關于新時代鐵路發展改革的若干思考

黃 民

(中國鐵路總公司，北京 100084)

中國特色社會主義進入新時代，也標志著中國鐵路發展改革進入新時代。在新的歷史起點上，加強對當前鐵路發展改革怎么辦、未來發展改革怎么干等若干重大問題的審視和思考，對于貫徹落實黨的十九大精神和科學謀劃“十四五”鐵路發展改革工作，具有重要現實意義。

近年來，學術界對鐵路發展改革問題的探索主要集中在以下幾個方面：(1)從“邏輯-機制-法治”的改進路向，探尋具有中國特色的鐵路行業“善治之路”[1]；(2)從百年變局的角度研究縱貫中國鐵路發展全過程的“基本”要素，認為中國鐵路的基本特征使其兼備企業與公益的雙重屬性[2]；(3)結合我國國企改革的4個層次，指出我國鐵路改革亟需解決的12個問題[3]；(4)從產權主體責任、鐵路已有體制與市場經濟的適應性、體制與企業關系等3個方面，分析現階段我國鐵路運輸企業的問題，并從體制改革和機制創新兩個方面闡述鐵路運輸企業改革的路徑[4]；(5)從內部改革的視角，提出深化鐵路改革的對策[5]；(6)從鐵路運價改革[6]、投融資體制改革[7]等單一領域研究討論鐵路發展和改革的問題。這些探討都為分析新時代鐵路發展改革問題開闊了思路。在這些研究的基礎上，研究新時代中國鐵路發展改革問題的邏輯起點應當立足于中國鐵路的國情與路情，在認真梳理既往發展改革取得重大成就的同時，正視當前存在的突出問題，以問題為導向，以十九大精神為指導，深入探索鐵路改革的目標以及實現這一目標的路徑和對策。

1 現狀與問題

1.1 鐵路發展改革取得的成就

新中國成立，特別是改革開放40年以來，我國鐵路事業取得了長足進步，鐵路長期落后的面貌和對經濟社會發展的瓶頸制約得到了根本改善。尤其是黨的十八大以來，鐵路發展改革向縱深推進，鐵路事業實現了歷史性突破、取得了歷史性成就，開啟了由鐵路大國向鐵路強國邁進的新征程。

(1)極大地解放和發展鐵路生產力

最突出的成就是建成了世界領先的鐵路網和現代發達的高鐵網。全國鐵路營業里程由新中國成立之初的2.2萬km增加到2018年的13.1萬km以上，增長了5倍(見圖1)，營業里程躍居世界第2；高鐵從無到有，高鐵網正由“四縱四橫”拓展成“八縱八橫”，里程達2.9萬km以上，占世界高鐵的66%以上，規模遙居世界第1。鐵路密布，高鐵飛馳，極大解放和發展了鐵路生產力，實現從過去長期存在的瓶頸制約到基本緩解、再到目前基本適應的歷史性轉變[8]，鐵路運輸能力供給得到了極大提升。

圖1 1950年至2018年部分年份全國鐵路營業里程

(2)創造惠及更多民眾的文明成果

最明顯的感受是鐵路運輸供給結構顯著改善，服務水平顯著提高。鐵路由過去運營時速不到50 km的“綠皮車”發展到目前運營時速350 km的復興號，98%的20萬人口以上城市實現鐵路覆蓋，72%的 50萬人口以上城市、80%的100萬人口以上城市實現高鐵通達[8]。復興號奔馳在祖國廣袤大地上，網絡購票、線上訂餐等服務“觸手可及”，服務水平有了質的躍升，“人便其行”正成為現實，極大地增強了人民群眾的獲得感和幸福感。

(3)不斷深化改革融入市場經濟

最深刻的變革是鐵路實現政企分開和國鐵企業公司制改革。鐵路改革先后經歷了實施“大包干”、主輔分離、局管站段以及政企分開等4大階段，同時鐵路投融資改革、混合所有制改革、公司制改革等同步推進，鐵路市場化進程明顯加快，與市場經濟不斷融合，市場意識、經營意識不斷增強，主要經濟指標不斷向好提升。到2018年，鐵路旅客發送量、貨物發送量分別達到33.7億人、40.2億t[9]，旅客周轉量、貨物發送量、換算周轉量、運輸密度等主要運輸經濟指標世界第1；資產規模8萬多億元，營收超過1萬億元。

