結構化困境與碎片化行動：科技扶貧為什么不夠精準
——基于政策執行視角的分析

付少平

(西北農林科技大學人文社會發展學院，陜西 楊凌 712100)

1 背景與問題

扶貧精準的核心是扶貧資源和公共服務面向貧困人口的精準化。改革開放前，中國農村貧困面廣，有40%～50%的農民處于貧困之中[1]。扶貧瞄準主要是區域性的，而沒有精準到農戶層次。1986年開始，國家通過確定國家扶貧工作重點縣，將扶貧 “瞄準到縣”。這一扶貧瞄準政策對貧困地區整體效果顯著，但是還沒有瞄準到貧困戶本身。2001年，全國確定了15萬個貧困村，通過整村推進的方式進行扶貧開發，扶貧瞄準依然偏重鄉村區域性貧困。2013年11月，習近平總書記在湘西農村調研時強調要 “因地制宜、精準扶貧”。2015年，中共中央國務院提出了 《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，明確了新時代扶貧的戰略取向是精準化，精準扶貧戰略的提出，推進了扶貧瞄準由縣、鄉、村向到戶的轉變。

科技扶貧在中國扶貧實踐中具有重要的基礎支撐作用，政府在扶貧整體規劃文件 《中國農村扶貧開發綱要 (2001—2010年)》 《國家八七扶貧攻堅計劃》 《中國農村扶貧開發綱要 (2011—2020年)》 《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》 《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》等一系列扶貧政策文件中都針對性地提出了科技扶貧的目標，科技部圍繞國家扶貧戰略目標，先后出臺了 《1996—2000年全國科技扶貧規劃綱要》 《科技扶貧行動方案》等一系列科技扶貧專項政策文件，指導科技扶貧工作的開展。但是在新時代脫貧攻堅實踐中，扶貧瞄準的精準化困境卻始終廣泛存在，扶貧領域的數字扶貧、檔案扶貧等形式主義非常普遍，扶富不扶貧的社會排斥現象也普遍存在。在科技扶貧領域，扶貧資源的 “精英俘獲”現象更為突出，研發的技術應用性不足、超出貧困人口的實際應用能力等問題并沒有引起足夠重視，科技扶貧不精準的問題依然困擾著精準扶貧工作的開展。科技扶貧為什么會不精準？2018年，通過對陜西省三個國家扶貧工作重點縣的政府相關部門、科技扶貧企業、科技特派員、貧困戶進行了訪談調查，從公共政策執行的視角對科技扶貧不精準的問題有了一些初步認識。

2 理論視角

為何公共政策執行的結果未能實現既定的政策目標？在公共政策執行的研究中，先后有對政策執行的路徑研究，關注自上而下、自下而上、綜合性等政策執行路徑的分析[2]；有政策執行的組織理論研究，關注不同組織之間以及與組織外部環境之間的互動的分析[3]；政策執行治理的研究，關注 “治理的網絡”與 “協同治理”，公共組織和私人組織在政策執行中的關系分析[4]。國內對政策執行的研究方面，丁煌等圍繞政策執行的基本問題,政策執行的成本—收益和效率問題進行了探討[5]；莊垂生等從中央政府與地方政府的層級管理視角討論了地方政府在政策執行中的政策目標偏差行為，指出了中央地方政府層級治理體制下地方政府在政策細則化、操作化的過程中會出現政策替換、政策附加等 “政策變通”行為[6-10]；王家峰等從基層政策執行者的行動邏輯分析了基層執行者對政策進行解釋、重構，對政策執行做出短期化、自利化的 “選擇性執行”行為[11-15]；周雪光等從上級官員與基層官員的責任連帶體制入手，從政治生態上分析了政策執行過程中的基層共謀行為[16，17]；丁煌等從利益分析等視角考察了不同政策相關主體的利益博弈，并從文化視角考察了行政文化對政策執行的影響[18，19]。這些對政策執行的理論解釋有助于從公共管理體制機制上認識扶貧不精準問題，但是科技扶貧是一個系統的社會行動，其行動效果不僅與管理體制機制有關，更與社會結構有關，而從社會結構與行動關系視角對政策執行的研究還很不充分。

