打造都市圈增長極：定位、功能和建設路徑

李宇嘉

摘要：打造都市圈成為國家戰略，以北上廣深等超大城市為引領，未來全國將形成圍繞30-50座大城市的都市圈，它們已經成為我國新的經濟增長極。基于人口、產業、基建集聚，都市圈也是激發內需、夯實消費主導的重要載體。而且，借助“集聚-輻射”效應，都市圈還很緩解“城市病”、促進大中小城市和城鄉協同發展。當前，基于行政區域限制的經濟競爭和公共服務配置，這是都市圈建設的最大障礙，而作為承接上海紓解出的資源，促進“環上海”發展的“滬嘉一體化”，正在探索打破要素自由流動、實現互聯互通的體制機制，值得學習借鑒。

關鍵詞：都市圈;增長極;消費主導;城市病;行政區劃;滬嘉一體化

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）07-0019-23 收稿日期：2019-06-06

1都市圈是我國經濟增長極

今年以來，我國都市圈建設按下“加速鍵”，比如粵港澳大灣區規劃落地、國家發改委公布培育都市圈的指導意見。5月13日，國務院審議《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，國內最大的都市圈一體化啟航。這距離去年11月“進博會”上，習主席宣布支持長三角一體化發展并升級為國家戰略，不到半年的時間。5月22日，首屆長三角一體化發展高層論壇在蕪湖開幕，長三角“一市三省”（上海、浙江、江蘇、安徽）26城主要領導參加，共商一體化示范區建設、教育醫療、交通等民生實事互聯互通。這標志著，長三角一體化正式落地，也是繼共建一帶一路、長江經濟帶戰略、京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設等之后，第五個國家級區域發展戰略。

作為國家級戰略，包括長三角一體化在內的都市圈，承載著城市群發展“火車頭”、多維度深化體制改革、進一步擴大開放等多重使命，并借此繼續完善供給側結構性改革，破除我國高質量發展階段的制度性阻礙。一般來說，由高速度轉向高質量，盡管全國經濟增長步入中高速增長的新常態，但區域經濟增速分化。圍繞更高能級、更高等級城市，而打造的都市圈、城市群，這是我國經濟新的增長極。根據經合組織（OECD）的報告，由于發達國家大城市和城市群人口繼續增長，促成勞動生產率年均2%-5%的增長水平，這是這些國家長期均衡增長水平能保持的關鍵。未來，即便我國告別高增長，但幾個大的增長極穩住了，經濟增長的底部就有支撐。

2城市化“下半場”我國將出現30-50個都市圈

發達國家都市圈發展的經驗表明，當城鎮化率在30%左右時，城鎮化開始出現加速度推進，主要表現為中心城市壯大;當城鎮化率超過50%以后，中心城市的輻射帶動功能顯著增強，中心城市與周邊中小城市（鎮）開始加速形成都市圈。2011年以后，我國城鎮化率加速推進至50%以上，城鎮化開始進入“下半場”，即“大城市化”“都市圈化”。目前，我國京津冀、粵港澳、長三角等三大城市群，以5%的國土面積占比，集聚了近25%的人口，產出超過40%的GDP，是我國當之無愧的絕對核心和增長“壓艙石”。中國新型城鎮化研究院與清華同衡規劃設計研究院共同發布《2018年中國城市圈的發展研究報告》顯示，都市圈劃定的基本門檻是：中心城區人口規模500萬人以上，而且在1小時通勤圈內，人口密度超過1500人/平方公里。

按照上述標準，除港澳臺地區之外，報告在全國識別出了34個都市圈。根據國家發展改革委規劃司參與的一項研究報告，按照GDP規模，我國排名前30位城市的GDP全國占比達到42.5%;按照主板上市企業數量，排名前30位城市的全國占比高達69.7%，其中排名前三位城市的全國占比達39.6%;按照制造業輻射能力，排名前30位城市的貨物出口全國占比高達74.9%;按照機場便利性，排名前30位城市的旅客吞吐量高達81.3%;按集裝箱港口便利性，排名前30位城市的集裝箱吞吐量高達97.8%;按高等教育輻射力，排名前30位城市的211、985大學數量全國占比高達92.8%;按醫療輻射力，排名前30位城市的三甲醫院數量全國占比約為50.2%。

未來，以北上廣深等一線城市為引領，以全國30-50座城市為核心的都市圈構造已輪廓初顯。嚴格來講，GDP占全省達到20%以上的城市，并開始擴展建設區范圍、交通外聯，以這個城市為中心城市的都市圈已形成。比如，近期退出住房限購政策的南京市高淳區，這個2013年才撤縣劃區的行政區域，距離南京主城區以南100公里，它應該是大南京都市圈的外圍衛星城或外圍城市;再比如，筆者所在的廣州市，新建商品房供應量占全市80%的增城、從化、花都、南沙，屬于外圍“新四區”，占全市行政面積的70%，距離主城區20-50公里不等。主城區和外圍“新四區”，應該就是大廣州都市圈，而廣佛同城則是另一個層面的都市圈。