(4)鐵路科技創新取得重大突破

最可貴的是復興號高速列車邁出從追趕到領跑的關鍵一步。中國鐵路堅持走自主創新之路，在工程建造、裝備制造、列控系統、牽引供電、運營管理、安全保障等領域取得一系列重要創新成果，智能高鐵關鍵技術攻關實現重大突破，時速400 km高速列車科研全面啟動，高速鐵路、重載鐵路等技術達到世界先進水平，部分技術水平達到世界領先，標志著我國鐵路總體技術水平邁入世界先進行列。快速發展的高鐵，成為中國亮麗的名片、民族產業的驕傲、自主創新的典范、國之重器的擔當。

(5)國際影響力話語權明顯增強

最豐碩的成果是鐵路“走出去”邁出實質性步伐。中國鐵路把握機遇主動參與“一帶一路”國際合作，不斷擴大對外交流合作的“朋友圈”，推動鐵路優勢產業走向世界大舞臺、國際大市場，為“一帶一路”倡議從總體布局的“大寫意”邁向精謹細膩的“工筆畫”注入新動力。中歐班列已成為“一帶一路”倡議的標志性旗艦項目，為政策溝通、設施連通、貿易暢通、資金融通、民心相通發揮了重要橋梁紐帶作用。一批境外重點合作項目包括雅萬高鐵、中老鐵路等開工建設，為世界鐵路發展貢獻了中國智慧和中國方案，顯著提升我國鐵路國際影響力和競爭力。

(6)產生釋放巨大綜合乘數效益

最直接的貢獻是鐵路特別是高鐵已成為我國經濟社會發展的新引擎和新動能。鐵路在促進經濟平穩增長、推動區域協調發展等大局中發揮支撐引領作用。特別是完善的高鐵網絡，正在深刻改變我國城鎮空間格局、加速重塑我國經濟地理版圖，成為拓展區域發展空間的新支撐、促進經濟社會發展的新動能[8]。有研究表明，鐵路運輸時間年均下降1%會使各城市的人均 GDP 的增速額外增長 1.382%～2.194%[10]。全國284個地級及以上城市統計結果顯示，高鐵開通后，中國區域間經濟增長溢出效應的提高較為明顯[11]。

總的來看，鐵路作為我國基礎性、全局性、戰略性的重大基礎設施和重要基礎產業，正在產生釋放巨大的經濟社會效益，具有強勁的發展潛力和強大的帶動作用。鐵路特別是高鐵的快速發展，帶動了鐵路網絡設施、技術裝備、運輸服務、鐵路職工乃至整個鐵路行業的面貌發生了前所未有的變化，不僅極大增強了我國鐵路的地位和作用，也顯著提升了我國綜合實力和國際競爭力，成為我國社會主義現代化建設偉大成就的精彩縮影。實踐證明，鐵路特別是高鐵的快速發展，是完全符合我國國情的正確戰略選擇。

1.2 當前鐵路發展改革存在的矛盾與問題

中國鐵路在取得突出成績的同時，也要清醒認識到鐵路發展改革中還存在不少矛盾和問題，面臨很多困難和挑戰。

(1)鐵路面臨的債務和經營壓力大

長期以來，在中央財政性資金投入有限的情況下，高強度鐵路建設融資以負債為主，導致近年來債務規模迅速擴大，資產結構不盡合理，債務負擔不斷加重，而密集投產的新線尚處于市場培育期和經營成長期，使得還本付息、運輸經營等壓力明顯加大。如何多措并舉，平衡加強鐵路建設與防范化解鐵路債務風險的關系，促進鐵路可持續發展是亟待破解的新難題。