本文以公共政策執行的行動理論為基礎，依據吉登斯的 “結構—行動”理論，基于結構是行動的規則與資源，行動是結構化的行動，結構與行動相互建構的基本觀點，通過分析不同扶貧主體的本源結構與次生結構及其行動規則和資源，從不同科技扶貧主體的結構困境及其行動碎片化帶來的科技扶貧不精準的問題入手，探討修正科技扶貧精準化可能的路徑,基本分析框架見圖1。

圖1 科技扶貧行動分析框架

3 不同主體扶貧行動的結構化困境

科技扶貧是一個由政府部門、企業、科技人員等多元主體參與的活動。各個扶貧主體隸屬不同的部門、不同的組織系統，具有自己的本源結構位置，政府將這些不同的主體整合進一個扶貧系統中。在科技扶貧系統中，這些不同的行動主體處于次生結構位置，各個扶貧主體在一個多元結構中行動，他們的行動受到多元結構規則和資源的制約。本源結構與次生結構比較起來，本源結構是行動主體在一個持久和穩定的組織系統中的位置，是行動主體社會行動的主要領域，其規則和資源對行動者有著強約束性，次生結構是行動主體臨時性的、非主要的活動領域，次生結構不能給予行動者充裕的行動資源，對行動主體的規則約束力也不足，其規則和資源對行動者的約束是弱約束，各個主體的行動受到本源結構制約更強。因此，在扶貧行動中，處于次生結構位置的行動者，扶貧就成了他們的 “副業”，這種結構化困境導致科技扶貧整體行動呈現碎片化狀態，影響了科技扶貧的成效。

3.1 政府科技管理部門的結構化困境

2018年頒布的 《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》中提出科技扶貧的目標是：動員全社會科技力量投入脫貧攻堅主戰場，開展科技精準幫扶行動。以縣為單位建立產業扶貧技術專家組，各類涉農院校和科研院所組建產業扶貧技術團隊，重點為貧困村、貧困戶提供技術服務。支持有條件的貧困縣建設農業科技園和星創天地等載體，展示和推廣農業先進科技成果。在貧困地區全面實施農技推廣特聘計劃，從農村鄉土專家、種養能手等一線服務人員招聘一批特聘農技員，由縣級政府聘為貧困村科技扶貧帶頭人。加強貧困村創業致富帶頭人培育培養，提升創業項目帶貧減貧效果。建立科技特派員與貧困村結對服務關系，實現科技特派員對貧困村科技服務和創業帶動全覆蓋[20]從這些表述中可以看到，科技部門作為科技扶貧的主管部門，其基本目標是整合全社會力量，動員科技人員、鄉土專家、企業等各參與主體，優化配置科技資源，實現精準扶貧。從其在扶貧系統中的結構產生的職權來看，科技部門有著制定科技扶貧政策與行動規則、分配科技扶貧資源、指導各類科技扶貧組織開展科技扶貧的權力，擁有一定行動的物質資源與權威資源。但是在科技扶貧系統中，科技部門也只是整體扶貧組織系統的一個構成部分，還需要與高等院校、政府的扶貧辦、農林等部門配合行動，其結構狀態決定了它不可能調動掌握在扶貧辦、農業、林業、組織部等部門的物質資源與權威資源。實施產業扶貧的配套資金在農林等相關部門，科技人才的待遇主要依賴科技人員所在科研院校，科技特派員選聘與待遇等政策資源的配置主要在組織部，科技部門資源配置能力有限。科技部門自身的結構狀況決定了其有著自己的結構化困境，因此在科技扶貧實踐中，在技術推廣資金不足的情況下，科技部門便會將部分技術研發資金轉變成產業發展資金以擴大技術推廣的成效，從而把技術本身變成手段，把產業發展放到第一位，一個技術扶貧項目就很容易變成產業扶貧項目，科技創新研發的資源被占用，科技創新反而被弱化了。由于科技部門無法按照科技扶貧系統的規則去約束科技人員，而把科技人員、科技特派員的待遇等問題的解決寄希望于基層政府與科技人員所屬的組織單位，這樣沒有解決科技人員被本源結構約束而疏離次生結構的狀況，從而導致科技人員更多地被本源結構規則約束，更關心的是理論成果而不是貧困戶的技術應用，科技研發項目不接地氣。科技特派員的激勵機制缺失，山區的交通也不方便，導致科技特派員對貧困村的全覆蓋在許多地方流于形式。這些困境與問題并不是科技部門無意解決的，而是其在扶貧系統中的結構狀況決定了其行動的有限性。

