城市社區公共服務供給精準化研究

徐頑強 李敏

摘要：政府部門、市場主體、社區自治組織、社區居民等多元中心主體參與社區公共服務供給成為當前城市社區治理的主要趨勢。公共服務供給系統涉及到需求端、生產和傳遞過程、供給端三重維度，從這三個維度出發，再度思考當前社區公共服務需要“多中心化”的緣由所在，而后以武漢百步亭社區公共服務供給體系的多中心主體協同為個案基礎，歸納該社區推動多中心主體參與社區治理中采取的創新性做法，從公共服務供給主體維度剖析該社區實現公共服務精準化的經驗和啟示，進一步提出現代化的城市社區公共服務體系建構的深度思考。

關鍵詞：公共服務;社區治理;多中心治理;百步亭社區

中圖分類號：C916 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）01-0055-63 收稿日期：2018-10-27

社區治理的本質就是社區公共服務，為居民提供滿意的公共物品是社區治理的出發點。在創新基層社會治理的實踐中，推動多中心主體參與社區公共服務，推動社區服務市場化、社會化、自治化，是完善社區治理體系和社區公共服務體系主要選擇方向。

在學術研究領域，不少學者基于多中心治理理論探索到我國社區治理和社區公共服務體系建構，主要集中在如何推動社區自治（曾偉等，2010）、推動業主自治（徐以民和朱偉業，2013）、多元主體參與社區公共服務供給的“失靈”（蔣俊杰，2012）和多中心治理的失效（劉湖北和馮意皓2017），需要通過多元社區公共服務主體的角色定位、多元服務主體間協調合作機制的構建，推動城市社區公共服務模式的優化（王向南和金喜在，2015），以及構建集合“特定的規則”、約束機制等的秩序基礎維持多中心治理秩序（張洪武，2007）。但目前以多中心治理理論貫穿全文，針對社區公共服務的專門研究稍顯不足，本文正是基于政府推進社區治理體系完善和提升社區公共服務水平的背景下，剖析社區公共服務要“多中心化”的內在邏輯、選擇武漢百步亭社區公共服務精準化供給的案例，歸納出多中心治理框架下城市社區公共服務通過多中心主體生產實現精準化供給的有益經驗，并依托百步亭社區公共服務實踐，提出對當前城市社區治理的深度思考。

1問題提出：城市社區公共服務緣何“多中心化”

社會發展變遷、社會結構多中心化、利益需求多樣化以及政府職能的轉變促進社區公共服務供給鏈改變，這種改變體現在社區公共服務供給端的主體多中心化、公共服務內容和傳遞形式的多元化、需求端的居民需求精細化和優質化，從這三個維度剖析城市社區公共服務，能夠深刻理解其“多中心化”的驅動力所在。

1.1供給端：公共服務供給的“政府失靈”和多元主體積極嵌入

傳統政府壟斷公共服務供給的模式總會面臨“政府失靈”以及多元主體積極嵌入公共服務系統，使得城市社區公共服務供給體系的多元主體、多元服務、多元治理的社區公共物品供給模式成為必然趨勢（何繼新等，2015）。

公共選擇理論認為政府并非萬能的，政府對公共物品供給不當干預也會導致供給“失靈”，公眾對公共物品的需求無法得到有效滿足。社區公共服務是公共物品供給的重要組成部分，在我國當前城市社區公共服務供給中也出現不同程度的“政府失靈”。傳統“全能型”政府包攬模式同樣映射到社區公共服務供給體系中，政府壟斷社區公共服務導致供需不匹配、供需結構不科學，公共服務資金投入以及公共服務政策失誤和執行的偏差、監管和評估制度的缺失導致公共服務供給的低效率。這些“失靈”主要源于政社關系、政市關系尚未理順，政府治理和社區自治體系的協調度欠缺，更具體的來說是政府在社區公共服務供給中角色的“缺位”“錯位”“越位”，導致公共服務供給“真空”和低效;應該交由市場配置或發揮社區自治組織的作用卻將“看得見的手”伸的過長以及管理職能“錯位”，過多的干涉社區自治導致社區治理行政化頑疾、社區自治能力贏弱。