(2)網絡設施供給結構性矛盾突出

隨著路網不斷完善和規模迅速擴大，整體通道能力明顯提升，網絡設施供給由過去全面緊張的矛盾轉向區域性、結構性的矛盾，特別是點線能力不配套、與其他交通方式銜接不順暢、“前后一公里”等問題比較明顯。如何圍繞設施供給矛盾變化，及時調整建設布局重點，精準補齊短板，擴大設施有效供給，是當前和今后加強鐵路建設發展面臨的新任務。

(3)運輸供給側結構性改革需深化

鐵路服務產品供給體系與市場需求結構變化的適應性還不夠靈敏，客貨運價機制及策略運用還不夠靈活，服務多樣化、品質化還不夠明顯，鐵路比較優勢發揮還不夠充分，市場份額還有很大提升空間。如何通過持續深化運輸供給側結構性改革，擴大優質產品供給，強化運營精細管理，提高運營效率效益，著力提質降本增效，做強做優做大運輸主業，還面臨許多新課題。

(4)放大鐵路資產效益還需下功夫

推進探索鐵路資產資本化、證券化和股權化途徑處于起步階段。非運輸業產業資源“散、小、多”，產業鏈水平和集中度還不高，經營規模效應和品牌優勢還不強，資產開發等多元營收整體規模還不大。如何提高資產開發和資本運作能力，盤活優化國鐵資本功能價值，打造一批過百、上千的多元經營板塊，提升對經營效益貢獻度，還需要拓展新思路、開辟新路徑。

(5)深化改革激發主體活力還不夠

政府與中國鐵路總公司、總公司與所屬國鐵企業、國鐵企業與市場的關系尚未理順，政資分開尚未完全到位，所屬企業市場主體地位難以落實，微觀主體活力和內生動力還不足，思想觀念解放還不夠。如何通過深化改革創新，加快建立現代企業制度，完善市場化經營機制，改革完善內部管控，優化調整企業布局結構，還需要有新突破。

(6)科技創新支撐作用發揮不充分

一些鐵路關鍵核心技術尚未完全自主可控，基礎理論研究與前沿引領、現代工程及應用型技術創新還不深入，“大云物移智鏈”在鐵路應用的深度與廣度還有較大差距，信息化智能化水平還不高。如何突破核心關鍵技術和提升自主化、產業化水平，更好發揮中國鐵路總公司牽頭的鐵路科技創新體系，推動科技特別是現代信息技術與鐵路深度融合發展，實現保安全、提效率、降成本、增效益，還需要有新提升。

2 面臨的國際國內形勢與變化

世界正處于百年未有之大變局，國內外形勢正在發生深刻復雜變化，清醒認識和準確把握面臨的新情況、新問題與新挑戰，妥善做好應對各種困難的準備，持續推進鐵路高質量發展，這對鐵路發展提出新的更高要求。

從國際看，國際政治經濟秩序和全球治理體系深度調整變革，保護主義、單邊主義加劇[12]，全球運輸格局也發生深刻變革，這要求我國鐵路加快融入全球交通運輸體系，在積極參與全球交通運輸體系建設中提升我國鐵路影響力和話語權，在發揮我國鐵路優勢中貢獻中國智慧和中國方案；新一輪科技革命和產業變革孕育興起，發達國家推進包括鐵路在內的“再工業化”，搶占新一輪產業變革制高點，這要求我國鐵路發展必須面向世界鐵路科技發展前沿和全球產業鏈中高端，全面提升創新能力和綜合實力，在新一輪全球競爭中贏得戰略主動。

從國內看，我國社會主要矛盾發生了歷史性變化，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展的新階段，正處于轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期[13]，需要統籌推進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險、保穩定工作[14]。這些變化要求鐵路必須堅持高質量發展的要求，始終堅持質量第一、效益優先的原則，加快實現鐵路發展三大變革，即質量變革、效率變革和動力變革；同時，立足和挖掘國內強大運輸市場潛力，推動供給側結構性改革的進一步深化，重點在“鞏固、增強、提升、暢通”上下功夫，著力防范化解債務風險，著力補短板、強弱項、上水平，努力實現質量更優、效率更高、效益更好的高水平發展。

