我國城市地下空間確權登記態勢與機制研究

張瀠文 張富剛 吳春岐 李凱

摘要：城市地下空間開發是新時期全面提升城市土地資源節約集約利用水平，有效破解資源供需矛盾，實現城市轉型升級發展的科學途徑。城市土地空間利用內在機理分析表明，應堅持多元學科融合、系統思維視野、全域鏈條認知的基本研究方法論，制度、政策、技術和管理四大環節發力是重要切入點;其中，調查評價是基礎，規劃利用是關鍵，確權登記是保障。實踐分析表明，城市地下空間確權登記事關工作全局，現實需求愈加強烈，總體工作態勢向好，但仍存在地下空間權屬爭議糾紛不斷，登記權屬來源文件等基礎資料有待細化完善，確權登記工作的規范化水平不高，確權登記發證覆蓋率不高等諸多問題，其根源在于缺乏配套完善的法律政策，缺乏科學高效銜接的管理體制以及受地下空間開發的不確定性等自身客觀條件所限。基于理論解構與實踐分析，亟需健全政策法律體系和技術標準體系，妥善化解歷史遺留難題和探索空間權利預登記、驗收和抵押制度，推動我國城市地下空間確權登記規范運行和空間資源高效優化配置。

關鍵詞：城市地下空間;確權登記;態勢;機制

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）06-0063-69 收稿日期：2019-04-19

隨著國家經濟社會快速轉型發展，新型工業化、城鎮型戰略加快推進，我國資源供需矛盾日趨緊張，資源環境約束壓力日益加大。地下空間資源是我國自然資源的客體類型組成，是經濟社會發展的重要物質基礎和空間載體。長期實踐表明，加強城市立體化開發利用，充分挖掘城市地下空間資源，可以有效促進土地集約節約利用、緩解城市用地壓力、保護城市景觀生態環境系統、解決應對交通擁堵等傳統城市管理難題。近年來，在軌道交通、綜合管網快速建設的帶動下，以北京、上海、廣州、深圳等地區城市地下空間建設發展迅猛，涌現了大量實踐創新案例，引領我國城市地下空間利用進入了新階段。

梳理發現，當前關于城市地下空間研究涉及法學、土地資源管理學、工程學、測繪學、城市規劃學等多個學科，分別圍繞地下空間規劃編制、土地利用配置方式、土地出讓金收取、工程施工建設、測繪技術、確權登記等多領域環節從不同視角開展研究探索，大多數研究主要以規劃設計、開發利用、工程建設等前端領域環節為主，而地下空間確權登記工作內在機理以及政策制度研究略顯薄弱，即使已有為數不多的研究也與現行不動產統一登記制度改革等最新精神缺乏銜接，如在權利設定稱謂、取得方式、權利內容等實體法層面以及空間權籍調查、登記申請材料、辦理流程等程序法層面諸多理論與實務盲點。本文通過摸清我國城市地下空間利用尤其是確權登記工作的現狀態勢、解構內在運行機制，探究現實問題及其成因，從而提出有關政策建議，對于積極回應廣大企業群眾主體需求，嚴格保護權利人合法權益，維護市場交易安全，促進我國城市地下空間資源科學高效配置、助力城市轉型升級發展乃至國家生態文明建設具有重大理論與實踐意義。

1我國城市地下空間確權登記總體態勢分析及內在運行機理剖析

1.1總體態勢分析

當前，正值我國新型工業化城鎮化戰略加快推進、資源節約型和生態友好型社會建設齊頭并進，生態文明建設全面提速的新階段，城市地下空間資源開發利用集約化、多元化、規范化態勢明顯，開發利用形態和方式日新月異，諸如平戰結合的人防工程、地鐵、地下商業街、地下停車場、地下市政公共設施綜合管網、地下綜合交通樞紐等大量實踐生動案例應運而生。與此同時，伴隨不動產統一登記制度在我國基層的全面落地，廣大企業主體和百姓群眾的權利保護意識逐步提高，各類權利糾紛爭議頻發高發，滋生諸多社會治理難題。其中，以各類大中城市范圍內物業小區的地下空間開發利用與產權登記問題為代表，備受社會輿論關注。如2017年1月17日《人民日報》曾刊登“所有權復雜，開發商賠錢，業主叫苦不迭;部分小區——地下空空、地上難停”一文，引發各界強烈反響。加上各地司法判例結果存在差異，成為理論界和實務界的熱議焦點，推動著我國城市地下空間研究工作正從單一走向綜合，從局部走向全面。

