際校區(qū)也具有相對(duì)獨(dú)立性，擁有較大的辦學(xué)自主權(quán)。鑒于財(cái)務(wù)總承模式在舟山校區(qū)的成功實(shí)施，學(xué)校確定在海寧國(guó)際校區(qū)也實(shí)施財(cái)務(wù)總承模式，并與舟山校區(qū)保持總體一致。

1、財(cái)務(wù)總承方案編制思路的修正

通過(guò)分析總結(jié)首輪財(cái)務(wù)總承實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題，學(xué)校調(diào)整了總承方案編制的思路。在保留首輪財(cái)務(wù)總承方案中的經(jīng)濟(jì)政策和留本基金以外，學(xué)校調(diào)整了經(jīng)費(fèi)測(cè)算方法，明確了“保障基本、專項(xiàng)核定、開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)、鼓勵(lì)創(chuàng)收、做大基金”的原則，其基本思想是在保障校區(qū)基本運(yùn)行的基礎(chǔ)之上，由校區(qū)通過(guò)自身努力爭(zhēng)取發(fā)展的經(jīng)費(fèi)。具體來(lái)說(shuō)：學(xué)校按照一定方式核定校區(qū)的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，用于維持校區(qū)的日常運(yùn)行，包括人員工資、教學(xué)經(jīng)費(fèi)、校區(qū)運(yùn)行、后勤保障等；對(duì)于一次性投入項(xiàng)目一事一議，逐項(xiàng)論證，待條件成熟時(shí)再予實(shí)施，預(yù)算額度單獨(dú)核定；以校區(qū)為主通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得的經(jīng)費(fèi)全額由校區(qū)使用；鼓勵(lì)校區(qū)積極利用校區(qū)資源開(kāi)展創(chuàng)收活動(dòng)，產(chǎn)生的收入（含學(xué)校收取的管理費(fèi)）全額返還，同時(shí)鼓勵(lì)校區(qū)積極爭(zhēng)取捐贈(zèng)等社會(huì)資源，獲得的捐贈(zèng)經(jīng)費(fèi)歸校區(qū)所有；爭(zhēng)取做大留本基金，其收益由校區(qū)使用，總承期滿如有結(jié)余轉(zhuǎn)入留本基金，學(xué)校可給予一定的配套。

新的編制思路明確總承經(jīng)費(fèi)與學(xué)生人數(shù)掛鉤，與自身收入掛鉤，以激發(fā)校區(qū)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，解決經(jīng)費(fèi)額度缺乏彈性、預(yù)算缺乏激勵(lì)與約束性的問(wèn)題。如果說(shuō)首輪財(cái)務(wù)總承方案更多的是從資金使用角度賦予異地校區(qū)財(cái)務(wù)獨(dú)立性，那么新一輪財(cái)務(wù)總承方案則是從資金籌集的角度給予財(cái)務(wù)獨(dú)立，將校區(qū)作為一個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的單位，其發(fā)展的經(jīng)費(fèi)來(lái)源于自身的籌措以及擁有的資源所產(chǎn)生的收入。

2、新一輪財(cái)務(wù)總承方案的內(nèi)容

新一輪財(cái)務(wù)總承方案實(shí)施期限為2018-2020年，經(jīng)費(fèi)測(cè)算采用“收入+X”模式。收入部分是指校區(qū)自身可以獲得的財(cái)政生均撥款、學(xué)費(fèi)收入、住宿費(fèi)收入、教學(xué)科研創(chuàng)收收入、留本基金利息收入等外源性收入。此項(xiàng)根據(jù)學(xué)生人數(shù)和實(shí)際產(chǎn)生的收入測(cè)定，作為校區(qū)基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。X 部分包括競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)、初創(chuàng)期補(bǔ)貼和一次性投入。競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)指校區(qū)從校內(nèi)外通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得的經(jīng)費(fèi)，用于校區(qū)發(fā)展建設(shè)，包括“雙一流”和“改善辦學(xué)條件”等財(cái)政專項(xiàng)，具體額度由校區(qū)申報(bào)，按照項(xiàng)目立項(xiàng)流程論證評(píng)審確定。初創(chuàng)期補(bǔ)貼和一次性投入是在校區(qū)步入穩(wěn)步發(fā)展期前學(xué)校給予的特別支持，按照“總額控制、成本共擔(dān)”的原則核定控制數(shù)，根據(jù)兩家單位實(shí)際需要予以統(tǒng)籌安排。新一輪財(cái)務(wù)總承經(jīng)費(fèi)的組成及測(cè)算方法見(jiàn)表2。

