淺談深化國有企業改革的思路

李貝貝

中共杭州市委黨校，浙江 杭州 310024

黨的十八大報告指出，“要毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，推行公有制多種實現形式，深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制，推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力”。2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下簡稱《決定》），決定中明確了要堅定不移地全面深化改革，其中一個重要的內容就是深化國有企業改革,要“完善國有資產管理體制”“推動國有企業完善現代企業制度”。國有企業改革是整個經濟體制改革的中心環節，深化國有企業改革、推進國有企業改革進程成為我國當前經濟發展的重要任務之一[1]。

1 深化國有企業改革的必要性

1.1 深化國有企業改革是完善我國基本經濟制度的必然要求

以“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。我國是社會主義國家，必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟。而在占主體地位的公有制經濟中，國有企業又發揮了主導作用，表現為：公有資產在社會總資產中占優勢；國有經濟控制國民經濟的命脈，對我國經濟發展起主導作用。國有經濟控制國民經濟命脈，對發揮社會主義制度的優越性，增強我國的經濟實力、國防實力和民族凝聚力，提高我國國際地位等方面，具有關鍵性作用。

1.2 深化國有企業改革是加強國有企業控制力、影響力的必然之路

國有企業是我國國民經濟的支柱，是發展社會主義社會生產力的核心力量，是實現國家工業化和現代化的重要依靠。國有經濟對于控制國民經濟命脈和對經濟發展起主導作用主要體現在控制力上，國有經濟的影響力表現為在國家重要經濟領域中發揮重要作用，因此國有企業的競爭力和活力關系著國家安全和國民經濟的命脈。只有深化國企改革，通過股份制改造、引入戰略投資者、重組上市等方式實現國有產權多元化，充分利用國有企業規模大及融資能力、技術實力、抗風險能力強等優勢，影響和帶動整個國民經濟的發展，才能切實發揮國有經濟的主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。

1.3 深化國有企業改革是實現國家長治久安和保持社會穩定的重要基礎

一是國有企業的全民所有制性質，有助于維護、實現整個國家和社會的利益，保證我國社會主義市場經濟的發展。二是國有企業是國家宏觀調控的微觀基礎和基本力量，是貫徹落實科學發展觀的強大后盾。三是國有企業整體資產規模大、技術裝備好、創新能力強，在國民經濟中具有舉足輕重的地位，是抵御國際經濟風險、維護國家經濟安全的主要力量。

1.4 深化國有企業改革是建設社會主義市場經濟的客觀需要

我國實行的是社會主義市場經濟，故國有企業不應是可有可無的，而應成為我國社會主義市場經濟的重要標志和支柱。首先，社會主義市場經濟的所有制結構特征就表現為以公有制為主體，多種所有制經濟平等競爭，共同發展。其次，我國發展社會主義市場經濟的根本要求就是通過發揮公有制的主導作用，有效地彌補市場缺陷，從而創造出比資本主義高得多的生產效率。而國有企業作為公有制經濟的重要組成部分，是國民經濟的骨干與支柱，擔負著提供公共產品、增強綜合國力、實現區域平衡發展和充分就業等社會重任。

2 深化國有企業改革的思路

我國國有企業目前擔負著穩定經濟、主導經濟、發展經濟的重任，因此深化國有企業改革的總體思路應是：整體布局，分類改革，深入推進國有企業改革；推動國有企業完善現代企業制度，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力；重建國有資產管理體制和政府監督體系。深化國有企業改革應整體布局，既要統籌兼顧，還要重點突出[2]。在總思路的指引下，目前著重推進的工作應包括以下幾方面。

2.1 準確界定國有企業功能，推進國有企業精細化分類改革

《決定》指出：“國有經濟要控制的行業和領域主要包括：涉及國家安全行業、自然壟斷行業、重要公共產品和服務行業以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。”這是對國有企業的一個整體定位，也是一種現實選擇。目前我國國有企業集中領域既包括自然壟斷行業、公共設施行業，也包括一般競爭性行業。多年運行的結果是：一方面傳統制造業中過量的國有資本不斷制造新的過剩產能，并形成對非公資本的擠出；另一方面，在關系國民經濟命脈、民生利益、國家長遠發展的重要領域中，國有資本的作用沒有得到充分發揮。因此國有企業改革首先需要對國有企業進行科學分類，明確國有企業具體的定位和使命，使不同類型的國有企業承擔和發揮其恰當、合適的功能和作用。

