示范小城鎮建設企業融資模式初探

馬琨

一、示范小城鎮建設企業的經營特點

（一）示范小城鎮建設背景

近些年來，中央和地方各級政府相繼出臺了一系列重要的政策和措施，旨在解決“三農”在發展過程中遇到的突出問題，減小城鄉差距，促進城鄉經濟和社會協調發展。天津市作為大城市，近十幾年經濟快速發展，整體實力較強，具有較好的加快城鄉統籌發展的條件和基礎。從2005年下半年開始，天津市結合本地實際積極探索了“以宅基地換房”建設新型小城鎮和新村莊的路子，其基本構想是：在國家現行政策的框架內，堅持承包責任制不變、耕地總量不減少、充分尊重農民自愿，高水平規劃、設計和建設一批有特色、適于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。農民以其宅基地，按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住。農民原有宅基地統一組織整理復耕，實現耕地占補平衡。規劃建設的新型小城鎮，除了規劃農民還遷住宅小區外，還要規劃出一塊可供市場出讓的土地，通過土地出讓獲得的收入，平衡小城鎮的建設資金，最終做到三個平衡：土地平衡、資金平衡、項目平衡。

（二）小城鎮建設的構想

依據《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[2004]29號）和國土資源部《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，采取以農村宅基地置換新鎮區住房、以復耕后的村莊用地平衡新鎮區建設占用農用地的方式，破解當前小城鎮建設中面臨土地和資金的制約問題，達到以下目的：

1.城鎮土地集約利用，在耕地面積不減少、建設用地總量不增加的前提下，拓展城鎮發展新空間。

2.在不增加農民負擔的條件下，進一步改善農村的居住條件，提高農民的生活水平和生活質量。

3.擴大農村人口就業渠道，增加農民收入，實現農業、農村和農民的可持續發展。

4.轉變農民生產生活方式，逐步縮小城鄉差別，推進城鄉統籌發展。

5.探索農村建設用地整理和土地資源節約集約利用的新路子，為社會主義新農村建設積累寶貴經驗。

（三）小城鎮建設的運作方式

“以宅基地換房”建設示范小城鎮的土地運作流程和資金運作流程見下圖。

（四）小城建建設的主要特色

1.產業特色

主業突出，各產業協調發展，形成以旅游、生態為核心的濱海新區產業功能輔助基地、以于橋水庫為核心特色的水生態旅游休閑產業、以農業科技園區為代表的高科技農業和現代觀光農業。

2.布局特色

充分考慮人居環境和經濟社會可持續發展的需要，保留農村的優點，引入城市優點，科學劃分居住、服務、產業設施的功能布局。

3.生態特色

以原有生態條件為基礎，打造現代、親水、生態的商務、居住、休閑環境。

4.建筑特色

新型城鎮的安置房、公建等建筑物要體現先進設計理念，注重新技術、新工藝、新材料的應用，建筑造型、外沿風格要新穎、美觀、協調、統一，形成獨特的建筑特色。

二、示范小城鎮建設企業的常用融資方式

示范小城鎮建設企業具有城投類企業屬性。城投企業常用的融資方式包括銀行、租賃、發債、信托等。在城投企業的融資中，銀行貸款能彌補項目建設初期資金缺口，它主要源于政策性銀行，如國家開發銀行、農業發展銀行等機構的資金支持，亞洲開發銀行等國際金融機構提供的開放性貸款也慢慢成為建設城市基礎設施的一項資源來源，盡管其規模不大，但依舊可以體現出信貸支持，是城投企業重要的資金補充來源。政策性銀行貸款期限長、用途固定、利率較低，為建設項目提供長期穩定的資金，但提款時程序繁瑣、審查嚴格。和政策性銀行的貸款方式相比，商業銀行的貸款對于資金的流動性、安全性、盈利性要求較高，這就與城投企業的經營特點不相吻合。城投企業的資金需求是長期的，其大量的資金投入集中在建設前期階段，資產流動性較差，盈利期限較長，這將增加商業銀行的潛在風險，使其資產負債結構失衡。

企業債券作為城投企業融資資金來源的重要組成部分，以其融資期限長、資金成本較低、使用方式靈活等特點，越來越受到城投企業的歡迎。以發行企業債券的方式進行融資，其融資期限長，能夠較好地與城投類企業的項目建設周期相匹配;又因其融資成本較低，能節省財務利息費用支出，提升償債能力;且其在公開市場上募集，獲得資金量相對較大，以上均與城投企業的經營特點相匹配，是其資金來源的重要補充。

隨著社會主義現代化經濟的大建設、大發展，城市大量基礎設施和第二、第三產業的發展都需要投入大量資本，傳統融資方式很難繼續滿足需要，信托及融資租賃等融資方式占據的比例逐年增大，在城投企業總的融資規模中的占比波動也較大。選擇信托和融資租賃等融資方式，即使其資金成本相對較高，但方案設計可以靈活多樣、資金使用限制較少，融資手續便捷，雖成本較高，但考慮資金使用企業對于資金的高低錯配需求，還是可以被廣泛接受。

