社保費(fèi)征繳主體變更下企業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率調(diào)整的適度性研究

陳 倩

南昌大學(xué)公共管理學(xué)院，江西 南昌 330000

1 政策背景

2018年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革方案》），其明確規(guī)定從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收。這一舉措預(yù)示著社保費(fèi)“雙重征收”即將走向歷史的終結(jié)。

數(shù)十年來(lái)，由于社會(huì)保險(xiǎn)征繳機(jī)構(gòu)得不到有效統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致了名義費(fèi)率虛高，征繳效率難以提高以及企業(yè)繳費(fèi)過(guò)重等問(wèn)題[1]，社會(huì)保障公平性難以真正企及。在2013年第十八屆三中全會(huì)及2015年第十八屆五中全會(huì)兩次對(duì)“適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率”進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。而后2015—2018年，國(guó)家人力資源與社會(huì)保障部5次下達(dá)了社保費(fèi)率的調(diào)整政策。暨2019年改革方案實(shí)施，兩會(huì)期間的政府工作報(bào)告中明確指出，2019年將實(shí)施更大規(guī)模的減稅及降費(fèi)，其中的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例，各地可降至16%。

在研究中，將切實(shí)關(guān)注在《改革方案》出臺(tái)的背景下，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳主體統(tǒng)一是否有利于征收效率的提高，以及從短期、中期的角度而言費(fèi)率調(diào)整對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)收支平衡是否具有適當(dāng)性。

2 文獻(xiàn)綜述

從近年來(lái)政策的變革進(jìn)程來(lái)看，企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率的下調(diào)空間最為充足。不少學(xué)者認(rèn)為未進(jìn)行改革前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率繳納存在偏高的現(xiàn)象[2]；也有學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析，得出伴隨著企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率上升，企業(yè)的全要素生產(chǎn)率將會(huì)越來(lái)越低的結(jié)論[3]。

此前由于社保基金征收體制的不統(tǒng)一、統(tǒng)籌層次偏低、利用率不理想等因素，所以繳費(fèi)不合規(guī)的企業(yè)不在少數(shù)。不少地區(qū)的社會(huì)保險(xiǎn)名義費(fèi)率總體偏高。據(jù)《世界社會(huì)保障報(bào)告2010—2011》，我國(guó)單位和個(gè)人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率之和在40%左右，在參加統(tǒng)計(jì)的173個(gè)國(guó)家中排名第13位，社保基金支付的壓力較大。《中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2018》的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2018年企業(yè)繳費(fèi)基數(shù)合規(guī)性呈現(xiàn)兩極分化的趨勢(shì)，完全合規(guī)的企業(yè)僅占調(diào)查總數(shù)的27%。因此，要促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)金的征用真正實(shí)現(xiàn)公平與效率的有效協(xié)調(diào)，規(guī)范并統(tǒng)一全國(guó)的征繳主體勢(shì)在必行。

而就征繳部門(mén)如何統(tǒng)一而言，不少學(xué)者認(rèn)為，由稅務(wù)部門(mén)征收更具優(yōu)越性。一方面，稅務(wù)部門(mén)征管條件優(yōu)越、信息處理能力強(qiáng)，稅費(fèi)“同征同管”有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)繳費(fèi)的“依法足額征收”[4]。另一方面，有學(xué)者在對(duì)社會(huì)保障政策受眾與執(zhí)行者對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收體制效率效果的主觀評(píng)價(jià)進(jìn)行分析時(shí)，發(fā)現(xiàn)第三部門(mén)和專家對(duì)于稅務(wù)部門(mén)統(tǒng)一征收的效率與效果持認(rèn)同觀點(diǎn)[5]。另外，對(duì)于當(dāng)前的政策改革趨勢(shì)來(lái)說(shuō)，地稅全征更為符合當(dāng)代分權(quán)制衡理念，對(duì)于推進(jìn)當(dāng)代社會(huì)保障治理有一定益處[6]，且這一改革的意義不僅表現(xiàn)在提高社會(huì)保障基金的籌集效率方面，而且對(duì)于規(guī)范征收標(biāo)準(zhǔn)、提高社會(huì)保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次以及監(jiān)管質(zhì)量方面也有體現(xiàn)[7]。

