綠色財稅與綠色金融協同推進綠色創新探究
——以杭州為例

2019-08-06 07:33:24周欣鈺楊文培史丹沛

財務與金融 2019年3期

楊璠周欣鈺楊文培史丹沛

一、問題的提出

綠色創新是能夠促使能源、經濟、環境系統協調發展的創造性活動。國內外研究關于綠色財稅政策與綠色金融的研究是較為豐富的。尤其是近年來，在全球低碳經濟轉型的趨勢下，國內的研究視角也更多地聚焦在綠色發展方面。盡管在綠色財稅政策和綠色金融研究中都或多或少談到彼此的關系，但是綠色財稅和金融協同發展的研究卻并不多見。必須指出，綠色財稅與綠色金融協同發展是綠色增長的原動力，而兩者存在的不同步、不互動、不匹配和不協同問題制約了綠色創新的引領作用，需要對此展開廣泛而深入的研究。

從高碳生產轉變到低碳生產是一場由灰變綠的“顏色革命”。綠色創新是氣候變化背景下各國政府和人民不可動搖的戰略選擇。黨的十八大從新的歷史起點出發，提出大力推進生態文明建設，建設美麗中國的偉大構想。國家決定包括杭州在內的8 市開展低碳試點工作，杭州要發展低碳經濟，踐行創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，走綠色創新之路，勢在必行。在當前背景下，如何突破多年環保思維定勢的圈層，在更廣闊的范圍內（綠色財稅、綠色金融、綠色創新）多視角、多維度加以探討，賦予綠色新的內涵，正是本文的研究意義之一。

杭州市將于2022 年舉辦亞運會，綠色發展備受矚目。綠色財稅和綠色金融協同促杭州綠色創新，是杭州率先打造天藍地凈、山清水秀“西湖藍”的重要抓手和有效載體，是破解杭州資源與環境“瓶頸”的關鍵所在。政府需要利用綠色財稅政策積極介入綠色創新的過程，但僅僅依靠政府財政投入已遠遠不能滿足當前綠色創新的要求，需要綠色財稅和綠色金融協同促進，加強引導金融資源向低碳領域配置，政府與市場雙管齊下，共促杭州綠色創新。“綠色財稅與綠色金融協同推進綠色創新研究——以杭州為例”有助于在財稅金融與綠色創新之間尋求一種聯動機制，為推動經濟高質量發展與綠色創新“雙贏”提供一種新思路，為打造區域綠色創新新模式提供決策參考。

二、綠色財稅與綠色金融協同的意義

綠色財稅是以社會公共利益為出發點，彌補市場失靈，促進環境保護，推動社會節約的財稅政策手段。綠色金融是金融部門借助于金融業務的運作，促進環境資源保護和經濟協調發展，實現金融可持續發展的一種金融營運戰略。綠色創新是適應低耗能、低排放、低污染的新經濟形態，可以提高能源利用效率，開發清潔能源技術，優化產品結構，重構可持續發展的戰略模式。綠色財稅與綠色金融政策作為兩個獨立的政策體系，如果加強彼此之間的協同，有利于提升綠色創新技術的開發效率與應用水平，對于推動綠色創新發展具有重要意義，具體體現在以下若干方面：

1、有利于綠色創新市場機制的建立。要想實現綠色創新，根本方法就是運行綠色創新的市場機制，而建立綠色創新的市場機制需要政府，金融機構，企業和社會大眾的共同努力，創造良好的實施環境，調動各方參與的積極性，實現利益相關者行為的融合和促進，共建綠色生產、消費環境。

2、有利于調動銀行等金融機構實施綠色信貸的積極性。綠色金融，綠色財稅政策的實施，有利于銀行重視環境風險問題，以綠色重點項目為引擎，不斷加大對綠色、低碳和循環經濟的信貸支持力度，以“金融活水”灌溉綠水青山，走出“生態+綠色”發展之路。

3、有利于調動企業綠色創新的積極性。在財稅政策的保障下結合綠色金融市場體系的充分運轉,既保障了企業發展過程中所需的資金，又改進了企業的產業結構和經營模式，擴大盈利規模，促使企業將資金轉而投入環保行業中，自覺地注重綠色創新和環境保護，實現綠色創新。