企業主體、社區自治組織、非營利組織等多元主體通過嵌入社區治理而承擔了部分社區公共服務職能。社區自治組織在一定程度上承擔了政府行政職能和社區文化建設、醫療服務等職能，以房地產開發企業、物業為代表的企業主體是社區服務中參與度最高的主體，這些主體與業主基于契約關系，為社區公眾提供市場化的公共服務。社區內外部非營利組織以及社會團體憑借自身的優勢，在社區公共服務供給中能夠彌補政府和市場的“雙重失靈”。在自治意識較強和成熟的社區中，業主委員會也發揮了推動社區自治能力提升和社區公共服務供給優質高效化的重要功能。多元主體通過有效合作能夠實現社區公共服務多中心化。

1.2生產和傳遞：公共服務內容拓展與供給方式多元化

從社區服務的學理視角看，廣義的社區服務包括社區福利性、公益性服務，以及一定程度的商業性或“準商業性”便民利民服務以及社區成員間的互助性服務（陶宏，2011），這推動了社區公共服務內容和形式拓展的可能性。就實踐而言，我們可以清晰地看到社區公共服務的范疇已經遠超出政府提供公共服務的范圍，當然，不可否認政府提供的公共服務仍然是社區服務最重要的核心部分，其他眾多的社區服務，當被置于社區公共治理空間中，已經成為關乎社區服務質量、社區居民生活服務滿意度的公共利益問題。因此，社區商業性服務和互助性服務也成為社區公共服務焦點，而且政府在這些焦點服務中，并不能夠完全“退場”，而應該承擔規則制定、引導和調控的公共品供給職能。

隨著社會體制轉軌和城市化發展進程，多元組織在社區治理空間內的迅速發展，這些主體根據社區公眾生活和服務需求，依據契約精神或者志愿服務精神，憑借專業優勢，為社區公眾提供形式多樣、內容豐富的公共服務。這從公共服務的供給端上推動了社區公共服務范圍和內容的拓展以及形式的多元化。而且，傳統意義社區文化、醫療衛生、生活、養老、教育等社區公眾基本生活需求的服務外，社會救助和社會保障等問題均下沉至社區，這從公共服務的生產端將許多職責施加到基層社區治理中，無疑為社區公共服務內容加碼，反過來也繼續推動社區公共服務“多中心化”的形成。此外，伴隨著“互聯網+”理念技術、數據平臺等信息技術的應用，數字化社區、智慧社區成為現實，不僅實現了公共服務資源優化整合，更推動社區公共服務生產和傳遞形式的創新、高效化，也為社區公共服務“多中心化”提供了技術支持。

1.3需求端：公共服務需求的精細化與優質化

社區公眾對公共服務需求精細化以及供需雙方的有效匹配是推動社區公共服務“多中心化”根本動力源。隨著經濟社會發展進步和人民收入水平的提升，公眾對社區公共服務內容范疇和質量提出了更高要求，這就從需求端上推動了社區公共服務供給主體多中心化和內容優質化。

傳統社區公共服務注重滿足居民的基本生活需求和覆蓋范圍的廣泛性，具有大眾化、普惠性、均等性特征，在服務方式上多采用傳統的非信息化技術工具，某項服務項目或者服務供給形式的創新，是地方政府出于完成基本職責、或是創造政治業績、滿足上級考核需求而實施，社區公共服務建設政治績效往往優先于人的發展績效，過多強調其規模和功能（何繼新和李原樂，2016），以人民需求為中心的公共服務理念未必會是首要考慮因素，尤其是公共服務供給制度設計上缺乏科學的需求輸入機制和評價反饋機制。

從社區公共服務的需求端出發去推導社區公共服務供給，是社區公眾精準化和優質化公共服務需求得到滿足的正確邏輯，但無論從實踐領域推動社區公共服務體系完善的政策文件，還是從理論界對社區公共服務的研究成果來看，從多中心主體的供給側出發探索社區公共服務精準化的居多，公共服務需求側的研究相對缺乏。誠然，公共服務供給側的變革對推動供需雙方匹配度提升產生積極效應，但對社區公眾公共服務需求的直接發出者也是受眾，他們是評價公共服務效率和質量的最佳主體。因此，在公共服務供需匹配的決策、生產和傳遞過程中，應當將社區公眾的多樣化、精細化和優質化的公共服務需求偏好作為首要考慮因素，實現供需雙方公共服務供給偏好的有效識別和銜接。

2個案演繹：百步亭社區公共服務供給的創新做法

百步亭社區在推進公共服務過程中，將社區黨委、社區管委會和物業服務、社區內部各種志愿團體等多元組織聯合起來，在發展理念、管理模式（體制）、基層黨建及工作方法上進行創新（鄭家杰，2014），創建了社區“建設、管理、服務”于一體的公共服務體制機制，形成了政府主導、社區興辦、市場運作、企業投資的社區公共服務模式（于燕燕，2007），實現了社區公共服務供給主體的多中心化和公共服務精準化。