表2 2018-2020 年舟山校區(qū)和海寧國(guó)際校區(qū)財(cái)務(wù)總承方案

3、新一輪財(cái)務(wù)總承的實(shí)踐

新一輪財(cái)務(wù)總承已于2018 年正式實(shí)施，與上一輪總承不同，學(xué)校年初按照規(guī)劃學(xué)生人數(shù)預(yù)下達(dá)一部分總承經(jīng)費(fèi)，年底根據(jù)實(shí)際學(xué)生人數(shù)結(jié)算，實(shí)行多退少補(bǔ)。兩個(gè)異地校區(qū)積極向經(jīng)費(fèi)主管部門(mén)申請(qǐng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，明確經(jīng)費(fèi)需求和項(xiàng)目實(shí)施方案，由職能部門(mén)組織論證后予以立項(xiàng)。2018 年舟山校區(qū)實(shí)際下?lián)芡庠葱允杖虢?jīng)費(fèi)占總承方案控制數(shù)比例為100%，剔除一次性投入的影響，占2015-2017 年年平均下?lián)軘?shù)的98%。2018 年舟山校區(qū)實(shí)際支出占當(dāng)年經(jīng)費(fèi)下?lián)軘?shù)的89%，高于2015 年和2016 年的比例，剔除一次性投入的影響，實(shí)際支出總額占2015-2017 年年平均支出的90%。2018 年海寧國(guó)際校區(qū)實(shí)際下?lián)芡庠葱允杖虢?jīng)費(fèi)占總承方案控制數(shù)比例102%，實(shí)際支出數(shù)占當(dāng)年下?lián)軘?shù)的77%。新一輪財(cái)務(wù)總承方案取得了初步的效果。

五、浙江大學(xué)異地校區(qū)財(cái)務(wù)總承模式的啟示

岳大慶等認(rèn)為財(cái)務(wù)管理模式是“在一定經(jīng)濟(jì)制度下，對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的各方面進(jìn)行組織管理的制度和方法的總稱”，高校財(cái)務(wù)管理模式包含“財(cái)務(wù)管理體制及在財(cái)務(wù)管理和運(yùn)作中的各種制度和方法”。浙江大學(xué)異地校區(qū)財(cái)務(wù)總承模式可以概括為在學(xué)校統(tǒng)一的財(cái)經(jīng)制度下，由校區(qū)對(duì)自身財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行組織管理和政策制定，包括設(shè)置專門(mén)的校區(qū)財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，制定適合校區(qū)的財(cái)務(wù)管理制度，自主開(kāi)展預(yù)算管理和內(nèi)部控制建設(shè)等，其主要特點(diǎn)是經(jīng)費(fèi)包干、自主安排，總承經(jīng)費(fèi)完全由校區(qū)自主安排使用。浙江大學(xué)異地校區(qū)財(cái)務(wù)總承模式的實(shí)質(zhì)是財(cái)權(quán)的下放，是一種分權(quán)的財(cái)務(wù)管理模式，即把異地校區(qū)作為成本中心和利潤(rùn)中心，異地校區(qū)承擔(dān)校區(qū)內(nèi)發(fā)生的所有成本，對(duì)校區(qū)財(cái)務(wù)“盈虧”負(fù)責(zé)。

異地校區(qū)財(cái)務(wù)總承模式是浙江大學(xué)多校區(qū)財(cái)務(wù)管理實(shí)踐和校院兩級(jí)預(yù)算管理機(jī)制改革的一種創(chuàng)新模式，目的是激發(fā)校區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力、優(yōu)化校區(qū)的資源配置、降低學(xué)校的財(cái)務(wù)管理成本和提升資金的使用效益。上述財(cái)務(wù)總承模式及其創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)我國(guó)高校多校區(qū)財(cái)務(wù)管理和校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理優(yōu)化均有很大的啟示和借鑒意義，主要包括：

1、對(duì)多校區(qū)財(cái)務(wù)管理的啟示

從上文分析可知，異地校區(qū)與其他校區(qū)在財(cái)務(wù)管理上最大的不同是其成本邊界相對(duì)清晰，這也是財(cái)務(wù)總承模式能夠有效實(shí)施的條件之一。如果成本邊界不明，那么成本管控就存在諸多不可控因素，權(quán)、責(zé)、利難以一致，財(cái)務(wù)自主運(yùn)行將會(huì)受到限制。成本核算一直是高校財(cái)務(wù)管理的難點(diǎn)，主要原因是公共成本難以分?jǐn)偂W(xué)校有大量的公共資源，并為此承擔(dān)了巨額的維護(hù)成本。但是，由于公共資源具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，導(dǎo)致公共成本的驅(qū)動(dòng)因素非常復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單歸因于學(xué)生人數(shù)或者其他某個(gè)特定因素，這使得公共成本很難明確歸屬于某個(gè)部門(mén)或?qū)W院。