三、綠色財稅和綠色金融推進綠色創新的國際借鑒與啟示

（一）發達國家綠色財稅成功經驗及啟示

1、財政制度要充分體現其約束、引導和杠桿作用。建立綠色財稅制度的目的是為了經濟的，科學的可持續的綠色發展，這種發展模式更需要市場、社會的廣泛參與，通過制定適宜的稅收制度，約束引導生產者綠色生產，消費者綠色消費；通過財政支出政策，引導社會第三方參與污染治理；通過政策性金融，融匯社會資本投入綠色創新領域，最終實現財稅制度“四兩撥千斤”的效果。

2、綠色創新財政政策的覆蓋面廣，與其他政策配合好。發達國家在綠色創新的過程中，政策覆蓋對象涉及到社會公眾，政府機構，金融體系以及其他服務提供者等等，推動全社會的綠色創新，讓財政資金物盡其用。

3、重視政府綠色采購行為的引導效應。在綠色商品的供需過程中，政府通過綠色采購對市場經濟產生一定的調控引導作用，同時建立生產消費的綠色環保創新理念。

（二）發達國家或地區綠色金融成功經驗及啟示

1、加快構造建立綠色金融法律體系。完善的法律體系是保障綠色金融有效實施的必要條件。發達國家的成功經驗表明，只有建立完善的環境準入機制，提高企業的污染違法成本，同時對節能環保企業實施激勵制度，才能讓企業樹立節能環保的理念，從而自覺地綠色發展。

2、多方吸引私人或者社會資本加入到綠色領域中。一是構造建立綠色投資發展體系，吸引更多的公共資金投身于綠色項目。二是設立綠色產業基金、PPP 基金等來吸收社會資本的加入。

3、加快綠色金融方面政策的推進。政府部門通過政策引導使各方面形成統一目標，引導各方投資順利進行。一方面加大對重污染，違背綠色發展的企業的處罰力度，另一方面要采取更好的激勵政策鼓勵綠色創新，綠色企業的發展，讓綠色項目能夠得到更好的投融資。

發達國家的成功經驗表明，綠色財稅與綠色金融政策的協同配合才能發揮政策本身最大的效用。其中有兩方面的優勢，一是政策效應顯著增加，通過財政補貼，擔保等方式，降低金融機構固有風險，增加其收益率，無形中提高了金融機構參與的積極性，也能夠用較少的財政資金帶動大量的民間資本進入到綠色金融領域，實現綠色發展目標。二是單純的財政政策產生的“擠出效應”被避免，財政政策的一系列手段在一定程度上可以替代民間資本，形成所謂的“擠出效應”，但現在通過財政政策的引導作用，可以形成鼓勵民間資本參與其中的“擠入效應”。

（三）杭州市的實踐

杭州市作為長江三角洲中心城市之一，環境容量十分有限，是一個基礎物資相對匱乏的城市。因而聚焦旅游、文化等第三產業，構建“宜人宜居宜業”的生態城市也是目前城市發展定位與目標，因此，尋求綠色發展與綠色創新是杭州城市發展的必經之路。近幾年，杭州在綠色財稅、綠色金融等方面進行著不斷的探索與嘗試，取得了驕人的成績，詳見表1。2017 年，浙江省被正式確立為中國綠色金融創新示范區，截至2017 年10 月末，充實錢塘江金融版圖的華夏銀行杭州分行綠色信貸業務實現累計投放305億元，發展迅猛。

表1 杭州市近10 年來相關綠色政策

四、綠色財稅與綠色金融推進綠色創新的協同框架與協同體系

（一）協同框架的構建

要實現綠色創新，有效方法之一就是將綠色財稅與綠色金融政策進行有效的協同發展，形成協同的架構。清楚政府和市場應該做些什么，并且按照市場經濟規律的要求，運用財政補貼，稅收，貸款貼息，轉移支付，信貸，證券，保險等手段來調節激勵引導市場主體的行為，綠色金融是我國綠色創新發展的動力源，是金融機構未來發展的“藍海”領域，而綠色財稅是實現綠色金融市場體系的重要保障。目前，我國銀行業綠色信貸余額超過8 萬億，2017 年中國境內外貼標綠色債券發行額約合2500 億元人民幣，較2016 年增長了7.3%，約占全球發行總額的四分之一，是全球綠色債券最大的發行市場之一。通過下圖的協同框架可以看出通過政府的財稅政策和法律法規能夠推動市場的金融政策的發展，市場的現實發展也能夠進一步促進財稅政策的完善，從而達到協同作用的效果。