3 模型與方法

我國(guó)目前的基金征管實(shí)行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制與完全積累制相結(jié)合的模式，但由于個(gè)人賬戶一直未能完全做實(shí)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際是采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，這種模式下年度收入取決于預(yù)測(cè)的年度支出，再結(jié)合參保人數(shù)和工資水平，最終決定了每年的繳費(fèi)率。這樣的思路下，可對(duì)費(fèi)率的適度性進(jìn)行預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)。

現(xiàn)收現(xiàn)付的保證前提是在一段時(shí)間內(nèi)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的累積值應(yīng)盡可能等于支出的累積值，即期初基金累計(jì)結(jié)余的終值加上某一段時(shí)間內(nèi)各年基金收入的終值之和等于某一時(shí)間段內(nèi)各年基金支出的最終之和，具體表達(dá)式：

其中：(AI)t與(AC)t分別代表t年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入與支出，it為t年基金的保值增值率，F(xiàn)i代表t年（即t+1年初）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余，T與T′分別代表精算分析的起始與終止時(shí)間。

當(dāng)前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率具備下降空間，可通過(guò)階段性或一次性的降費(fèi)政策使基金收支累計(jì)值重新平衡。其中，一次性降低繳費(fèi)率是在某一段時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一將繳費(fèi)率下調(diào)至一固定數(shù)值不變。由于這種方式無(wú)法及時(shí)對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行有效調(diào)整，所以這樣的降費(fèi)方案是否能夠預(yù)留一定安全空間有效抵抗突發(fā)事件的沖擊，同時(shí)使得政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)也不至過(guò)重仍是需要探討的問(wèn)題。

4 實(shí)證結(jié)果

根據(jù)現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)政策背景，基于全國(guó)數(shù)據(jù)，就社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)一征收及費(fèi)率下調(diào)進(jìn)行定量分析，觀測(cè)政策實(shí)施前后對(duì)于征收效率的影響效力及其對(duì)企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率降低空間的影響水平。

4.1 預(yù)期狀況1：維持2019年前的社會(huì)保險(xiǎn)繳納政策

2018年全國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率是19%或20%（此處按20%計(jì)算），若2018年以后的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率仍維持在20%，且沒(méi)有其余任何政策的干預(yù)（如延遲法定退休年齡，實(shí)行鼓勵(lì)型的生育政策等），則企業(yè)繳納所形成的養(yǎng)老基金統(tǒng)籌賬戶的財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況如表1所示。預(yù)計(jì)十年后（2028年），城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金將出現(xiàn)當(dāng)期結(jié)余赤字的情況；2041年起，累計(jì)結(jié)余將出現(xiàn)赤字且支付壓力存在逐年遞增的趨勢(shì)，若無(wú)有效政策手段加以遏制，則未來(lái)養(yǎng)老金的收繳與足額發(fā)放都將面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。

表1 城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況 單位：億元

4.2 預(yù)期狀況2：改革方案出臺(tái)后，地稅部門(mén)統(tǒng)一征繳社保費(fèi)

2019年1月1日起，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)將統(tǒng)一歸由稅務(wù)部門(mén)征收，這意味著社保費(fèi)從嚴(yán)征繳是必然趨勢(shì)，屆時(shí)逃費(fèi)、漏費(fèi)行為都將大大減少，從而真正提高社保費(fèi)的實(shí)際費(fèi)率，增加基金收入。一方面，從政策效率的提升角度來(lái)看，未實(shí)施政策干預(yù)前，2020年的當(dāng)期結(jié)余預(yù)計(jì)為10 960.28億元（表1）；而統(tǒng)一征繳體制后，同年當(dāng)期結(jié)余可達(dá)53 909.43億元，為前者的五倍之多，大大遏制了此前少繳、漏繳、不繳等不合規(guī)的繳費(fèi)狀況。另一方面，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況也會(huì)有所緩和，盡管2042年當(dāng)期結(jié)余開(kāi)始出現(xiàn)赤字（—776.67億元），但相較于未實(shí)施政策干預(yù)的情況，就中期（2018—2050年）來(lái)說(shuō)，累計(jì)結(jié)余赤字情況已經(jīng)消失，至2050年累計(jì)結(jié)余預(yù)計(jì)可達(dá)1 773 861.94億元，總體來(lái)看，存在較為寬裕的降費(fèi)空間。