在省科技部門的調研則發現，不是省科技部門不給基層科技部門政策，而是這個政策根本就不是科技部門能自己制定的，科技部門了解科技特派員的實際工作需要，但是補助、待遇的政策制定權在組織部門。

3.2 科技扶貧企業的結構化困境

科技型企業作為市場組織，盈利是企業生存的理性選擇，承擔扶貧任務與盈利如果發生矛盾，企業的理性選擇自然是保盈利舍扶貧。為了推動企業帶動貧困戶應用技術，政府部門必須要給予企業一定的資源，并保證企業不因扶貧而虧損，才能調動企業的扶貧積極性。一方面，參加科技扶貧的企業在扶貧系統中的結構狀況決定了它們能夠獲得政府一定的項目資源，并利用項目資源擴大生產投資，利用項目擴大企業初級產品生產基地建設。另一方面，企業作為市場組織，主要受市場經濟規律的約束，在科技扶貧中不會無償和虧損扶貧。在科技扶貧實際運行中，由于政府資源的有限性，政府通常給予企業的科技扶貧項目資金并不充分，帶動貧困戶發展的任務也比較重，因此許多企業響應并不積極。一些參加科技扶貧的企業因為想要獲得政府的支持，獲得急需的發展資金，會做一些科技扶貧的示范性行動，在有利于企業盈利的前提下盡可能將扶貧項目與企業的發展項目相結合。企業的結構狀況使企業也常常陷入兩難困境，一方面是拿了政府的錢，必須做扶貧的事情，另一方面企業是市場組織，要盈利生存，不能做虧本買賣。但是貧困戶認為政府把錢給了企業，企業有義務去給他們盈利，而不了解市場經濟的規律，經營再好的企業也有虧損的可能，因此企業扶貧不僅要受市場約束，更容易被貧困戶的 “等靠要”行為綁架。一項對陜北佳縣一家養殖場的調查顯示，其負責人領了20戶貧困戶的幫扶任務，每年要完成貧困戶每戶增收2000元收入的任務，但是貧困戶跟著養殖場養羊的實際收入根本就達不到2000元，每年還要給貧困戶倒貼錢。

3.3 科技人員的結構化困境

科技人員是參與科技扶貧的重要力量，在科技扶貧中承擔了技術研發與推廣的重要職責，但是科技人員的行動目標并不一定指向科技扶貧。因為科技人員分屬不同的科研院所，在科研院所科技人員的考核目標和晉升方式不是看扶貧與技術推廣，而是看科研論著與課題等理論成果。科技人員在科技扶貧中沒有改變其在原隸屬組織中的結構化約束，這樣導致其行動更多偏重于科研論著而不是對技術的實用化與親貧化的關注。科技部門通過招標等方式開展的科技扶貧研究項目，更多地被科技人員變成了一些研究論著形式的成果，而針對貧困戶可用的小微技術、傻化技術、節約資本技術、技術操作規范流程等親貧技術通常被看作較低等級的成果，在科技人員職稱晉升等評比中不受重視。在對科技部門的調查中也發現，大部分的科技扶貧研究項目都是由科研院所的科技人員承擔的，但是項目的最終成果基本還是以論著和專利主為，從技術的理論視角看許多研究確實是有價值的，但是實際應用性卻不理想。例如，一個技術推廣項目的研究是關于果樹授粉的，為了解決鄉村勞動力外出打工、勞動力不足的問題，科研人員研究了節約勞動力技術的果樹授粉機，但是由于機器生產成本較高，不但貧困戶買不起，就是一般農戶購買也有困難。這種技術研發，理論上是有價值的，但是對貧困戶來講卻是缺乏親貧性的。如果要推動科技人員專心研究親貧技術，那就得解決他們的職稱晉升與待遇問題，但是科技扶貧系統并沒有這個功能。科技人員的理性選擇必然是遵循本源結構的規則，疏離次生結構的安排，他們行動的選擇也是其結構化困境的結果。