圖1 綠色財稅與綠色金融推進綠色創新的協同框架

（二）協同體系的構建

綠色財稅與綠色金融推進綠色創新協同體系具體又包括了財稅制度體系、金融運作體系以及服務配套體系三個方面的內容：其中政府應將工作重點放在協同體系中頂層財稅制度體系的構建上，包括保障性與激勵性的制度安排以及綠色消費環境引導等內容；金融運作體系的建立主旨在于引導社會化資金流向節約資源技術開發和生態環境保護產業，對于推動綠色創新發展具有重要意義；而服務配套體系則是實現綠色信息共享，促進綠色金融資金運用的監管與評估以及增強綠色項目的市場流動性，促進綠色財稅與綠色金融協同作用充分顯現的重要保障。

圖2 綠色財稅與綠色金融推進綠色創新的協同體系

五、綠色財稅與綠色金融推進綠色創新的協同機制

綠色創新是杭州面臨的新選擇、新機遇、新挑戰，是杭州市改善生態環境和推動經濟發展方式轉變的重要內容。政府在角色定位過程中，應立足于市情，既要充分運用市場機制，激發微觀經濟主體的能動性，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，又要統籌調控、引導、協調，調動宏觀經濟主體的統籌性、規劃性，從而發揮促進綠色創新的綠色財稅與綠色金融協同的作用，實現杭州市的綠色發展。

（一）法律制度保障機制。依據國家綠色發展的基本法律制度，制定相應的地方法律法規制度，填補地方法律法規空白。特別是要探索建立地方綠色金融法，如碳排放交易、環境項目融資、環境基金類產品、銀行類環境金融產品等相關法律制度，將環境利益列為金融業新的經營目標和價值追求，堅持“社會效益與經濟效益并重、傳統業務與創新業務并重、業務發展與風險防控并重”的原則，引導和監督金融業的投融資行為。

（二）綠色信貸激勵機制。要想推動綠色信貸更上一個臺階的主要措施就在于要讓銀行等金融機構加大其放貸力度，綠色財稅與綠色金融協同激勵方式主要包括以下若干方面：

1、對綠色項目的貸款進行財政貼息。財政貼息政策能夠對金融機構產生激勵效果。杭州市在2008年出臺了《小額擔保貸款財政貼息資金管理辦法》，但是針對綠色項目還未出臺相應的政策，所以針對杭州市目前的發展情況，可以適當的擴大財稅貼息的范圍，例如可以明確一些長期貼息或暫時性貼息的政策等。

2、完善綠色項目貸款的擔保機制。財政資金擔保杠桿作用，能夠放大對綠色信貸的投入規模。杭州市科技局在2006 年出資設立了杭州高科技擔保公司，支持科技型小微企業的發展，注冊資金全部來自杭州市科技三項經費，其平均每年的擔保額從成立之初的0.28 億元，到2017 年底時達到了10 多億元。推動了科技型企業的發展，同樣地，對于綠色項目貸款依然可以建立相應的擔保機制來推動節能型產業的發展。

3、完善綠色保險的財稅政策。國家層面出臺了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，但杭州市在綠色保險方面還沒有建立專門的針對綠色保險的規章制度。強制性的環境責任保險是推動綠色保險的主要方法，針對強制性的環境責任保險，可以參照其他保險的措施，對企業進行一定的保費補貼，同時也可以對保險公司的強制性環境責任保險收入實行增值稅減免政策。除此以外，還應該鼓勵非強制性環境責任保險政策的實施與落地。

4、優化綠色創新的信貸扶持政策。杭州市在2006 年4 月成立了杭州市中小企業擔保有限公司，是杭州市委市政府為切實推進本地經濟發展，為成長型中小微企業提供信用服務的國有擔保機構。截止2017 年8 月，公司為數百家中小微企業累計提供擔保金額70 億元左右，公司以滿足客戶金融服務需求為根本，為小微企業提供投貸租保等綜合金融服務。相較而言，目前缺乏直接針對綠色創新項目的擔保，因此可以優化擔保項目，使企業更順利地為其綠色項目進行銀行貸款。在提供擔保扶持政策的同時，鼓勵符合條件的企業爭取風險投資和私募股權投資、發行債券融資、實施資產證券化等方式進行融資，拓寬融資渠道。