通過深入實地調查和系統科學分析認為，當前我國城市地下空間已進入積極順應我國資源需求約束趨緊、生態環境壓力加大新形勢新要求，工作重心正逐步從規劃與開發利用轉向產權保護的新階段。一方面，為積極響應多元主體的強烈實踐需求，地方層面不斷加快制度供給，創新技術支撐保障，進行了大量行之有效探索，取得了明顯成效;另一方面，在加快推進全面依法行政、依法治國戰略背景下，地方多元化實踐差異很大，缺乏統一規制，尤其在土地出讓金收取管理、權利范圍確定、不動產登記嚴格依法規范等關鍵領域，面對法定原則的剛性約束，壓力巨大，迫切需要國家宏觀制度設計。具體而言，主要體現為以下三大特征。

一是現實意愿需求愈加強烈。為了更好地維護權利人的合法權利、體現地下空間的資產價值，越來越多的產權主體希望能夠對其所有地下空間進行確權登記。經調研，不僅一些經營性用途的地下商業等開發和建設主體急需進行確權登記，以更好保護自身合法權益，實現抵押、出讓等相關權益;地鐵等公益性基礎設施等開發建設主體以及城市特殊區域管理委員會（例如北京CBD管委會）等綜合管理部門也都明確表達了確權登記的強烈愿望，以便于更好維護地下公共設施，合理有序推動相關管理工作。現實的迫切需求為全面加快推進確權登記工作提供了良好外部環境。

二是地方性政策法律愈加完善，基于現實需求，城市地下空間確權登記立法工作備受重視，《不動產登記暫行條例實施細則》第34條第3款和第39條等作出了總體要求。在地方實踐中，經濟較發達的東部沿海地市陸續就地下空間開發利用制度積極探索，相繼出臺了一些地方性法規、規章、規范性文件。據不完全統計，截至目前，除了針對地下人防和地下市政交通等管理、登記的特殊規定外，我國已有40余個省、市、地區制定了地下空間開發利用管理方面的規章和規范性文件。這些地方法規、規章對促進城市建立地下空間管理制度起到了積極作用，有些更是直接用于指導和規范地下空間開發利用活動，對全國其他地區起到了很好的示范和借鑒作用。

三是登記實踐愈加普遍。經過多年的地方探索，我國城市地下空間確權登記愈加普遍和規范。按照建設類型劃分，城市地下空間主要分為單建（指獨立開發建設的地下空間）和結建（指同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下空間）兩大類。根據大多數地方規定和通行做法，結建地下空間與地表用地一并確權登記，單建城市地下空間確權登也逐漸由空白領域到受到重視。據調研資料顯示，截至2013年7月，廣州市辦理單建地下空間房地產登記18宗，涉及建筑面積26萬平方米;南京市單建地下空間確權登記40余宗。

1.2內在運行機理剖析

從傳統地理學視角看，城市地下空間資源開發利用是一個復雜綜合性議題，是傳統資源科學領域研究向新時代自然資源與生態環境科學交互研究的新領地，涉及資源、環境、生態、規劃、工程、測繪、法學、管理學等多個學科。人地關系地域系統是城市地下空間資源開發利用管理的重要理論基礎，人口一資源一環境一發展是其重要研究邏輯主線和科學思維范式。我國城市地下空間資源研究必須跳出傳統土地資源管理的視野，立足大資源、大環境等綜合全域角度，以深度揭示其表征特征背后的內在機制為基本前提。既要剖析新時期不同區域、不同時期與城市地下空間資源息息相關的人口子系統、資源子系統、環境子系統和發展子系統的內涵外延和時空特征，也要準確釋義四大子系統之間的科學作用機制及邏輯內涵，將系統論思維貫徹研究工作全過程。從實踐角度看，我國城市地下空間開發利用問題主要與制度、政策、技術和管理四大環節密切關聯;其中，制度頂層設計是包括城市地下空間確權登記在內的系列諸多問題的前提和基礎，政策有效供給是其重要關鍵，現代技術手段是其重要支撐保障，科學高效協同管理是整個工作得以順利運行的外部保障，四者環環相扣、缺一不可。

