改革開放以來黨內法規建設的演化邏輯

張國亞

摘要：以社會演化論為工具，對改革開放以來黨內法規建設的發展歷程進行分析后認為，環境開放性是改革開放后黨內法規建設啟動的觸發因素，行為者的觀念變異和觀念力量對比變化使得黨內法規建設在不同時段出現了不同的形式和發展模式，而十八大后中央對制度建黨的日益重視使得黨內法規建設的進程得以加快，逐步形成了比較完善的黨內法規體系，符合社會演化論“環境-結構（制度）-行為者（觀念或利益）”式的解釋路徑。

關鍵詞：改革開放;黨內法規;制度變遷;社會演化

中圖分類號：D9 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）07-0071-75 收稿日期：2019-06-13

改革開放40年的發展歷程實際上也是黨內法規體系不斷完善的歷史過程。改革開放以來，社會政治環境的深刻變化不斷凸顯了加強黨內法規體系建設的重要意義。黨的十一屆三中全會后，黨內法規體系建設先后經歷了探索一發展一完善3個階段，但是現有的黨內法規問題研究卻僅僅局限于厘清概念、總結經驗、分析不足，很少有從制度變遷的角度對黨內法規建設的演化歷程進行分析。本文將借助社會演化論，從更為宏觀的視角對改革開放以來黨內法規建設的歷史進程進行深入研究。

1制度變遷的演化視角

制度變遷是當前學術界研究的熱點問題，很多學者都以制度變遷理論為工具來對中國改革開放的眾多制度議程展開分析，其中結構一功能主義、經濟學制度主義和歷史制度主義是當前學界研究制度變遷的主要理論。結構功能主義將制度的存在與形式歸于其所發揮的功能，注重從整體的制度體系及制度實踐中的行動者角度開展研究，這種方法雖然有助于解釋制度延續，但是卻忽視了制度選擇與制度功能的區別。以諾斯為代表的經濟學制度主義雖然將國家、產權、意識形態納入了制度分析的框架中，并把相對價格變化看作是制度變遷的主要動因，但是卻無法解釋關鍵歷史時刻，非常規觀念對于制度變遷的影響。歷史制度主義憑借斷續平衡、否決點和路徑依賴等理論較全面的分析了影響制度變遷的各種因素，但是卻存在忽視要素間互動和制度起源等問題，對于內生性制度變遷解釋力不足。

中國的制度變遷研究大多基于林毅夫關于誘致性制度變遷和強制性制度變遷的模式劃分而展開，但這一分析框架雖然較好解釋了經濟領域的制度變遷，卻無法有效分析政治領域的變遷邏輯。馬得勇等在對現有的制度變遷研究文獻進行梳理回顧后認為，探索中國的制度變遷需要一種新的理論作為研究視角，也需要將具體個案的分析與對整體性變遷邏輯的總結結合起來。而社會演化論恰恰為中國政治領域的制度變遷提供了一種有力的理論范式。

社會演化論是演化理論在社會科學領域的一般化運用，其所遵循的基本邏輯仍然是“選擇一變異一遺傳”的演化規律。社會演化論認為，制度的變遷實際上跟生物的進化是遵循著同樣的演化路徑，一項制度的演化起始于行為者的觀念變異或者社會結構因素的變化，通過變異人類得以制訂出新的規則，形成新的行為方式和思維結構。而變異的結果則是人類在不同的制度結構間進行有效選擇，并將這種有效的制度體系延續下去和擴散開來，成為穩定的制度結構。因此，制度變遷得以成為社會演化論的核心內容，在演化論視角下，人類的認知能力、意圖性和能動性被置于了分析制度變遷的核心位置，環境-結構（制度）-行為者（觀念與利益）的相互博弈共同塑造了制度的演化過程。

據此，社會演化論提出，每一項制度變遷的過程實際上都遵循著環境觸發、觀念變異和制度選擇的三個命題：

命題一：環境的變遷是制度變遷的觸發機制。任何制度變遷的動力源都在于其所處制度環境的變異，因此隨著外部環境的發展變化，制度變遷的概率會不斷加大。

命題二：行為者對于變遷路徑的選擇有著至關重要的影響。一項制度的變異和選擇既是環境變遷的客觀反映，同時也是行為者觀念變化的直接體現，環境的變化需要通過行為者的觀念變異來起作用。

命題三：制度的穩定和遺傳取決于觀念力量對比的變化。特定行為者對于某項制度的選擇具有決定性的影響，不同時期觀念力量對比的變化可能會直接導致制度變遷的發生，而制度變遷的最終效果取決于行為者對制度穩定的偏好和重視。

2改革開放以來黨內法規的發展歷程

中國共產黨成立以來，一直重視加強黨的紀律建設，并經歷了從運動式治理到重視黨內法規建設的深刻轉變。從宏觀上來看，改革開放以來，黨內法規建設的過程可以被看作一項由環境開放性誘導、領導層觀念轉變和行為者偏好推動的制度變遷，大體經歷了3個發展階段。