從自身看，黨的十九大提出交通強國戰略，加快推進鐵路等基礎設施網絡建設，推動國有資本做強做優做大，深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業[15]，這要求鐵路必須增強交通強國、鐵路先行的使命擔當，加快實現路網規模和質量、技術裝備和創新能力、運輸安全和經營管理3個方面達到世界領先水平，同時進一步提升鐵路體制機制改革創新水平、進一步提升在綜合交通運輸體系中的地位和作用、進一步提升服務國家戰略和對經濟社會發展的貢獻，不斷提升發展能級，率先建成鐵路強國，更好發揮鐵路先行示范引領作用；全面深化鐵路體制機制改革，加快推動中國鐵路總公司股份制改造，激發微觀主體活力，推動國鐵企業做強做優做大，努力建設具有國際競爭力的世界一流鐵路企業。

3 鐵路發展改革的路徑與對策

解決當前鐵路發展改革面臨的突出矛盾和問題，最根本的對策是要堅持高質量發展和深化改革創新；實現交通強國、鐵路先行和建設世界一流鐵路企業，最根本的途徑也是要堅持高質量發展和深化改革創新。一言以蔽之，堅定不移推進高質量發展和全面深化改革，是新時代中國鐵路發展改革的最強音和主基調。

鐵路發展改革的基本路線圖如圖2所示。

圖2 中國鐵路總公司發展改革基本路徑

3.1 堅定不移推動鐵路高質量發展

站在新時代的歷史方位，推動鐵路高質量發展意義重大、刻不容緩。認識和推進高質量發展，需要把握以下幾個方面。

(1)理解把握鐵路高質量發展的內在要求

鐵路高質量發展，是能夠更好滿足人民日益增長的美好生活對鐵路需要的發展，是體現新發展理念的發展[16]，也是生產要素投入少、資源配置效率高、市場競爭能力強、經濟社會效益好的發展。其內在要求主要體現在：

一是以質量第一、效益優先為衡量標準。鐵路高質量發展的重要標志是不斷提高要素的投入產出效率和經濟效益，努力實現要素高效配置和效益最大釋放。這意味著高質量的供給，適應人民新需要、科技新變革，不斷增強需求捕捉力和市場競爭力，加快形成優質高效多樣的鐵路產品供給體系，完善提供更多優質產品和服務，以供給變革不斷催生新的需求，以需求升級引領供給體系和結構優化升級，形成供給創新與需求升級互促共進的格局，在更高水平上實現供需平衡；這意味著需要保持高質量的投入產出效率，優化提升鐵路生產要素配置效率，提高投資效益，盤活存量資產，不斷提升科技進步貢獻率， 最終實現投資、建設、運營、回報的良性循環；這也意味著高質量的均衡協調發展，需要統籌協調鐵路建設、運輸經營、安全生產以及職工福祉等方方面面的均衡發展，補齊短板、筑牢底板、做優長板，通過鐵路更加平衡、更加充分發展全面提升鐵路硬軟實力。

二是把推動“三大變革”作為根本途徑。其中，質量變革，應將提高產品供給體系質量作為主攻方向，從重視服務產品質量擴大到重視鐵路各領域素質和質量，全面增強鐵路質量優勢。效率變革，應堅持效率價值導向，找出并填平在以往規模速度型發展階段被掩蓋或忽視的各種低效率洼地，不斷優化勞動組織、運輸生產、資源配置，持續提升資本運營效率，進而推動全要素生產率的不斷提升。動力變革，應充分發揮創新第一動力、人才第一資源作用，從單純注重投資、人力、物資等要素數量的投入轉變到更加重視科技創新、管理革新對高質量發展的驅動，實現新舊動能轉換，最大限度激發內生動力和發展活力。