研究認為，我國城市地下空間資源開發的工作鏈條可概括為一句話：即調查評價是基礎，規劃利用是關鍵，確權登記是保障。具體而言，主要工作流程如下：

一是開展資源統一調查、統一評價，是整個工作的源頭和發起端。通過調查評價監測分析，全面摸清城市地表、地上、地下空間資源本底情況，分析其具有數量、結構等自然狀況信息和權屬狀況信息至關重要。

二是科學制定城市空間規劃體系，明確空間布局和優先開發時序是城市空間資源開發的重要依據和指導，具有統籌引領作用;以此為基礎，探索科學的城市空間資源科學利用方式，明確土地權利配置途徑、權利取得方式，科學評估資源價值及市場價格，進行市場化有效配置，是整項工作的關鍵所在。

三是按照不動產統一登記制度要求，融合具體差異特性要求，開展城市地下空間權利的權利確認，明確權利的法定主體和權利內容等實體法內容，然后將其予以法定記載，納入不動產登記簿，使得權利人的合法權利得以法定公示，充分彰顯權利人的合法權益，對于維護權利人合法財產權益、維護市場交易安全，促進地下空間資源合理高效利用具有重要的法治保障功能，具體如圖1所示。

2我國城市地下空間確權登記工作存在問題及原因剖析

2.1存在問題

城市地下空間開發問題具有政策復雜性、技術要求高、管理跨度廣等特點，決定了其實踐工作中存在機遇與挑戰并存、問題與矛盾交織的局面。雖然，經常長期努力探索，我國城市地下空間確權登記工作態勢向好，但距離現行產權管理和保護的要求仍有很大差距，距離自然資源統一管理尤其生態文明體制改革的最新精神仍有一定差距，主要體現如下方面。

2.1.1地下空間的權屬爭議糾紛不斷

產權明晰是市場經濟的基本前提。然而，當前城市地下空間的確權認定仍存在諸多爭議，給整個地下空間資源開發帶來嚴重掣肘。例如，在地鐵規劃建設時，常遇到來自相應地表權利人的阻力;即使在地鐵項目建成后，相關權利設置上又極易產生沖突。這些爭議和不確定性，需要進行大量溝通和協調，不僅影響地下空間的合理規劃和建設進展，也影響了權利的公平配置，加之對相關權利人的救濟與保護機制不暢通，極易引發諸多社會不穩定亂象，進而影響地下空間開發利用的積極性和主動性。

2.1.2確權登記發證覆蓋率不高

實踐表明，雖然當前地下空間開發利用愈加普遍，但真正進行確權登記的非常有限。全國范圍內，在地下空間利用中占較大比例的地鐵、人防工程的確權登記發證率并不高;據調研，北京市現有單建地下空間大多數都沒有登記，地鐵的軌道和站廳等地下空間登記也基本處于空白;廣州市的地鐵、人防工程等極少完成登記。這些大量“應登未登”的不動產由于缺乏嚴格意義上的物權保護，后續極有可能發生權利侵害事件，無論是對權利人而言，還是整個城市發展都是一大不安定隱患因素。

2.1.3登記權屬來源文件等基礎資料不完整、不規范

作為地下空間確權登記的重要法律依據，權屬來源資料至關重要。現有土地權屬來源材料、竣工驗收材料等內容普遍不完整。經調研，不少地下建設用地土地權屬來源文件中并沒有標明地下起止深度、建筑規模、四至范圍等內容，至多粗略標明以規劃而定;部分結建項目地下空間部分也僅是在開發立項階段增加了人防部門的審批環節，并沒有在相應用地、規劃等批準文件中明確高程、范圍等相關指標。這直接導致在基層不動產登記實務操作難以執行，大量登記申請無從啟動或無法受理。

2.1.4確權登記工作的規范化水平有待提高

研究發現，各地確權登記實務操作的做法各異，總體上工作規范化水平不高。一方面，登記簿的記載事項有待補充完整。對于結建項目，北京市相關登記實例中基本沒有標注地下部分的范圍、高度、規模等指標，僅在用途或備注欄注明為地下車庫或人防設施等;廣州市對地下車位登記也僅標明房地坐落，無單獨注明“地下”。對于單建項目，北京市為數不多的相關登記對象多是道路、綠地等公共用地下的單建空間，從相關資料和調研材料來看，登記內容僅限于就地下空間的面積進行了描述，登記簿也只是登記了平面的四至范圍，并在權利類型標注為“地下”，登記要素沒有空間立體信息，包括地下起止深度、規模面積和地下層數等關鍵指標。另一方面，登記薄表達有待完善規范。除上海市和深圳市已有初步探索外，北京市、福州市、寧波市等大多地區的地下空間登記附圖均以二維方式表達，沒有三維圖紙，且僅用與地上建筑物相反的線型（虛線和實線）表達地下空間，不能有效表現空間實際利用形態。受制于城市地下空間確權登記工作復雜性影響，其已有的登記工作質量與現行不動產統一登記規范化要求尚有較大差距。