2.1建設之初：以居民為中心的規劃和制度設計

百步亭社區人本性的建設規劃和開發商對社區基本配套、公共服務設施的較高投入等奠定了社區公共服務精準化的理念物質基礎。一是社區住房建設人本化。該社區的住房設計和構造、環境建設充分考慮居民生活需求、社區服務的便捷性、安全性，增加更多的投入實現住房服務設施的便民化、高科技化、優質化。二是社區建立過程中，充分考慮到居民對高質量的科教文衛體、衣食住行等公共需求，配備了完善而優質的公共服務設施。三是社區建立之后，集團組建了社區黨委、社區管理委員會、物業公司，建立社區服務中心，政府將基本公共服務職能下放到該中心，充分滿足居民便捷化的行政服務需求;社區實行區域化管理，通過建立社區居委會，下設多個委員會，組織建立業主委員會，集合多方主體、社區居民的凝聚力，避免社區公共服務過程中主體間的責任不清，公共服務的低效低質。四是針對社區弱勢群體開展社會救助服務項目。百步亭集團針對弱勢群體的就業和生計問題，將企業利益放在第二位，制定諸多救助措施既保障社區內部弱勢群體的基本生活需求，也彌補傳統政府居民社會保障的不足。建設之初的“精心為民謀劃”、建成之后充分考慮居民的利益和生活需求，進行公共服務供給體制、機制和流程的制度設計充分體現以居民為中心的服務理念。

2.2治理之中：構建多方協作的公共服務體系

社區黨委和社區管理委員會、社區居委會、社區黨支部、物業、業主委員會、志愿服務組織、各類社團組織等多方協作共同形成了黨委領導下的多元組織協作、聯動的公共服務組織體系，如圖1所示。在社區公共服務的主體組織中，社區黨委會和社區管理委員會由多方代表構成，這從社區治理機構的頂層形成了代表各方利益的公共服務聯盟。

社區領導層面，社區黨委扮演領導核心和統籌規劃的角色，并通過下設社區黨支部組織和協調工作。社區管理委員會負責承擔部分行政管理和服務職能，政府職能在社區治理中的轉變為間接的、宏觀的調控，同時，要落實社區黨委的各項決策，擔任協調、指導、督辦角色。

社區自治執行層面，社區居委會是社區公共事務的直接“管理方”，負責組織居民參與社區各項管理和服務工作，行使議事和決策職責。社區居委會建立了各類委員會和四級自治組織體系以及制度化溝通機制，拓寬民眾參與社區治理的渠道，廣泛發動居民參與社區治理，進行自我服務，增強了社區自治能力。業主委員會是居民方。業主委員會代表業主有效行使對物業服務的監督權力，擔當了社區自治的重要角色，業主自治代表通過參加社區自治會議和活動，行使民主提議、監督、自我服務等職責。百步亭物業是社區服務方，推行公益化導向營業理念，負責提供全方位的社區物業服務。通過推行首問責任制、“三全”服務、“六個一”工程、“雙十無”目標、“五種精神”、“互聯網+物業”等服務舉措，成為融入社區公共服務體系的先行者和重要載體。社區志愿組織和團體也是百步亭社區自治重要載體。社區通過組織建立各類志愿服務組織，營造良好的志愿氛圍，推動社區內部居民間的互助、自助，既滿足了社區居民對美好精神生活的需求，也降低了社區公共服務的成本，有效彌補了傳統公共服務和物業服務的不足。

在百步亭社區黨委和社區管理委員會的帶領下，在社區治理和社區公共服務供給中，社區黨支部和物業公司、社區居委會、業主委員會實行“雙向進入…‘交叉任職”“五級負責”“六部議事”等工作機制實現多中心主體的各司其職，有效協作，互相監督，在資源共享、相互依賴、協調前進中實現社區公多元主體需求的滿足。

2.3服務之精：提供貼心而全面的社區服務

百步亭社區通過設立社區服務中心、衛生服務中心、社區服務熱線、組織社區志愿、舉辦各種社區活動、推動志愿和慈善組織建設等措施為社區公眾提供了貼心而到位的高質量服務，真正實現社區公眾幼有所教、病有所醫、老有所養、業有所就，難有所幫，創造了新時代下社區自我治理、自我服務的真實樣本。