3都市圈將是消費內需的主戰場

如此來算，隨著“搶人大戰”的推進，人口流動進入“存量人口”博弈的下半場，人口向經濟發達地區聚集仍然是大趨勢。再加上，我國正在告別投資和出口這兩大傳統的增長動力，開始轉向打造消費主導增長新動力，全國也必然會形成30-50座城市為核心城市的都市圈。這其中，地域相鄰、人緣相親、文化相融、經濟相通的長三角、粵港澳大灣區、京津冀一體化等三大都市群，分別以2.2%、0.6%和2.3%的國土面積集聚全國19.2%、12.4%和9.7%的經濟總量和11%、5%和8%的人口，成為經濟增長的第一“火車頭”。當然，這三大城市群中的每一個，人口都將超過1個億，按照都市圈的定義和門檻值，其內部將會形成多個都市圈。比如，大灣區內部就有深港合作、深莞惠、廣佛同城、廣佛肇等都市圈，長三角內部有環上海、環南京等。

另外，近年來在國家層面，依據經濟體量、輻射能力、戰略任務和支點，我國已規劃了9個國家中心城市，各省也在打造“強省會城市”，區域中心城市，以形成地區增長極，都市圈正在全國各地興起。另外，近年來國家反復強調，要因地制宜推進城鎮化，作為城鎮化最后一塊版圖，特色小鎮、鄉村振興也備受重視。未來，我國將形成“城市群-都市圈-中心城市-大小城市協同發展-特色小鎮-鄉村振興”的戰略格局和全尺度的空間組合鏈條，這就是尊重城市發展規律與結合我國特殊國情的城鎮化新路徑。都市圈“火車頭”功效的發揮，一方面有賴于集聚和輻射效應。2018年，最終消費支出對我國GDP的貢獻率為76.2%，2019年或將超過80%。而借助人口、產業、基建集中和集聚，都市圈成為激發內需、夯實消費主導的重要載體。如表1所示。

4都市圈將破解城市病和實現協同發展

都市圈發展，既突出內部的強核城市，又強調圈內大中小城市的協同發展;既需要核心城市的引領帶動，也需要高質量的中小城市眾星捧月。都市圈的戰略規劃下，中心城市能成為圈內的核心，必須要保障這個核心城市在圈內的“首位度”。因為，只有它發展了，先集聚人口、高端產業、軌道交通等資源和要素，才能形成輻射效應、分工效應，帶動外圍中小城市（鎮）發展。而且，在規劃上，都市圈的發展能夠一定程度上緩解城市病，釋放核心城市的集聚能力。比如，大家常說的城市擁堵，我們的選擇是減少人口，還是造更多地鐵，提供更加便捷的通勤條件？毫無疑問是后者。如果特大城市中心城區可以實現任意地點，500米范圍內必有地鐵站。那么，時間越來越寶貴的情況下，面對無縫對接、高效率通勤的地下軌道，即使是政府官員和企業高管，也會選擇乘地鐵上班。可以想象，那時的地面交通將不會再擁堵。

這就是紐約、東京、香港已經實現的場景。有數據顯示，在軌道交通、公共（電）汽車、小汽車、出租車四種主要出行方式中，東京圈軌道交通出行比例為59.6%，東京都區更是高達78.4%，而北京這一比例僅為22.7%。原因在于，北京市軌道交通運營里程較短，路網密度明顯較低。高德地圖發布的《2018年度中國主要城市交通分析報告》顯示，濟南、呼和浩特、貴陽的常住人口規模不足1000萬，哈爾濱常住人口為1092萬，但這些城市的擁堵指數卻高于上海、廣州、深圳。這意味著，城市病是規劃、技術和管理上的問題，而非人口集聚導致的。相反，人口集聚將帶來解決城市病的路徑，比如地鐵和輕軌，治污技術的營用，大數據和智能化處理城市交通（比如阿里的“城市大腦”），這些都需要上規模的人口以攤薄成本。

此外，由于大城市高房價、高成本、高密度的“三高”特征，以及戶籍和非戶籍在公共服務享有上的不均衡，不管是新市民“扎根”，還是公共服務供給，抑或給實體產業留出發展的空間，所有這些供給側的改革，都因為居高不下的成本、難以平衡的利益訴求而難以施展或不得不擱淺。但是，如果放眼在都市圈內的話，騰挪的空間就很大了。比如，在戶籍制度改革方面，發改委年初發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》中，提出“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認”。此外，通過基礎設施連接及公共服務一體化，都市圈建設能把更多發展機會通過市場的方式，讓渡給都市圈內其他中小城市和小城鎮，從而帶動城市群的大中小城市、城鄉協調發展，也能緩解城市病。