因此，可以從成本的角度將校區(qū)分為兩類：一類是以異地校區(qū)為代表的相對(duì)獨(dú)立的校區(qū)，表現(xiàn)為與學(xué)校本部的成本交叉相對(duì)較少，少量交叉的成本可以通過(guò)有償使用彌補(bǔ)，成本邊界較為清晰，這類校區(qū)可以直接采用財(cái)務(wù)總承模式，校區(qū)內(nèi)發(fā)生的成本都由總承經(jīng)費(fèi)彌補(bǔ)；另一類是財(cái)務(wù)管理上虛化的校區(qū)，表現(xiàn)為校區(qū)之間的聯(lián)系非常緊密，校區(qū)之間的資源交叉利用比較頻繁，校區(qū)成本邊界模糊，對(duì)于這類校區(qū)，可以考慮將校區(qū)財(cái)務(wù)管理問(wèn)題變?yōu)樾Ｔ簝杉?jí)財(cái)務(wù)管理問(wèn)題，即校區(qū)僅作為地理位置上的一個(gè)概念，內(nèi)部分布著不同的院系，校區(qū)發(fā)生的成本能夠明確到學(xué)院的由學(xué)院承擔(dān)，不能明確的則按學(xué)校公共成本處理，由學(xué)校承擔(dān)或按照一定的方式分擔(dān)。

2、對(duì)校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理的啟示

學(xué)院制是高校的基本形式，如何處理學(xué)校本級(jí)與學(xué)院之間的財(cái)權(quán)關(guān)系，一直是理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。財(cái)權(quán)下放是校院兩級(jí)財(cái)務(wù)管理體制改革的方向，財(cái)權(quán)下放的標(biāo)志是經(jīng)費(fèi)使用的自主權(quán)，核心問(wèn)題是財(cái)力資源的配置，目的是激發(fā)學(xué)院辦學(xué)積極性，提高資金使用效益。這里面有三個(gè)問(wèn)題需要解決：一是財(cái)力資源配置的“度”，財(cái)力資源配置過(guò)多，則減少了學(xué)院籌資的壓力，讓學(xué)院存在過(guò)度發(fā)展的傾向，給學(xué)校財(cái)力帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)；而財(cái)力資源配置過(guò)少，則讓學(xué)院發(fā)展面臨資金困境，影響學(xué)院正常運(yùn)行。二是經(jīng)費(fèi)使用實(shí)質(zhì)上的自主，雖然學(xué)院擁有自主權(quán)，但是各個(gè)職能部門(mén)從自身管理的角度出發(fā)設(shè)置了諸多的條條框框，比如各條線的經(jīng)費(fèi)額度保障要求，使得學(xué)院在遵守了這些要求以后，自主使用空間很少。三是激勵(lì)與約束問(wèn)題，既要激勵(lì)學(xué)院加快發(fā)展，又要確保學(xué)院的發(fā)展與學(xué)校的發(fā)展相一致。

當(dāng)前，我國(guó)高校在解決上述三個(gè)問(wèn)題上采取了多種措施，但尚未形成系統(tǒng)的解決模式和經(jīng)驗(yàn)，財(cái)務(wù)總承模式為此提供了一個(gè)新的思路：

