中國城鄉融合發展的經濟社會環境分析

李婷婷 王艷飛

摘要：城鄉融合發展是經濟社會發展到一定階段的產物。在新型城鎮化和鄉村振興的戰略實施背景下，中國城鄉融合發展面臨經濟發展轉型、新市民融入、鄉村空心化、傳統開發模式轉變等的約束和挑戰。建議從理念轉變、規劃引領、模式創新、機制改革等方面深入推動城鄉融合發展。

關鍵詞：城鄉融合發展;鄉村振興;城鄉地域系統;經濟社會

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）07-0012-15 收稿日期：2019-06-18

20世紀90年代以來，中國城鄉地域經歷了經濟社會的快速發展，并伴隨著產業結構、就業結構、社會結構和空間結構的顯著變化（劉彥隨等，2016）。與此同時，幾十年的高速發展也帶來了城鄉差距擴大、農村經營主體老弱化、農村空廢化、城鄉土地權益不平等問題。黨的十六大以來，統籌城鄉發展上升為國家戰略。黨的“十九大”創新提出“實施鄉村振興戰略”，核心補足全面建成小康社會的鄉村短板，著力破解城鄉發展不平衡、農村發展不充分等突出問題（魏后凱，2018）。中共中央、國務院印發的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確了城鄉融合發展的總體要求、主要目標和重點任務。中國現階段推動城鄉融合發展有著特定的時代背景，本文從城鄉資源配置角度，剖析中國城鄉融合發展的經濟社會環境，為完善城鄉融合體制機制提供借鑒。

1城鄉融合發展的理論分析

城鄉融合發展是經濟社會發展到一定階段的產物，是實現城鄉發展一體化的重要途徑。中國城鄉二元體制下城市偏向的發展戰略、市民偏向的分配制度和重工業偏向的產業結構，加深了城鄉分割、土地二元、人戶分離的矛盾（趙海林，2010）。城鄉融合發展重在轉變城鄉分離、重城輕鄉發展模式，在城鄉地域系統極化作用的基礎上發揮擴散效應，實現城鄉地域間人口、產業、土地、資金等的均衡配置和地域功能的協調（劉彥隨，2018）。城市和鄉村是結構互補、功能耦合、相互作用的復雜地域系統，城鄉融合發展要遵循動態過程性、城鄉交互性、區域差異性的原則和方向。

動態過程性。城鄉融合發展是工業化和城鎮化過程中城鄉關系由分離對立走向一體化的重要過程。對應不同發展階段，城鄉地域要素組織方式、城鄉功能、城鄉差距也會隨之發生變化，城鄉融合發展的戰略選擇和解決的主要問題也相應不同。在經濟增長和城市主導發展階段，存在要素轉換過程不協調問題，較為突出的問題是人口城鎮化和產業城鎮化滯后于土地城鎮化，使得轉移人口缺乏融入城市的就業支撐和社會保障。在綠色發展階段，城鄉融合發展需轉變經濟增長優先模式，構建生產、生活、生態的協同關系。因此，城鄉融合發展要遵循經濟社會發展、工業化和城鎮化的動態過程性，以滿足階段性要求。

城鄉交互性。城市和鄉村地域相連、功能相融，推動新型城鎮化不是建立在農村衰落、凋敝的基礎上，或把城市落后產能、污染企業遷移進村;推進鄉村振興也不是離開城市就鄉村論鄉村、就農業論農業。城鄉融合發展是要立足于城鄉地域功能差異，注重城市和鄉村間的交互作用和關系，既發揮城市的引領和帶動作用，也發揮鄉村在糧食生產、社會安定、生態安全的基礎性作用，實現城鄉要素的自由流動和優化配置，以及推動城鄉空間重構和功能優化。

區域差異性。城鄉融合發展受自然環境、經濟基礎、區位條件和制度因素的影響，具有明顯的地理根植性。如經濟發達、城鎮核心地區城鄉協同轉換效率和關聯性較強，而偏遠欠發達地區的城鄉地域聯動性較弱。城市群、非城市群地區存在不同的城鄉空間結構體系，這些均使得城鄉融合發展的狀態、融合路徑存在很大差異，也形成了不同城鄉融合格局。

2城鄉融合發展的經濟社會環境分析

城鄉融合發展是中國高質量發展、新型城鎮化、鄉村振興戰略的重要內容，需結合新發展趨勢，應對經濟新常態、人口市民化、鄉村空心化及城鎮開發模式轉變等的機遇和挑戰，推動城鄉資源均衡配置、產業轉型和制度創新。

2.1經濟結構轉型的宏觀環境

國內外形勢變化與中國發展新階段對城鄉融合發展提出更高要求。一是中國進入了經濟增速放緩、新舊動能轉換的經濟新常態。長期以來依托資源、能源、土地粗放利用的增長模式難以為繼，需提升創新和創業能力，增強新型服務業、高端制造業、高新技術產業等對經濟增長和就業的帶動作用。二是中國經濟進入劉易斯拐點期。伴隨勞動力成本持續上升，傳統經濟增長模式的低廉勞動力紅利逐漸消失，亟需推動職業教育、技能培訓，通過提高勞動生產率和全要素生產率以彌補勞動力成本上升，并適應未來人工智能時代對高素質、高技術勞動力的需求。三是國際貿易摩擦升級和不確定性因素增加。出口拉動經濟增長的難度加大，穩步提升國內市場消費以提高內需的拉動能力成為當務之急，得從進一步挖掘消費潛力和促進消費轉型升級方面發力。大力促進轉移人口市民化和縮小貧富差距有助于釋放出巨大消費潛力，并實現消費轉型升級。顯然，傳統由鄉村到城市的單向性并帶有選擇性的要素流動方式，難以適應調結構、擴內需和創新驅動的經濟新常態要求，亟需破解城鄉二元體制機制，推動市場機制下的要素資源配置。