3.4 科技特派員的結構化困境

科技特派員制度是科技扶貧最有針對性的一套制度設置。在陜西省，科技廳出臺了科技特派員貧困村全覆蓋的相關政策，各地方政府也按照要求積極組建科技特派員包扶貧困村活動。有的縣是每個科技特派員包扶一個村，有的縣則是一個科技特派員小組包扶一個片區。科技特派員主要職責是解決貧困村產業發展和貧困戶產業發展中具體的技術問題，陜北佳縣每名科技特派員每年有約2萬元的活動經費，在本文調查的各地科技特派員中是經費比較多的，可以保證他們每年基本的下鄉扶貧工作。但是其他一些縣經費就非常低，有的1000～2000元，有的甚至沒有經費支持，或者通過科技特派員自己申請技術推廣經費給予支持。科技特派員通常從農業、林業、畜牧等各個部門選聘，由于沒有對他們扶貧工作的經費支持和晉升優惠政策，大部分科技特派員對扶貧工作并不熱心，本來最了解實用技術，最能解決產業發展中的具體應用技術問題，應該最接地氣，最能夠對貧困人口給予技術扶助的這支隊伍，因為缺乏行動激勵而疏離了貧困戶。許多科技特派員為了完成任務，將對貧困戶的具體指導簡化成在貧困村開展科技培訓。

科技特派員的結構化困境與科技人員有共同之處，他們的考核晉升在原單位,受原單位的規則約束，他們發展的主要資源在原單位。在科技扶貧系統中，扶貧能夠給予他們的資源有限，他們如果全身心投入到扶貧工作中，那就意味著要自己付出更多的義務勞動，自己拿出更多的資源去工作，這對絕大部分科技特派員來說顯然是不理性的。

4 科技扶貧行動的碎片化

科技扶貧各個主體的結構化屬性導致了在扶貧體系中，扶貧規則與資源對他們的約束和激勵不足，不同的行動主體實際上并沒有形成扶貧整合力，科技扶貧表現出碎片化的狀態。

4.1 政府部門各自為政

貧困根源的多因化決定了扶貧是一個多部門參與才能實現的目標。但是政府各個部門由于 “條條”與 “塊塊”管理體制的限制，更多考慮的是如何完成自己本部門的目標任務，爭資源爭權力，實現部門目標是政府各部門一般化的行動邏輯。在扶貧方面，扶貧資源如何配置，也是在競爭博弈中分散化為各個部門的資源，政府各部門圍繞科技扶貧協調整合并不理想，表現在科技扶貧上就是各部門各自為政。例如科技培訓，在陜西省一個貧困村調研了解到，該村先后有科技局、農業局、林業局、教育局、人社局、衛生局等多個部門去開展科技講座，有些講座太理論化，有些講座內容大同小異，重復率太高，而政府部門更在意的是有多少人參加了培訓，簽到名冊是不是完整，至于具體的培訓效果卻并不是他們關心的，只要搞了培訓活動，有了培訓名冊，完成了目標任務就行了。

在調查的西鄉縣，一位科技特派員對科技培訓表達了他的顧慮： “現在各個部門都去搞培訓，我們去講座，不發禮物農民就不去聽，去參加講座的許多人也不聽，我感到對我也是一個不尊重，我不愿意再去搞這種所謂的培訓了，對貧困戶沒有什么用處，還浪費我的時間。”

4.2 科技扶貧與產業扶貧不匹配

精準扶貧，在產業發展上要求必須因地制宜，研發那些符合貧困人口生計資本與能力的實用技術，但是科技扶貧在技術研發和推廣上恰恰最容易忽略貧困戶的生計資本和能力。以陜北榆林佳縣的紅棗產業為例，紅棗產業是陜北的主導產業之一，規模大，對貧困戶的帶動多，但是由于多年解決不了裂果問題，導致紅棗價格過低，難以有效帶動貧困戶脫貧。科技人員為此研發了棗樹大棚技術，以解決裂棗問題，但是當地的農民反映，這種技術每畝投資大約3萬元，如果不是政府補貼，一般農戶也沒有錢給棗樹蓋大棚，更別說是貧困戶了。這種只有富人才有資本采用的技術根本不適合在貧困戶中推廣，嚴重偏離了對貧困戶的瞄準，而在扶貧實踐中這種技術研發與扶貧實踐脫離的碎片化行動是相當普遍的。