三是把構筑“四梁八柱”體系作為制度保障。“四梁八柱”是指推動鐵路高質量發展的主體框架，主要包括框架體系、指標體系、支撐體系、標準體系、統計體系、績效評價及政績考核等具有保障性的舉措。首先是發揮高質量發展指標體系的目標導向作用，對標高質量發展內涵和要求，結合鐵路實際，構建充分反映鐵路高質量在供給與需求、效率與效益、改革與創新、安全與綠色等方面特征的主要指標，優化完善鐵路統計指標體系，充分發揮高質量發展主要指標的引導作用。其次是突出高質量發展規劃體系的引領約束作用，以“十四五”規劃編制為契機，構建推動鐵路高質量發展的規劃體系，完善戰略規劃管理，創新規劃實施機制，增強規劃對資源配置、年度計劃等措施的宏觀指導、統籌協調，以高質量規劃引導推動高質量發展。再次是強化高質量發展統計體系的參謀助手作用，對照高質量發展指標體系，完善統計分類，健全統計監測，及時揭示趨勢性、苗頭性問題，反映可能存在的風險隱患，準確研判發展態勢趨勢，定期對推動鐵路高質量發展重大問題及進展情況進行深入分析，形成高質量分析研究報告供決策參考。最后是注重高質量發展評價體系的考核激勵作用，對照高質量發展主要指標和對標世界一流企業的考核導向，探索制定高質量發展綜合評價指標，改革完善對所屬企業經營業績考核辦法和干部政績考核評價機制，不斷增強全路上下對推動高質量發展的積極性和主動性。

四是把跨越“兩大關口”作為今后主攻方向。

首先，要跨越現階段特有的防范化解鐵路債務風險關口。2018年末中國鐵路總公司資產負債率65.13%，資產負債5.21萬億元，負債規模大、還本付息壓力大等狀況，極大地影響了鐵路可持續發展，已成為推動鐵路高質量發展必須跨越的第一道關口。邁過這道關口需要把握好兩點：一是著力化解存量債務。落實中央關于防范化解金融風險、加強國有企業資產負債約束要求，在推進自身提質增效、強化約束以及擴大經營積累、增強資本實力的同時，既要主動爭取中央支持政策妥善解決鐵路歷史債務等長期想解決而未解決的問題，同時也要爭取國家政策支持加大市場化債轉股、股改上市以及推進混改等結構性去杠桿力度，多措并舉紓困化險，不斷降低資產負債規模和負債率并逐步回歸到合理水平，推動鐵路高質量發展能夠輕裝上陣。二是嚴格控制新增債務。主要是平衡好加強鐵路建設與防范債務風險的關系，從源頭管控好新增債務，研究建立總公司債務監測、預警體系，強化債務動態監控和預警約束，牢牢守住風險底線。新上項目要在資金依法保障及債務風險可控的前提下，突出補短板、重配套、強弱項，合理把握建設時機和節奏，強化籌資能力和運營虧損等審核，謹防盲目舉債搞建設、超前上項目以及片面追求高標準等現象。深化分層分類建設，劃清和落實不同出資主體的建設、運營及償債主體責任。

其次，要跨越長期性關口。立足于鐵路未來發展，進一步完善改革的頂層設計，構建高質量發展的長效機制，重點做好深化供給側結構性改革這篇大文章，大力轉變發展方式、重塑鐵路比較優勢，盤活放大鐵路資本、做強做優做大企業，致力實現交通強國、鐵路先行，著重在深化和具體化“鞏固、增強、提升、暢通”八字方針上下功夫、見實效。鞏固去杠桿、降成本成果，特別是要在降低負債、節支降耗、提質增效上有明顯成效，有效減輕負擔；增強企業微觀細胞主體活力，激發鐵路員工的主觀能動性，充分調動人的積極創造性；提升鐵路全產業鏈水平和發展能級，厚植在國家發展以及全球鐵路產業鏈、創新鏈及價值鏈的地位，注重用改革創新構筑新優勢；優化企業內部循環，提高鐵路運行效率和管理水平，健全國鐵企業治理體系，實現治理能力現代化。第一道關口過不去，高質量發展就會失去前提條件。第二道關口過不去，實現交通強國、鐵路先行和建設世界一流企業的目標就會落空。