三、示范小城鎮建設企業融資的特點

（一）資金錯配需求

在天津的示范小城鎮建設過程中，建設主體需要籌集安置區建設資金、出讓區基礎設施建設資金、村民社保資金、村民耕地補償資金等等。由于建造成本持續上漲并且村民補償金的不確定性較大，項目整體投資肯定要超過預算投資，建設主體亟需通過除銀行貸款之外的方式解決剩余資金問題。鑒于建設主體在示范鎮建設過程中會獲得大量固定資產，其可以將此部分資產用于抵質押擔保，根據資產價值的一定比例獲得流動資金，滾動開發項目。建設主體對資產的占有、使用和收益權不受影響，而且可以充分發揮這部分資金的靈活性，解決非常規性支出（例如：釘子戶、村民補償標準上升、意外突發事件）和建設成本上升問題。

（二）以往地方政府對于建設主體融資的支持

作為地方政府的投融資平臺，示范小城鎮建設企業助力了城市建設、代行政府部分職能，服務于各項基礎設施建設，為城市的建設發展做出了積極的、重要的貢獻。政府作為該類企業的主導和實際控制人，在以往的投融資過程中發揮著重要作用，承擔了各種形式“政府兜底”的責任。根據天津市不同區域政府資金管理的特點，大體可分為兩類：一類是由區（縣）政府統籌資金安排，統借統還;一類是由各個鄉鎮自行主導，承擔項目風險，報區（縣）政府備案。

以天津市XX區為例，政府主導項目資金“借、用、管、還”的機制為：

1.區（縣）委、區（縣）政府授權縣委常委、主管副縣長、財政局負責資金的管理、調度安排。

2.政府牽頭，每年年初統籌全年資金計劃安排。

3.在年度融資計劃范圍內，由融資主體提出申請，報相關部門審批;

4.在融資進行過程中，融資主體定期向金融辦或財政局通報資金使用情況融資進展情況;

5.根據各區域的不同情況，財政預算以經營性土地出讓收入及其他資金作為還款來源，相關部門建立資金池，嚴格管理。

6.設置應急預案，如項目到期出現流動性壓力，由相關權力部門緊急調度財政資金（備用資金池）償付。

我們通過拜訪薊州區、津南區各金融機構，以及我們項目本身的經營運作經驗積累，了解到經過十余年的示范小城鎮建設融資，已經形成國開行、農發行政策性銀行先期介入示范鎮拆遷土地整理，形成待出讓土地資產后國有行和商業銀行介入，以土地收益權質押完成項目銀團貸款，形成項目資產后再以資產及資產權益再融資的梯度格局。先期示范鎮建設融資大多數有政府擔保的成分，逐步規范后形成正規商業化融資，政府也從購買示范鎮公益性資產角度收購示范鎮資產，形成出土地出讓以外的其他收入償還融資。銀行對這種多渠道獲得收入的方式以流動資金貸款的形式繼續給予融資支持。

四、示范小城鎮建設企業當前面臨的融資困難形勢

地方政府投融資體制改革在很長一段時間里都落后于經濟發展，而隨著財政43號《關于加強地方政府性債務管理的意見》、50號《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》和87號《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》的頒布實施，政府投融資體系越來越完善。這些文件著重全面系統地規范地方債，明確建立統一的借、用、還地方政府性債務管理機制，進一步明確政府與企業的責任、義務，做到誰借誰換、自擔風險。為此，城投企業逐步轉為以經營性業務為主，憑借自身經營成果償還債務，依靠政府信用融資逐漸退出歷史舞臺，雖然過程十分艱難，但是必然趨勢。一系列政策加速城投企業從量變到質變的過程，其融資也被推向風口浪尖。

五、示范小城鎮企業融資出路

城鎮化建設是我國未來經濟發展的力量，而目前其資金來源過度依賴土地出讓收入和地方融資平臺，已經不具有可持續性。未來必須不斷建立多元化可持續的城鎮化投融資體制，創新城鎮化資金保障機制。

（一）從當前的城投類企業融資結構來看，間接融資已經占到了相當大的比重，新型城鎮化融資政府投入的方式已經無法應對加速推進的城鎮化進程。因此，借鑒國外成功經驗，建立市場主導的城鎮化投融資體系，不斷開拓資本市場，推動市場化手段，提高直接融資的比例，通過創新城鎮化融資方式，利用市場化手段進行金融產品和服務的創新，構造多元化的城市建設投融資體系，是解決城鎮化建設的融資缺口的有效途徑。

（二）資產證券化的優勢在于成本低、資產流動性強，負債管理效率高，并且可以引導民間資本進入銀行信貸資產中，有效地盤活銀行信貸資產，化解系統性金融風險。發展資產證券化融資模式，是將流動性差的資產通過機構進行結構性重組，使得該資產能夠通過可預見的未來創造穩定的現金流，增加信用級別，使得預期的現金流轉換為可以出售和流通的證券產品。在城鎮化發展過程中，通過穩定的現金流可以不斷完善基礎設施和公共產品服務等，得到穩定的回報，促進商業活動的繁榮，盤活地方政府融資平臺公司的貸款，分散地方政府的違約風險。