按照我國國有企業的功能，國有企業應分為三大類。一類是公共政策性國有企業，主要指處于自然壟斷或提供重要的公共產品和服務的行業如教育、醫療衛生、公共設施服務業、社會福利保障業、基礎技術服務業等行業的企業。這類國有企業不以盈利為主要目的，主要承擔公益責任。二類是特定功能性企業，主要指涉及國家安全的行業、支柱產業和高新技術產業的國有企業，具體包括軍工、石油及天然氣、石化和高新技術產業等。這些行業一般隨著國家的經濟發展及戰略變化而變化，因此這類國有企業既需要充當國家政策手段，又需要追求盈利，以促進自身的發展壯大，從而發揮對國家經濟安全和經濟發展的支撐作用。三類是一般商業性國有企業。這類國有企業處于競爭性行業，與一般商業企業一樣其生存和發展完全取決于市場競爭。國企的布局和分類見表1。

表1 國企的布局和分類

精細化分類后，國有企業改革也應有所差異。首先，在控制力和股權形式上應有差異。涉及國家安全的少數國有企業和國有資本投資公司、國有資本運營公司，可以采用國有獨資的形式；涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的國有企業，可以保持國有絕對控股；涉及支柱產業、高新技術產業等行業的重要國有企業，可以保持國有相對控股；對于一般競爭性行業的國有企業，可以采用國有參股或絕對退出的公司制形式。其次，在考核機制上應有差異。對于公共政策性國有企業，考核應把承擔社會責任、實現社會效益作為首要目標，同時兼顧企業持續發展的目標，其收入和支出都要有嚴格的預算管理；對于特定功能性企業，對管理層的考核要以經濟目標為主，滿足國有資產保值增值的要求，同時也要對其提出社會效益的要求；對于一般商業性國有企業，完全按照市場機制進行考核，以經濟效益為主要考核目標，優勝劣汰。第三，在運營機制上應有差異。一般商業性國有企業應按照現代企業制度改造為股份公司，成為產權明晰化、產權主體多元化、管理科學化、所有者承擔有限責任的現代法人企業，完全按照市場機制運營，推動國有企業整體上市工作；公益性質的國有企業，應建立規范的治理結構和管理制度，實施有效的行業監管，包括價格、服務標準、成本控制、收入分配、資源配置和行業限制，提高透明度。

2.2 加快國有企業股權多元化改革，積極發展混合所有制經濟

國家和集體控股的股份制具有明顯的公有性，國有大中型企業尤其是具有優勢的國有企業宜實行股份制，通過規范上市、中外合資、企業互相參股等形式改制為股份制，發展混合所有制經濟。

國有企業股權的多元化意味著投資主體的多元化。國有企業要實行股權多元化改革，具體措施包括：在國有資產分級監督、管理的基礎上，吸收新的國有股東或吸引戰略投資者作為股東；通過債權轉股權、貨幣改投資等方式形成多元股東；在企業并購、技改、搬遷過程中，通過多種方式實現投資主體多元化；與建立企業高層管理人員的激勵約束機制相結合，鼓勵高層管理人員持股；通過中外合資、法人相互持股等形式實現投資主體多元化。

國有企業股權多元化改革需要鼓勵、支持和引導個體、私營等非公有制經濟積極參與國有企業改革。需要國有控股的，要鼓勵非公有經濟進入，使國有企業實現投資主體多元化。逐步放開國有資本在一般競爭性行業股權比例的限制，可以全部或部分出讓國有資本。同時要積極探索非公有制經濟參與國企改革的多種實現形式：探索企業經營者持股、管理人員以管理成果、科技人員以專利技術、專有技術等無形資產作價入股和設置崗位股份；通過采取吸收增量、存量置換、出讓股權、兼并重組等方式吸引民營資本、社會資本、個人資本等投資入股，將國有企業改制成規范的公司制企業，進一步優化股權結構，完善激勵機制，增強企業活力。