基于要素利用價值最大化的空間自由流動和配置，大城市存量空間就可以得到盤活，既能夠為現代服務業、高端制造業騰出空間，繼續強化其集聚功能的同時，還能為周圍小兄弟們發展創造條件。因為，大城市的優勢產業壯大了，一般制造業就可以轉移到都市圈外圍，而且大城市的優勢產業，也需要外圍中小城市做上下游的配套。這樣，即使全國戶籍政策仍有屏障，非戶籍人口享受不到大城市的優質公共服務，他們在大城市買房和就業有困難，但通過都市圈內的協同，能夠解決人口的自由流動，破解“一線城市容不下肉身，三四線容不下靈魂”的難題。在這個城市圈內，有一個或多個中心城市，它們是區域的經濟文化中心，對周邊人口有非常大的吸引力，也能部分緩解特大城市的虹吸效應。再加上圍繞中心城市的小城市、特色小鎮、鄉村振興策略，通過產業，而非簡單的政策推動內部人口的自由流動將成為新的平衡點。

5行政區域競爭是都市圈建設的最大障礙

當然，都市圈的協調發展還有很長的路要走，行政力量干預，既有統一規劃的好處，但也要克服內部因為政績考核等帶來的資源搶奪。因為，公共服務供給是區域封閉的、GDP政績和財政供給，也都以行政區為界限。行政區域之間的競爭，直接影響到基礎設施區域間的配置，影響人口的流向，最終關系到利益分配格局。而由行政權力傳導形成的要素積累，使中心城市產生了一定排他性。比如說，公共服務優質化、基礎設施供給現代化、對低學歷人口排斥、利用等級化的權力，對周邊中小城市和小城鎮強化發展約束等。統一開放、競爭有序的市場體系，這是十八屆三中全會提出的“建立現代市場經濟體系”的終極目標。2018年世界銀行《營商環境報告》顯示，我國的營商環境排名，從第78位到第46位。但是，在不當準入、地方保護、行政性壟斷等方面，邁向統一市場體系建設，還存在很多問題，這是都市圈打造的最大障礙。

而且，土地、資金、勞動力等要素資源，仍然受到城鄉、區域、體制、政策等多方面的限制和影響。近年來，江浙環上海區域（比如浙江嘉善、江蘇昆山等），已成為承接上海人口、產業疏解，解決住房訴求的重要區域。但是，無論是土地供應、交通規劃，還是環境保護、產業和公共服務配套，抑或是跨界房地產調控方面，均沒有實現跨區域的統一部署和協調，導致上海人口、產業疏解不出去、住房問題解決不了，規劃的利好很大程度上異化為樓市炒作。

6從“滬嘉一體化”看都市圈要素融合的路徑

2017年，嘉興市全面接軌上海示范區行動計劃出爐，交通和公共服務兩大領域開啟滬嘉一體化。今年2月，《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發展工作方案》發布，確立51項互聯互通重點工作;今年3月兩會上，提出滬蘇浙三地交界處設立長三角一體化示范區，聚焦規劃、土地、建設、人口、股權交易等領域，意在暢通要素循環、激活微觀活力，從身邊之“小處”，落實國家戰略之“大處”。例如，打破醫保系統自成閉環，2018年以來，長三角13市加入異地就醫門診費用直接結算試點。今年9月前，江蘇、浙江、安徽三省將實現醫保聯網全覆蓋。再比如，從打通斷頭路，到毗鄰地區公交客運銜接，再到軌道交通掃碼，交通一體化不斷升級。

民生實事方面推進一體化，讓長三角人正在成為一個新名詞。此外，生產要素融合正在推進。2018年，蘇州、上海兩地率先推出政府“科技創新券”兩地通用政策，實現本地科研補貼異地使用;長三角“三省一市”打造“大型科學儀器設備共享網”，價值30萬元以上的大型科學儀器26000多臺，大科學裝置和設施有23個，已實現共享，企業更便利、更低成本使用科技資源。作為我國放寬汽車行業外資股比限制后的第一家外商獨資整車項目，特斯拉新工廠建在上海，廠區在上海臨港，但整車基地所需的供應鏈體系、市場空間卻遍布長三角各個城市。

作為我國第一個自由貿易試驗區，上海自貿區一直承擔著兩個角色，一是以引領更大力度的開放，促進更大力度的改革;二是在推進投資和貿易自由化、便利化方面，大膽創新探索，為全國積累更多可復制可推廣經驗。在面積逐步擴容的同時，上海自貿區制度創新也逐步深化。除了進一步打破人流、物流、信息流和資本流的行政邊界外，將朝著打造從貿易、到投資，再到金融等更深層次的開放流程，建設更具國際市場影響力和競爭力的“特殊經濟功能區”邁進。比如，取消外資行業準入和貿易管制措施、放松外資控股限制，離岸金融發展等。

相比粵港澳大灣區涉及一個國家、兩種制度、三個關稅區、三種貨幣來說，地緣、人緣和文化相親、沿長江下游黃金水道布局的長三角城市群，在一體化協同上更容易實現。目前看，要素一體化、制度創新方面，長三角有很多進展，但內部城市規劃、社會保障，行政邊界還需要進一步打破。區域內部，上海與南京、杭州、蘇州、無錫、寧波之間，上海疏解與其他城市接收，這是清晰的，但在更大范圍內的協同，各城市扮演什么樣的角色、怎么分工和合作，比如研發與生產和生活、上游與中下游、主體與配件和物流等，這些功能定位尚待明晰。