(2)著力推動鐵路高質量發展的舉措

概括起來就是在推動鐵路設施發展高質量、服務產品供給高品質、鐵路網絡運營高效能、持續安全穩定高可靠、行業創新發展高水平、鐵路現代治理高效率等領域上下功夫，重點抓好以下4個方面。

一是推動鐵路設施發展高質量。圍繞鐵路設施“補短板、優結構、促融合”精準發力，著重補齊通道“缺失段”、打通路網“瓶頸段”、暢通網絡“微循環”，著重解決點線能力不配套、與其他交通模式銜接不匹配、“前后一公里”不順暢，著力擴大優質增量供給，推動網絡設施不斷完善、系統功能不斷優化、保障能力不斷增強、效率效益不斷釋放、智能水平不斷提升，打造“人便其行、物暢其流”的現代化鐵路網絡。

二是推動服務供給發展高品質。圍繞服務產品“更便捷、更滿意、更周到”聚焦發力，深入實施客運提質計劃、貨運增量行動、復興號品牌戰略三大舉措[17]，挖掘巨大運輸市場潛力，持續深化運輸供給側結構性改革，著力解決盼點、痛點、盲點問題，不斷提高運輸效率，著力優化運輸組織，大力發展多式聯運，擴大產品有效供給，全面提升服務品質，靈活用好運價策略，重塑鐵路競爭優勢，打造“人享其行”的客運服務和“及時送達”的貨運服務。

三是推動企業經營發展高效益。在經營發展“做大體量、做強實力、做優業績”上下功夫，強化經營戰略引領，對標經營標桿企業，著力提高經營效益。第一，做大運輸經營主業。抓住促進形成強大國內市場和“公轉鐵”等利好機遇，不斷提升運營管理水平，千方百計擴大市場份額，努力開源增收，打造更多營收規模上千億元的路局集團，爭取到2020年運輸主業營收近萬億元。第二，做強非運輸業板塊。強化資產開發與資本運作雙輪驅動，加快推動優質資產上市，提升國鐵資產證券化率，放大提升國鐵資本價值，打造一批上百、過千億元非運輸業板塊，加快實現非運輸業收入與運輸總收入之比達到50%的目標，不斷提升經營效益貢獻度。第三，做優經營發展效益。按照增運增收是硬道理、降本增效是硬本事、減虧增盈是硬任務、防范風險是硬約束的要求，落實全面預算管理，強化盈虧總額和成本支出雙控，著力挖潛增效，不斷提升經營水平和盈利能力。

四是推動鐵路創新發展高水平。在鐵路創新“自主化、應用化、產業化”上下功夫，加快補短板、強弱項、填空白，強化創新第一動力、人才第一資源對支撐鐵路高質量發展的關鍵作用。一方面，加大“1到100”的應用研究力度，全面推動工程建造技術、先進運營技術、智能維修技術及安全保障技術等應用型技術提檔升級，加快推動鐵路與“大云物移智鏈”現代信息技術的融通發展，驅動鐵路變革升級和高質量發展；另一方面，加強“從0到1”基礎研究和原始創新，實施“卡脖子”核心技術“攻尖”行動和自主創新產品“迭代”應用計劃，加大智能高鐵等關鍵核心技術攻關，提升高鐵全產業鏈和自主化水平，打造世界高鐵創新發展的重要策源地和科創中心，提升我國鐵路國際地位和影響力。深化應用基礎理論研究，強化創新源頭供給能力，密切跟蹤和加強對可能引發鐵路變革的前瞻性技術、顛覆性技術研究，加快塑造更多領跑的戰略優勢。同時，把科技創新與管理創新、產品創新、模式創新和制度創新緊密結合起來，推動鐵路生產力全面躍升、生產效率整體提升、安全保障能力增強以及治理能力現代化。

3.2 蹄疾步穩推進鐵路企業改革

當前，深化鐵路國資國企改革，中央有明確要求，社會有關注期盼，自身有現實需要，到了深化改革的重要歷史關鍵期。做好鐵路改革這篇大文章總體思路是：深入貫徹落實中央深化國企改革的決策部署，強化改革頂層設計，堅持問題導向，以加快推動鐵路總公司股改為牽引，按照完善治理、強化激勵、優化布局、提高效率的要求，敢于破除傳統思維，逐步理順國鐵企業與政府、企業與市場及鐵路總公司與下屬企業間關系，謀定而后動、蹄疾而步穩地推進改革務實往前走，推動率先實現高質量發展。