對環保企業而言，如果創新成果可以在市場上進行交易并獲得營業收入，能夠降低銀行的壞賬風險。而且企業為了保持并提高自己的銀行貸款信用額度，會更加積極地推進技術創新成果的商品化，以實現經濟效益。

同時，對生產企業而言，政府可以采取政策性銀行貸款、科技扶持貸款等為生產企業爭取銀行貸款資金；通過設立銀行貸款增長風險補償獎勵資金或者構建政府和市場相結合的二元化綠色金融風險補償機制分擔商業銀行科技項目的貸款風險，從而鼓勵銀行支持綠色創新項目。

（三）中介機構服務配套機制

綠色創新體系服務配套機制的完善對于促進綠色財稅與綠色金融協同作用充分顯現具有重要意義。綠色創新咨詢、服務、信息傳播等有關綠色創新的中介機構的存在可以有效地推動綠色創新信息的規范化與普及化；同時，通過構建環境信息披露平臺，公開環境質量信息以及政府和企業的行為，為公眾監督了解環保工作提供了方便，有利于形成政府、企業、公眾的良性互動關系，推動政府綠色創新工作的順利開展。

（四）政府社會資本合作機制（PPP）

近十幾年來，PPP（Public-private Partnerships）公私合作制是全球基礎設施及公共服務供給增長最快的一種新的機制，是國內鼓勵社會投資投身綠色產業的一種創新投融資機制。一方面，據計算，中國綠色產業每年的投資需求在2 萬億元人民幣以上，而財政資金只能滿足其中的百分之十到百分之二十，迫切需要民營企業和民間資本的參與。

杭州市低碳財政政策首先應改進的是增加財政對環保投入的資金總量，抑制唯GDP 是瞻的發展觀念，注重保持經濟發展的同時對環境治理的投資，將綠色PPP 項目中所涉及到的各項財政支出納入財政年度預算中統籌考慮，保障基本綠色項目經費支出；同時，杭州市財政可以對綠色PPP 項目予以適度的政策傾斜，適度鼓勵推廣綠色PPP 項目，統籌運用環保專項等資金，優化調整使用方向。

更重要的，在PPP 模式下，需要政府善于調動民間資本的活力和積極性，逐步放開民間資本在新能源、綠色交通等綠色領域上的準入限制。政府通過運用更細化的財政政策來扶持民間資本在綠色行業的運營，不僅建立了更為親密的政商關系，也為杭州經濟的綠色創新帶來強大的資金動力與支持。同時，引導民間資本向綠色經濟方向流入，也可提高資本的創新能力與高技術屬性，使得環保投資更好更科學的發揮效益。

杭州高新區在2016 年，通過PPP 模式進行治水項目，讓污染了好幾年的河道重新產生了I 類水質，交出了歷年治水的最好的成績單。通過這樣的開創之舉，不難發現PPP 模式對于綠色經濟的發展能夠發揮重要的作用。

（五）綠色投資交易機制

杭州市在2012 年2 月成立杭州市金融投資集團，是市政府直屬的國有獨資企業。企業主要經營指標實現較快增長，營業收入年均增長42%，利潤總額年均增長24%，受托資產管理規模年均增長43%，提供的金融服務有融資租賃、中小擔保等。但除融資租賃產品外，較為缺乏其他綠色金融產品，例如碳基金、碳債券、碳期貨期權等。這些以碳排放權交易為基礎的金融衍生品的設計與開發，配套健全的綠色交易標準，構建適合我國國情的綠色交易機制，三位一體發展對于加強綠色金融體系建設，促進綠色創新具有重要意義。

（六）綠色創新產學研合作機制

杭州市財政應大力加強對綠色創新科技的投資，除了建立綠色可持續發展產業園、扶持綠色企業，還可以注重加強企業同高校之間的合作。包括建立綠色創新科技實驗室，進行生產節能減排的實驗和可降解、循環使用材料的研發，提供解決尖端綠色創新科技問題的能力和提供改善綠色創新技術路線的途徑，提升綠色創新驅動能力。同時對于優秀的綠色創新研究人才設定相關獎勵機制，如“綠色創新獎學金”、“綠色創新研究專院”等，提高高校優才生對于綠色創新的興趣和關注度，為綠色創新的發展提供可持續動力和智慧支持。