目前，大量的科技研究資源被配置在高等院校和科研院所，科研人員對于企業與農村面臨的問題把握不準，科技人員更多關注的是技術本身，而忽略了鄉村經濟基礎、社會結構等因素對技術應用的制約，忽略了扶貧產業對技術要求的特殊性。大量的科技扶貧研究項目最終停留在論著等理論成果形態，不能有效解決實際問題，產業扶貧與科技扶貧各自為政，行動缺乏整合。

4.3 親貧化技術普遍缺失

貧困戶由于沒有文化，生產能力低下，學習技術有特別的困難，在生產實踐中一般人認為是常識簡單的問題，在貧困戶那里都會成為復雜難于理解的問題，因此在鄉村基層開展技術扶貧，人們更傾向于將技術傳播給非貧困戶，而對貧困戶關注不足。甚至有些輿論把貧困戶污名化，說他們懶、不愿意學習等，其實這是對貧困戶的誤解。第一，貧困戶不是沒有學習技術的愿望，他們只是由于貧困，抵御風險的能力低下，導致他們更加謹小慎微，行為更為保守。第二，他們對技術的學習有著不同于普通農戶的路徑，只是目前的技術推廣方式并沒有適應他們的知識與能力而已。產業發展中適應貧困戶的小微技術、每一個生產過程中動態化的技術、容易聽懂學會的傻化技術等親貧技術的缺失，將貧困戶排斥在技術扶貧之外。各類技術扶貧項目都追求績效和政績，各類扶貧行動恰恰都在有意無意忽略親貧技術，不是貧困戶原本就懶，而是技術扶貧本身的社會排斥導致了貧困戶的懶。不同的技術扶貧主體并沒有真正理解貧困戶的處境，而是用自己的標準判斷貧困戶的行為，按照自己的標準開展技術研發和推廣，沒有精準瞄準貧困人口。

4.4 科技扶貧資源的 “精英俘獲”

由于資源的限制，科技扶貧也不得不追求以有限的資源做出 “政績”， “壘大戶”、培育示范企業、做科技示范園區的行為成為扶貧最有效的捷徑。但是這樣的扶貧行動導致的結果就是扶貧資源普遍被富裕農戶獲得，通過 “滲漏效應”到達貧困人口手中的資源不足以帶動他們擺脫貧困， “精英俘獲”問題成為困擾科技扶貧的普遍現象，貧困戶由于自身的知識能力所限，常常被無意識地排斥到扶貧資源以外。

以某科技扶貧企業為例，該企業以科技扶貧項目方式獲得了政府資金，并承諾帶動5戶貧困戶脫貧，在獲得政府的補助資金以后，該企業將資金全部投入到飛鼠養殖中，擴大了養殖規模，但是，除了雇傭一個貧困戶在養殖場打掃衛生以外，該廠并沒有其他對貧困戶的扶助行動，只是企業許諾給其幫扶的5戶貧困戶年底分紅3000元。企業負責人很坦率地說： “這種扶貧項目，其實也沒有辦法讓貧困戶干什么，飛鼠養殖是一個技術活，貧困戶也干不了，也沒有必要教他們什么，他們也沒有錢投資，我現在拿了政府的10萬元，最后通過分紅，還是返還給貧困戶一些，大家都得益。要是給了貧困戶，就吃光花光了，沒有什么收益。”這種認為貧困戶不需要技術，只能被 “包養”起來的觀念和行為，使科技扶貧的技術傳播與推廣目標完全偏離了貧困戶，貧困戶沒有自我發展能力，一旦企業經營不善，被企業 “包養”的貧困戶自然也就會返貧。而扶貧資源卻在扶貧過程中被非貧困的大戶、企業主等精英所俘獲，偏離了精準扶貧的目標。

從以上分析可以看出，由于科技扶貧參與主體的多元化，科技扶貧系統的結構規則與資源不足以形成有效的整合力，各個扶貧主體的行動受本源結構約束更多，受扶貧次生結構約束不足。扶貧行動普遍表現為碎片化行動。這種碎片化行動建構了一種科技扶貧系統的松散性結構，而這種松散性結構又進一步強化了碎片化行動，在這種結構與行動的相互建構下，形成的科技扶貧行動系統是一個不穩定的扶貧合作結構 (見圖2)，其結果導致的就是科技扶貧的不精準。