(1)以加快推動中國鐵路總公司股份制改造為牽引，形成深化改革頂層設計

中國鐵路總公司作為我國鐵路行業的主體，其股改不僅是企業組織形態的變革，更是體制機制的創新；不僅是本級股改，更是著眼鐵路總公司系統上下的全面改革；不僅是國鐵系統的國企改革，更是立足國鐵系統的國資國企全面改革，應搞好頂層設計方案，發揮股改對鐵路改革的牽引作用，激發企業微觀主體活力，做強做優做大國鐵資本，建設世界一流鐵路企業。主要內容包含以下3點：

一是加快總公司本級公司制改革落地。推動這項改革工作，對建立現代國鐵企業制度、完善公司治理體制機制以及深化其他各項改革特別是加快推動總公司股改都具有基礎性作用，只有邁開這一步，其他改革才有基礎和空間。

二是加快研究國鐵系統國資國企改革。明確管資本與管資產兩類主體的功能定位和管理關系，重構國鐵系統架構，創新管理體制和運行機制，激發企業活力。構建“管資本-管資產”兩層管理架構，在將鐵路總公司改組成為國有獨資公司的基礎上，將其納入國有資本投資、運營公司改革試點。改組后的鐵路總公司以管資本為主，作為中央管理的鐵路國有資本投資公司，在國家授權范圍內履行國有資本出資人職責，以資本為紐帶、以產權為基礎依法開展國有資本運作[18]，對出資企業以戰略和財務管控為主，不從事具體生產經營活動。路局集團等下屬的二級企業以管資產為主，作為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我發展的市場主體，依法開展鐵路客貨運輸經營等業務。

三是積極穩妥推進企業布局優化調整。首先，對運輸企業布局優化調整進行深化研究，分類分級推進股改，進一步落實運輸企業市場主體地位，減少交易界面和交易成本，實現運輸效率效益最大化。其次，分類分業整合其他非運輸企業，推動資源向核心優勢企業集聚，實現專業化、規模化、集約化和全產業鏈經營，打造一批鐵路科工、工程、金融等優勢領軍企業，并積極推進混改和股改上市。最后，加快合資鐵路公司路地股權調整和區域合資公司重組整合進度，推動國鐵資本向國鐵控股的干線公司集中，城際等區域性鐵路資本向地方控股的省域公司集中。

(2)以建立現代國鐵企業制度為核心，推動治理體系和能力現代化

國企改革的方向是建立現代企業制度。目前，需要加快推進中國鐵路總公司本級公司制改革的速度，針對總公司兩級企業，建立現代企業制度，完善公司治理體系，真正實現組織形態和治理方式等體制機制深層次變革。在理順各治理主體間關系的同時，關鍵是明晰兩級法人管理關系。改制后兩級法人企業關系是以資本為紐帶的母子公司關系，理順母子公司職責定位和管理關系，結合總公司股份制改造，按照“重心下移、激發活力、重組整合”的思路，突出總部抓總、強化二級做實及著力站段強基，優化總部職能、組織架構及管控模式，加快形成分級管理、權責清晰、運行高效的新型管控模式和治理體系。總公司本級層面，要形成管資本的小總部，著重提升戰略決策、資源配置、安全監督、財務管控、績效考核等核心職能，加快由管企業管資產向以管資本為主的轉變。路局集團等子企業層面，要形成管資產的大產業，著重提升安全質量、運營管理、市場開發、資本運作、增收創效、成本控制、科技創新等核心職能，真正成為市場經營主體并落實經營、安全等主體責任。