首先，量入為出與以支定收相結(jié)合。學(xué)院經(jīng)費(fèi)核定主要有以成本為基礎(chǔ)核定、以收入為基礎(chǔ)核定和以績(jī)效為基礎(chǔ)核定三種方法。財(cái)務(wù)總承模式可以看成是上述三種方法的有機(jī)結(jié)合：一方面以校區(qū)自身所能創(chuàng)造的收入作為基礎(chǔ)核定總承經(jīng)費(fèi)規(guī)模，以此彌補(bǔ)校區(qū)運(yùn)行的成本，不足部分需要校區(qū)開(kāi)源節(jié)流，以達(dá)到一種財(cái)務(wù)上的自我平衡，這是一種量入為出的核定方法；另一方面又根據(jù)校區(qū)所處的發(fā)展階段，以其支出需求為基礎(chǔ)核定補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，同時(shí)通過(guò)校內(nèi)外的競(jìng)爭(zhēng)體現(xiàn)其發(fā)展績(jī)效。財(cái)務(wù)總承模式經(jīng)過(guò)一定的修正可以應(yīng)用于學(xué)院財(cái)務(wù)管理，即以學(xué)院產(chǎn)生的收入為基礎(chǔ)，扣除學(xué)校承擔(dān)的公共成本，按收入的一定比例核定經(jīng)費(fèi)，這個(gè)比例體現(xiàn)了學(xué)校財(cái)權(quán)下放的程度，由學(xué)校根據(jù)人事管理和公共成本分擔(dān)機(jī)制來(lái)確定。此外，對(duì)于收入基礎(chǔ)較為薄弱的學(xué)院和需要較大一次性投入的學(xué)院，可以根據(jù)其支出需求進(jìn)行一定的補(bǔ)助。以收入為基礎(chǔ)，可以有效避免超前發(fā)展、過(guò)度發(fā)展的弊端，提高學(xué)院的籌資意識(shí)，減輕校級(jí)財(cái)力負(fù)擔(dān)，使學(xué)校有更多的財(cái)力資源來(lái)發(fā)展。補(bǔ)助機(jī)制的存在又可以減少學(xué)院之間財(cái)力的不平衡，增強(qiáng)弱勢(shì)學(xué)院發(fā)展的信心，進(jìn)而促進(jìn)不同學(xué)院的共同發(fā)展。

其次，加強(qiáng)事前和事后管理，適度減少過(guò)程管理。財(cái)務(wù)總承模式通過(guò)事前嚴(yán)格核定總承經(jīng)費(fèi)和事后加大績(jī)效考核力度，扎牢財(cái)務(wù)管理前后兩個(gè)口子，以學(xué)校財(cái)經(jīng)制度作為過(guò)程邊界，大大減少過(guò)程管理，在降低學(xué)校財(cái)務(wù)管理成本的同時(shí)，給予校區(qū)和學(xué)院極大的財(cái)務(wù)自主權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中，職能部門(mén)并不參與校區(qū)和學(xué)院的過(guò)程管理，也不制訂具體的經(jīng)費(fèi)配置要求，使校區(qū)能夠根據(jù)自身發(fā)展的需要自主配置經(jīng)費(fèi)。職能部門(mén)的財(cái)務(wù)管理權(quán)限體現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)的立項(xiàng)和事后的績(jī)效考核，在缺乏經(jīng)費(fèi)分配權(quán)的情況下也能夠?qū)π^(qū)和學(xué)院的發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響，有利于職能部門(mén)各項(xiàng)工作的開(kāi)展，減少財(cái)務(wù)管理改革的部門(mén)阻力。

最后，中長(zhǎng)期財(cái)務(wù)規(guī)劃與年度預(yù)算相結(jié)合。財(cái)務(wù)總承模式以三年為一期，形成了三年的財(cái)務(wù)規(guī)劃，這種中長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)規(guī)劃能夠讓校區(qū)和學(xué)院形成穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)預(yù)期，有利于校區(qū)和學(xué)院實(shí)施中長(zhǎng)期的發(fā)展策略，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，避免為了增加年度預(yù)算而采取短期行為，損害學(xué)校和學(xué)院的利益。另一方面，對(duì)于一次性投入經(jīng)費(fèi)采用年度預(yù)算的模式，確保大額投入與學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃相一致，同時(shí)，每年年末對(duì)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行結(jié)算，審視校區(qū)和學(xué)院一年的發(fā)展?fàn)顩r，發(fā)現(xiàn)校區(qū)和學(xué)院發(fā)展過(guò)程中的偏差，及時(shí)加以糾正，確保學(xué)院發(fā)展與學(xué)校發(fā)展相一致。

總之，浙江大學(xué)異地校區(qū)財(cái)務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐表明，財(cái)務(wù)總承模式具有良好的適應(yīng)性和拓展性，能夠發(fā)揮財(cái)務(wù)管理的激勵(lì)導(dǎo)向作用，促使校區(qū)和學(xué)院努力開(kāi)拓財(cái)源，夯實(shí)學(xué)校和學(xué)院發(fā)展的財(cái)力保障，激發(fā)異地校區(qū)和學(xué)院的辦學(xué)積極性，能夠在有力促進(jìn)學(xué)校和學(xué)科建設(shè)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)校區(qū)和學(xué)院財(cái)務(wù)的自我平衡與可持續(xù)發(fā)展。