2.1黨內法規建設的恢復與探索階段

改革開放之前，我們黨雖然也高度重視加強的黨的紀律建設，但是主要用運動的方法防止黨員干部可能出現的不正之風和腐敗問題，黨內法規制定的密度、速度和規范性相對較弱，沒有形成系統的黨內法規體系。改革開放后，隨著經濟體制的轉軌和市場因素的滲入，我們黨所面臨的執政環境日趨復雜，原有的運動式治理已經不能適應執政黨自身建設的需要。1978年，鄧小平在中央工作會議上就提出“國要有國法，黨要有黨規黨法”，充分肯定了黨內法規對加強執政黨建設的重要作用，拉開了黨內法規建設的序幕。1980年，黨的十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，對維護黨內紀律做了一系列新的規定，成為黨內法規體系中承上啟下的重要基礎性法規。隨后黨的十二大、十二屆二中、六中全會都在不斷強調加強黨內法規和制度建設的重要性，黨的十三大報告進一步提出，要在黨的建設上走出一條不靠政治運動，而靠改革和制度建設的新路子。同時，針對改革開放初期，黨內腐敗現象有所增多的現實狀況，中央還先后圍繞制止黨員經濟領域犯罪、索賄及失職等問題出臺了一系列暫行辦法和決定規定，（比如《關于共產黨員在經濟領域中違法犯罪的黨紀處理暫行辦法》（1983）、《關于堅決查處共產黨員索賄問題的決定》（1987）、《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》（1988）、《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例（試行）》（1988）等。）對違紀黨員的紀律處分進行了明確和規范。從這些黨內法規建設的探索來看，改革開放之初黨內雖然認識到了加強黨內法規建設的重要意義，但是黨內法規制定普遍存在不完善、不規范、不系統等問題，黨內法規既存在著大量以“通知”“意見”發布的文件，也存在著“條例”“規定”形式的黨內法規，尚未形成完備的黨內法規體系，運動式治理的色彩仍然比較明顯。

2.2黨內法規體系建設的快速發展階段

20世紀90年代之后，隨著社會主義市場經濟的建立，執政黨加強自身建設的緊迫性和重要性進一步凸顯，黨內對于加強法規制度建設的呼聲日益高漲。1992年，中共十四大正式將“黨內法規”一詞寫入黨章，明確了法規制度建設在黨自身建設中的重要地位。隨后，在中央全會和中紀委全會上江澤民同志和胡錦濤同志又分別多次強調加強黨內法規體系建設和黨內制度建設的重要意義。以中共十四大為標志，黨內法規建設進入了快車道，以“條例”為主干的黨內法規體系架構初步成型。中央圍繞干部選拔、紀律處分、黨內監督等問題，先后制定、修訂了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》（1995年，2002年正式頒布）、《中國共產黨紀律處分條例（試行）》（1997年）、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（2003年）、《中國共產黨黨員權利保障條例》（2004年修訂）、《中國共產黨巡視工作條例（試行）》（2009年）等30余個條例，基本形成了以黨章為核心的中國特色黨內法規制度體系。從黨內法規體系的整體架構來看，這一時期，黨內法規體系建設雖然取得了重大成果，但是黨內法規建設的嚴密性、科學性還有待加強，黨內法規和國家法律相沖突、相重復的現象還時有發生，黨內法規與國家法律的界限還沒有完全厘清，在黨內法規的立法程序、執行力度、體系構建方面還有許多需要改進的地方。

2.3黨內法規體系建設的鞏固完善階段

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”。據統計，十八大后，中央先后“制定修訂了近80部黨內法規，超過現有黨內法規的40%”。2013年，圍繞黨內法規制定的原則、方向、程序等內容，中央制定出臺了《中國共產黨黨內法規制定條例》，并發布了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017）》，進一步明確了黨內法規制定的目的計劃和時間安排。2014年，中央又對1178件黨內法規和規范性文件進行了集中清理，并提出要對42件進行適時修改。隨后，黨的十八屆四中全會提出，要把形成完善的黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系建設總體進程，進一步明確了黨內法規體系建設在全面依法治國中的重要地位。之后黨內法規體系建設的進程不斷提速，中央圍繞加強巡視工作、規范黨員干部行為、強化黨內問責監督等內容，先后制定修訂了多項新的黨內法規（比如《中國共產黨巡視工作條例》（2015年）、《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》（2015年）、《中國共產黨問責條例》（2016年）、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》（2016年）等）。2017年，中央又印發了《關于黨內法規制度建設的意見》，提出“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系，黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高”。在十八大以來全面從嚴治黨和黨內法規體系建設的成果上，黨的十九大又對黨章進行了修改，進一步明確了新時代執政黨加強自身建設的指導思想、總體要求和具體任務，并結合《中國共產黨紀律處分條例》（2018年）修訂，突出了政治紀律和政治規矩。整體來看，十八大以來黨內法規體系建設有效鞏固了改革開放以來黨內法規體系建設的既有成果，建立完善了黨內法規建設的規劃、制定、備案、清理等各項制度，確立了“紀在法前、紀嚴于法”的明確要求，黨內法規建設的前瞻性、規劃性、科學性、有效性和執行力進一步提升，法規制度的落實力度進一步增強，黨內法規體系更加成熟和完善。