(3)以加快完善市場化經營機制為關鍵，不斷增強企業微觀主體活力

建立靈活高效的市場化經營機制是增強企業活力的關鍵所在，重點是深化三項制度改革，核心是調動人的積極性。主要應抓住3個方面：一是建立規范的經理層授權管理制度，所屬二級及以下企業探索推行經理層任期制和契約化管理，激發經理層活力，進而帶動經營機制轉換；建立職業經理人制度，培育壯大國鐵企業職業經理人隊伍；培育和弘揚企業家精神，充分發揮企業家作用。二是建立符合市場經濟原則，以業績為導向的激勵機制，合理拉開收入分配差距，賦予二級企業更多自主權，充分調動廣大干部職工的積極性，更好激發企業活力。三是著力提升市場化經營能力和水平，促進國鐵企業與市場融合，必須在運營管理上適應市場競爭的需要，必須把強烈的市場意識融入生產經營各方面，必須對標學習先進經營管理經驗，切實增強國鐵企業對市場反應的靈敏度和市場競爭力。

(4)以實化國鐵企業改革抓手為途徑，努力在重點領域取得新突破

改革藍圖要變成現實成果，需要實化改革抓手是關鍵，抓好3大方面：一是開展改革試點先行。試點是改革的重要任務，更是改革的重要方法。主動學習借鑒國資委系統“十項改革”“雙百行動”等試點的好經驗好做法，圍繞如何找到破解鐵路發展難點問題的方法和路徑，形成可推廣復制的經驗，率先打造一批治理結構科學完善、經營機制靈活高效、創新能力和市場競爭能力顯著提升的國鐵企業改革尖兵，充分發揮示范突破帶動作用。二是建立督查問效機制。對已出臺的改革措施要經常“回頭看”，找出“堵點”“卡點”，督促改革責任落實，真正實現改革方案制定、評估、督察、落實閉環管理，對發現的問題要及時列出清單，對發現的典型要及時推廣示范。三是強化子企業主體責任。所屬企業特別要強化改革意識，增強改革職能，提升改革能力，當好“施工隊長”，主動對號入座，把總公司部署的各項改革任務走實走深，進入“內部裝修”，真正做到改革不等不靠，堅決防止改革“只刷外墻”、“懸在半空”、上改下不改以及上熱下冷“溫差”等現象。

推動鐵路高質量發展、全面深化改革創新是一場深刻革命，需要進一步解放思想，謀定后動，善謀善為，久久為功，扎實推動新時代鐵路發展改革走深走實。

4 結論

當前，鐵路國資國企改革已到了深化改革的重要歷史關鍵期。加強對鐵路發展改革重大問題的思考謀劃是做好新時代鐵路工作的重要前提，立足于現實是做好這一謀劃的關鍵所在。從前面的分析和闡述中，可以得出如下結論：

(1)回顧中國鐵路發展改革的實踐，既要正確評價所取得的重大成就和在關鍵領域的重大突破，同時又要正視當前所存在的問題，并以此為邏輯起點，思考探尋鐵路未來發展和改革的路徑與對策，做好鐵路發展改革的頂層設計，構建高質量發展的長效機制。

(2)鐵路高質量發展的內在要求主要包括：把質量第一、效益優先作為衡量標準；把推動質量變革、效率變革、動力變革“三大變革”作為根本途徑；把構筑推動鐵路高質量發展的指標體系、支撐體系、標準體系、統計體系、績效評價及政績考核等“四梁八柱”體系作為制度保障；把跨越“兩大關口”作為今后主攻方向，防范和化解鐵路債務風險。

(3)推動鐵路高質量發展的路徑主要包括：推動鐵路設施發展高質量、推動服務供給發展高品質、推動企業經營發展高效益和推動鐵路創新發展高水平。

(4)推進鐵路深化改革總體思路可概括為：深入貫徹落實中央深化國企改革的決策部署，強化改革頂層設計，堅持問題導向，以加快推動鐵路總公司股改為牽引，按照完善治理、強化激勵、優化布局、提高效率的要求，敢于破除傳統思維，逐步理順國鐵企業與政府、企業與市場及鐵路總公司與下屬企業間關系，謀定而后動、蹄疾而步穩地推進改革務實往前走，推動率先實現高質量發展。