圖2 科技扶貧結構與行動相互建構圖

5 推進科技扶貧精準化的幾點建議

5.1 加強科技扶貧的整合力，提高扶貧資源配置的針對性。

科技扶貧出現的結構化困境與碎片化行動，其根本原因還是科技扶貧系統整合力不足。因此，需要改革科技扶貧管理組織機制，協調不同扶貧主體本源結構系統與扶貧系統的關系，強化扶貧系統的規則約束力，形成對各個扶貧主體有約束力的扶貧規則，改革科技特派員選派制度，建立科技特派員扶貧工作激勵機制，鼓勵科技特派員真正深入扶貧第一線。

要鼓勵各個扶貧主體深入貧困地區產業發展第一線，發現真問題、研究真問題、解決真問題，以研究真問題來配置資源。由科技扶貧企業聯合高校、研究所等科研組織組成研發團隊，改變科技研發資源配置到高校，研發人員過于關注理論成果的傾向。這樣便于找準問題、找準突破點，便于開展動態跟蹤研究，解決扶貧產業發展中不斷出現的新問題，增強科技扶貧項目的針對性和實際應用性。

5.2 提高扶貧技術的親貧化

要從貧困人口的文化水平與能力出發，真正關心貧困人口生計的可持續發展，優先開展針對貧困人口的技術研發。技術的研發要從貧困人口的實際生計資本與技術采納可能性出發，研發有利于貧困戶收入增加的技術，有利于貧困戶低風險投資的技術，有利于貧困戶小微資本投資的技術。開展針對貧困戶技術幫扶的全過程操作規范指導，通過全程指導，幫助貧困戶樹立學習技術的信心和應用技術的意識和熱情。大力開展技術的傻化培訓，通過田間地頭的演示等培訓方式，用貧困戶聽得懂的語言、學得會的方式推廣技術。

5.3 培養鄉土科技扶貧人才

科技扶貧面對的技術問題因氣象、生態環境不同，常常是日常化、多樣化、動態化的，不管是專家還是科技特派員不可能每天守著每一個農戶，日常技術問題的解決更多需要依賴鄉村土專家。目前，科技扶貧缺少鄉村本土化人才，缺乏日常化供給者。因此，強化農民的主體地位，培養一批農村技術 “二傳手”[21]是科技扶貧長效化的基礎。要積極探索農民參與農業技術推廣的新途徑，大力培育科技扶貧 “技術推廣戶”，通過發展 “農業技術推廣戶”[22]將貧困戶有效地組織進入農業技術推廣系統。 “農業技術推廣戶”并不是對傳統的 “科技示范戶”的簡單翻版，其與 “科技示范戶”的最大區別就在于利益激勵機制的建立。 “農業技術推廣戶”通過與農業技術推廣組織的合同關系，把帶動農民采用農業技術、提高農民收入的貢獻與本人的經濟收益相聯系，其收入取決于有多少農民通過技術傳播推廣而采用了正確的技術、提高了收入，因此其推廣技術的效率更高。 “農業技術推廣戶”較之技術推廣人員更了解本鄉村的文化習俗和農民的需要與心理，也比技術推廣人員有更多的社會關系資源。可以利用自己在本鄉村的社會關系資源與社會影響力不斷發展農業技術采用者，并通過其來進一步帶動更多農戶采用技術，迅速建立一個高度有效的傳播推廣網絡，把經濟資本、技術資本與社會資本有機結合起來。 “農業技術推廣戶”的建立，使農民能夠把通過 “自己摸索”得來的新知識溶入傳播內容中，增加技術傳播 “內涵”資源，有利于提高農業技術推廣的效率和效益。

《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》提出要 “聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，突出問題導向，優化政策供給……切實提高貧困人口獲得感。”[20]科技扶貧如何優化政策供給，使各扶貧主體能擺脫結構化困境，提高整合力，避免行動碎片化，聚焦貧困群體，加強親貧技術的研發，切實提高貧困人口的獲得感，是今后扶貧中必須著力解決的問題。