大部分國有企業可以通過股權多元化改革，逐步發展為混合所有制企業，雖然在一定程度上會降低國有股權的比例，但同時可以吸引更多的社會資本參與國有企業改革，與國有資本共同發展，并且能夠促進國有企業進一步完善法人治理結構和內部運行機制，增強國有企業的活力和競爭力。

發展混合所有制企業，一方面要積極引導非公有制企業向國有重點企業、優勢支柱產業基地和工業園區集聚，發展特色產業和優勢產業集群。另一方面對非公有制經濟中的高新技術企業，國有資本要創造條件，大力推進非公有制企業與國有大企業集團發展專業化協作關系，強強聯合，加快結構調整，實現優勢互補。

2.3 深化國有企業管理體制改革，健全、完善現代企業制度

現代企業制度是指以完善的企業法人制度為基礎，以有限責任制度為保證，以公司企業為主要形成，以產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學為條件的新型企業制度。主要內容包括：企業法人制度、自負盈虧制度、出資者有限責任制度、科學的領導體制與組合管理制度[3]。

完善國有企業現代企業制度，要建立科學、規范、有效的法人治理結構。即國有企業資產所有者擁有公司的所有權；股東通過股東大會選舉董事會，董事會成為由股東大會授權的公司財產托管人，擁有重大決策及對以總經理為首的經理人員的任免權和報酬決定權；以總經理為首的經理人員受聘于董事會，作為董事會的代理人，具體負責公司的日常經營管理事務；監事會對公司財務和董事、經理進行監督，對股東大會負責。國有企業建立規范的法人治理機制，首先要大力推進股權多元化，實現企業內部多元利益主體制衡，其次要引入共同治理機制，企業的目標既要追求股東利益最大化，也應為利益相關者服務，第三要完善集團公司多層治理，建立各負其責、協調運轉、有效制衡的機制。

完善國有企業現代企業制度，要建立市場化的經營機制。經營機制是指企業作為一個經濟有機體，為適應外部經濟環境和發展而具有的內在功能和運行方式，包括動力機制、約束機制、運轉機制[4]。動力機制包括企業資產所有者同企業經營者及生產者的利益關系和企業經營者同生產者的利益關系。約束機制有兩個方面，一是企業內部行為的約束，包括企業的預算約束、審計約束、財務約束、責任約束、紀律約束等；二是企業外部行為的約束，包括市場約束、合同約束、法律約束和一定的行政約束等。

完善國有企業現代企業制度，要建立職業經理人制度。職業經理人制度對國企的發展非常重要，經濟學家熊彼特認為“企業家是經濟增長王國里的國王”。職業經理人制度貴在“職業化”，特別是國有企業的職業經理人在如何去“行政化”、增加“市場化”色彩方面更為重要。首先，應實行選聘制，引入競爭、更新和淘汰機制，促使國有企業的經理人走向職業化、市場化，使其價值通過企業經營業績來體現，讓其命運與企業命運相聯系。同時人事部門要重點考察職業經理人的職業道德水準、能力、實績考核，供企業擇優錄用。其次，實行“雙向選擇”機制。職業經理人和出資人可以按照自己的意愿雙向選擇，因此出資人可以解聘職業經理人，職業經理人也可以自由流動。關鍵是解聘和流動必須依據契約和法律來進行，也就是要依法建立以合同管理為核心、以崗位管理為基礎的市場化用工機制，逐步建立反映勞動力市場供求關系和企業經濟效益的市場化工資決定和正常增長機制。

完善國有企業現代制度，要完善市場化導向的選人和用人機制，建立長效的激勵、約束機制。一要完善國有企業就業準入機制，部分重要崗位可以面向社會公開招聘，增加人才備選數量。二是完善招聘流程，堅持公開、公正、公平的原則，嚴格考察、擇優錄用；三是建立長期招聘機制，根據現在和未來需要收集人才信息，建立儲備人才庫，以備隨時調用，防止人才斷層。四是鼓勵全員競爭上崗制度，發現、挖掘優秀人才，增強干部選任工作的透明度，形成正確的選人、用人導向。同時探索并采取業績股票、股票期權、限制性股票、崗位分紅權等激勵方式，進一步完善與業績考核緊密掛鉤的任期激勵和中長期激勵機制，健全與激勵機制相配套的財務審計、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機制，同時嚴格規范國有企業管理人員的職務待遇、職務消費、業績消費[5]。