4.3 預(yù)期狀況3：企業(yè)繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率下降至16%

在統(tǒng)一征繳體制的前提下，企業(yè)繳納城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率下降后，基金財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況仍然良好。短期（2018—2030年）內(nèi)，當(dāng)期結(jié)余無(wú)赤字出現(xiàn)；就中期（2018—2050年）來(lái)看，2034年當(dāng)期結(jié)余為—16 063.77億元，開(kāi)始出現(xiàn)收不抵支的情況，但相較于情況1來(lái)說(shuō)，累計(jì)結(jié)余總體仍然比較可觀，至2050年累計(jì)結(jié)余可達(dá)481 963.95億元。費(fèi)率變動(dòng)后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率存在下調(diào)空間，在保持中期平衡的前提下費(fèi)率還可下降約1.5個(gè)百分比。

5 小結(jié)與反思

5.1 地稅部門(mén)統(tǒng)一征繳社保費(fèi)，征繳效率大幅提升

由于維持2019年前的社會(huì)保險(xiǎn)繳納政策，即不受任何政策干擾時(shí)，短期內(nèi)（于2028年）當(dāng)期結(jié)余即出現(xiàn)赤字；中期內(nèi)（于2041年）累計(jì)結(jié)余開(kāi)始出現(xiàn)赤字；另一方面，當(dāng)征繳體制統(tǒng)一由稅務(wù)部門(mén)按原比率從嚴(yán)征繳時(shí)，歷年累計(jì)結(jié)余赤字情況消失，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，為降低養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率創(chuàng)造了極大空間。

5.2 當(dāng)前的費(fèi)率水平具有一定合理性，但仍具可降空間

研究中考慮費(fèi)率降低的可能性，僅僅納入了征繳部門(mén)統(tǒng)一與現(xiàn)有費(fèi)率下降政策兩項(xiàng)因素，目前的費(fèi)率水平仍然具有一定的可降空間。從短期來(lái)看（2018—2030年）還可下降約8%，從中期來(lái)看（2018—2050年）可下降約1.5%。但事實(shí)上，未來(lái)將會(huì)影響基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支狀況的因素，如全面二孩政策、未來(lái)幾年將會(huì)開(kāi)始施行的延遲退休年齡機(jī)制等，均未納入本次的分析范疇，因而就此來(lái)看，16%的費(fèi)率調(diào)整水平具有一定的保守性。

5.3 降費(fèi)機(jī)制較為單一，缺乏靈活性

2019年年初，兩會(huì)發(fā)布的費(fèi)率政策為一次性的調(diào)整政策（2019年各地將費(fèi)率統(tǒng)一下調(diào)至一固定值16%），這樣的降費(fèi)方式具有機(jī)械性的特點(diǎn)，在遭逢突發(fā)事件時(shí)往往難以及時(shí)應(yīng)對(duì)靈活調(diào)整；如果能夠選擇以階段性的方式降低費(fèi)率，一方面其漸進(jìn)式的工作特征能夠使其更靈活有效地抵抗突發(fā)危機(jī)，另一方面也不致使政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重。

5.4 建立配套機(jī)制，優(yōu)化降費(fèi)空間

除統(tǒng)一征繳機(jī)構(gòu)、調(diào)整費(fèi)率政策外，建立相應(yīng)的整體機(jī)制，還應(yīng)當(dāng)輔以實(shí)行二孩政策、納入延遲退休機(jī)制、建立并完善中央調(diào)劑金、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)等配套措施，從而促進(jìn)繳費(fèi)及運(yùn)營(yíng)機(jī)制的全面和諧發(fā)展，進(jìn)一步為優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)基金收支水平、營(yíng)造降費(fèi)空間、減小企業(yè)負(fù)擔(dān)提供了可能性。