2.2人口市民化的融入趨勢

改革開放40多年以來，中國城鎮化進程不斷加快，城鎮化率以年均1個百分點的速度增長，由1978年的17.92%提高到2018年的59.58%，農村人口大規模流向城市。但是，由于戶籍制度改革滯后，2018年中國戶籍人口城鎮化率僅為43.37%，與常住人口城鎮化率相差16個百分點。由于城鄉分割的社會保障和公共服務制度，大量農業轉移人口雖然被統計為城鎮人口，但在子女教育、醫療、社會保障、就業、住房等方面無法與城鎮居民享受相同的待遇，不僅農業轉移人口的合法權益得不到保障，影響城鎮化高質量與社會和諧發展。而且，這種不完全城鎮化現象還不利于農地流轉和宅基地退出。現階段，城鄉融合發展需以鄉村人口流向城市以及融入城市為前提，不斷改進新市民的教育、醫療、住房、養老等社會保障體系，構建合理的市民化成本分擔機制，穩步推進人口市民化進程。

2.3農村空心化加劇的現實挑戰

農村地域空心化是城鄉人口流動和經濟增長要素重組下鄉村地域功能弱化的不良過程，以主體老弱化、土地空廢化、基礎設施老損化特征最為明顯，部分地區農村環境污染現象嚴重。由于優質勞動力向城市轉移，鄉村經營主體老弱化制約農業農村的現代化;“建新不拆舊”和“人走屋空”共同造成了農村宅基地的大量閑置，有調查研究顯示，2018年農村宅基地閑置程度平均為10.7%（農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測<2018-2019>）。農村宅基地大量閑置帶來土地資源浪費、村莊景觀環境破敗、基礎設施配套困難、農民和農村集體財產權益難以實現等負效應;基礎設施配套落后、垃圾污水處理設施匱乏均不利于鄉村宜居、宜業、宜游。農村空心化在中國鄉村經濟社會結構變化下具有普遍性，除了少數發達地區或特色鄉鎮和村莊的人口增加外，大多數鄉村地區面臨轉型發展的緊迫性。此外，由于中國鄉村小城鎮發展緩慢，既缺乏集聚功能，也缺乏產業支撐，城鄉融合發展缺乏有效的空間平臺支撐。因此，城鄉融合發展要立足農村空心化實際，統籌城鄉人口轉移與經濟增長、土地流轉與鄉村治理，優化鄉村地區公共服務和基礎設施空間配置。

2.4城市開發模式轉型長期影響

20世紀90年代以來，中國逐漸建立起國有土地有償使用和城鎮商品房供給制度。在此背景下，土地和房地產開發成為城市建設和規模擴張的主導方式，農村集體土地低征高賣在為城市開發建設提供大量資金的同時，也帶來房價上漲、土地粗放利用、追求短期效益等問題，阻礙城鄉融合發展。而土地問題關系到中國糧食生產、農村農民財產、農民市民化等多個方面（陳錫文，2012）。當前農村土地征收、集體經營性建設用地人市、宅基地制度改革試點，是對傳統城市開發建設模式的調整，有助于增加農村土地發展權益。但同時，2018年中國城鎮化率接近60%，未來城市將逐漸由增量開發轉向存量開發，加上一些市縣已經面臨人口持續流出，以土地出讓收益為導向的開發模式需要轉型。受此影響，城鄉融合的制度創新也需要適時調整。

3中國城鄉融合發展的建議

在當前經濟社會環境下，中國需要加快推進城鄉融合發展。未來一段時間，中國城鄉仍將以鄉村人口流入城市、農民就業兼業化、新市民漸進融入為主。立足于城鄉融合發展的過程性、交互性、差異性規律，在新型城鎮化和鄉村振興戰略指導下，以解決城鄉問題為導向，建議從理念轉變、規劃引領、模式創新、機制改革等方面綜合施策推動城鄉融合發展。

首先，轉變重城輕鄉的發展理念。以人為核心的新型城鎮化根本上要轉變重城輕鄉、重工輕農、重效率輕公平的發展理念，重視鄉村生產、生活、生態功能，以權利同等、生活同質、利益同享、生態同建、城鄉同榮引導制度和政策創新，構建適應新常態的新型城鄉關系。

其次，規劃引導公共資源合理配置。基于鄉村經濟結構變化基本趨勢，以縣、鄉鎮為單元，對鄉村進行分區分類資源配置，構建以中心城市一重點鎮、特色鎮一一般鎮一中心村為主的村鎮格局。針對鄉村空心化的發展趨勢，推動鄉村發展存量規劃，綜合人口流動、產業發展、土地整治等，優化公共服務和基礎設施空間配置，改善提升鄉村生產、生活、生態功能。

再次，因地制宜確定城鄉融合路徑和模式。尋求整合城鄉資源、重塑產業體系、凸顯城鄉特色、完善城鎮化和城鄉融合模式的有效途徑。在城市群地區、農業地區、生態功能區，因地制宜探索經濟增長路徑，城市群地區側重城鄉區域形成產業分工和協作;其他地區尋求中小城市-小城鎮-村莊的功能集聚和協調機制，以特色化為引領尋求發展。

另外，仍需不斷健全城鄉融合發展體制機制。以城鄉要素雙向流動和均衡配置為導向，健全市民化導向的戶籍制度、社會保障制度，賦予農村農民更大的土地資源權能，給予鄉村地區更多的資金和技術等的支撐。