3改革開放以來黨內法規建設的演化邏輯

按照社會演化論的觀點，改革開放以來黨內法規制度的發展歷程實際上是環境-結構（制度）-行為者（觀念或利益）綜合作用的結果，是制度變遷從觀念變異到選擇遺傳的一個連續進程。

3.1制度產生：環境開放性觸發的觀念變異

1978年改革開放后，隨著思想解放和經濟體制的轉型，中國所處的社會政治環境發生了很大變化，而環境的開放性帶來了兩個顯著的轉變，一方面外部環境變化沖擊了執政黨原有的治理模式，黨內思想意識的活躍對于民主法治提出了更高的要求，特別是文化大革命對于整個體制運行所帶來的影響使得中央領導層開始逐步重視加強黨的法規建設。另一方面，經濟活力的增強，使得官員群體尋租沖動上升，權力對于稀缺資源的分配相應帶了腐敗問題的滋生，如何遏制腐敗問題對執政黨的侵蝕、有效應對外部環境考驗成為我們黨不得不面對的問題。而環境的開放性又顯著誘發了行為者觀念的變異，黨內逐步認識到，在強調意識形態正確性的同時，必須要重視制度建設對于加強黨的紀律、鞏固內部團結、遏制腐敗滋生的重要作用。鄧小平同志就指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做事，甚至走向反面”。因此，環境開放性所帶來的不確性實際上成為黨內觀念轉變的直接觸發機制，中央認識到必須要通過加強黨內法規建設的方式，進一步鞏固我們黨的執政基礎。

3.2制度選擇：力量對比與制度變遷

改革開放以來，黨內所經歷的從運動式治理到注重制度治黨的轉變，所體現的實際上是黨內不同觀念對比對于制度選擇的影響。在改革開放之初，雖然環境開放性誘發黨內行為者認識到加強法規建設的重要意義，但是運動式治理的慣性仍然存在，黨內對于加強自身建設仍然保留著改革開放前的某種“路徑依賴”。因此，在上世紀90年代之前，雖然黨內也制定了一些準則、條例，但是黨內制度建設仍顯薄弱，我們黨的自身建設仍然是通過思想教育、整黨等帶有運動色彩的方式來實現的。黨內不同觀念和力量的對比決定了制度建設的過程不會一帆風順，只能通過決定、意見、通知等形式逐步推動。但是90年代之后隨著社會主義市場經濟的建立，黨內對于加強制度建設的觀念和力量的對比發生了深刻變化，越來越多的同志認識到加強法規制度對于執政黨加強自身建設的重要意義，黨內法規建設的步伐開始明顯加快。1992年黨的十四大的召開正式標志著“黨內法規”成為執政黨自身建設的重要內容。1994年江澤民同志在黨的十四屆四中全會的講話中進一步指出，“注重制度建設，是這次全會決定的一個重要指導思想，制度建設更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。此后，黨內法規建設正式成為我們黨加強自身建設的重要制度選擇。

3.3制度穩定：中央對于制度治黨的高度重視

從實際運行來看，改革開放以來黨內法規制度建設雖然走過了40年的歷程，在十八大之前也初步形成了一定的框架體系，但是黨內法規自身的規范性、科學性還不夠強，沒有形成黨紀與國法有效銜接的機制，有些黨內法規的落實力度也稍顯不足。黨的十八大以后，在強力推動反腐敗的同時，中央更加深刻認識到執政黨加強法規制度建設的重要意義，習近平總書記在中央紀委六次全會上就指出，“加強紀律建設，要健全完善制度，以黨章為根本遵循，本著于法周延、于事有效的原則，制定新的法規制度，完善已有的法規制度，廢止不適應的法規制度，健全黨內規則體系，扎緊黨紀黨規的籠子”。

此后，黨內先后制定修訂出臺了關于巡視、問責、監督、紀律處分等內容的一系列條例，并提供過加強黨內法規的規劃和清理不斷增強法規制度的規范性和執行力，深入推動了反腐敗斗爭和全面從嚴治黨向縱深發展。因此，從社會演化的角度看，改革開放以來黨內法規制度的不斷鞏固和強化，既有環境開放性的誘導，也有行為者觀念變異的推動，特別是十八大以來黨內法規體系的進一步完善，實際上是觀念力量對比變化和行為者制度偏好綜合作用的結果。

4結語

改革開放以來黨內法規建設的發展歷程表明，制度變遷是由環境開放性誘導、行為者制度偏好、觀念力量對比變化的動態過程，在這一過程中，行為者制度偏好的增強和觀念力量對比的變化可能會為制度的最終穩定創造條件。從中國改革開放的歷史實踐來看，由環境開放所誘導的行為者觀念變異一直是推動制度變遷的內在動力，在全面從嚴治黨的過程中，通過黨內法規的制度化進程不斷提升執政黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，必將進一步增強我們黨的向心力、凝聚力和戰斗力，幫助我們順利實現民族復興的偉大歷史進程。