2.2原因剖析

2.2.1缺乏配套完善的法律政策規范

較之于西方發達國家，我國對地下空間開發利用起步較晚，對其規范管理略顯滯后。目前，關于地下空間確權登記相關問題，中央層面立法仍處于探索階段，僅有個別法律政策文件中的一些條款對其進行了原則性規定，尚無專門針對地下空間確權和登記的相關法律法規。已有地方層面的立法實踐，主要立足自身實際出發，制度政策內容千差萬別。對于土地空間利用權利的設定范圍、權能以及不同權利人之間的有效銜接等難點問題，缺乏統一的上位法律依據;對于占比較大的地鐵、地下管線管廊、人防等又各自適用不同的政策法規，缺乏銜接和配套。這些欠缺使得地下空間的開發建設行為缺乏有效的制度管控和科學引導，不僅制約了地下空間的科學合理開發利用，也影響了相關確權登記工作的有序進行。

2.2.2缺乏科學高效銜接的管理體制

從行政管理來說，地下空間開發利用涉及發改、國土、規劃、民防、市政、交通水電公司、以及開發建設公司等多個部門，由于管理主體條塊分割、機制不順，多頭管理、交叉運作、管理重疊、職能缺位等現象嚴重，許多地方均采用“一事一議”的模式處理地下空間開發利用的爭議和事項，缺乏規范性和協調性，影響確權登記的落地實施。這種按照工作鏈條分塊切割、多頭管理的現狀，極大地增加了城市地下空間開發利用的管理成本，不同部門由于法律政策的適用援引、自由裁量空間、技術標準規范等差異，導致確權登記工作難以推進，產生大量的歷史性遺留問題長期懸而未決，嚴重影響了開發主體建設的投資積極性，不利于城市地下空間資源的合理高效利用。

2.2.3缺乏科學規范的開發建設流程

受地下空間開發的不確定性等客觀條件限制，加之“重建設、輕權屬”“時間緊、任務重”現象普遍，地下工程開發建設的審批程序復雜、時間較長，地下空間開發利用流程的規范性和系統性不足，傳導影響后端鏈條工作推進。尤其為保證地鐵等重大工程按時完成，土地手續常不完備，竣工驗收程序常不規范，相關文件圖紙等普遍缺失，這些都增加了地下空間確權登記的復雜性和難度。此外，南于規劃方案局限、地質條件復雜，在實際建設中，施工方案往往需要根據實際情況進行調整和優化，只有竣工后才能明確具體空間范圍，這既使得工程前期規劃審批文件不能完全作為地下空間確權登記的依據，又造成了地下空間登記發證程序存在“兩難”困境：即獲得土地時發證則依據不足，竣工驗收后發證則不利于保護抵押融資等合法權益。

3完善我國城市地下空間確權登記的政策建議

基于以上研判分析，結合自身大量實地調研和理論思考，研究認為我國城市地下空間開發利用必須以置于新時代生態文明體制改革發展戰略大局，密切結合自然資源管理統一制度改革最新要求，堅持系統性全域思維視角，堅持積極引導與規范管理并重，堅持工程建設與權屬管理并存，緊緊扭住確權登記這一關鍵環節，以不動產統一登記制度要求為根本遵循，強化確權登記政策完善與創新發展，進一步倒逼完善開發利用規劃等前段業務流程規范，助力城市地下空間資源科學優化配置和持續規范管理。建議從以下具體方面入手。

3.1盡快建立健全城市地下空間確權登記政策法律體系

建議以不動產統一登記制度改革深化為契機，充分結合城市地下空間開發利用的自身特性，進一步總結上海市、廣州市等先行地區的先進經驗，從國家層面上聯動土地利用管理與地籍管理兩大關鍵環節，研究出臺《城市地下空間利用與確權登記辦法》，實現從源頭到末端的全程規范管理。重點明確城市地下空間權利設定、空間范圍等確權登記核心內容，切實將城市地下空間及其建（構）筑物一體納入不動產統一登記體系中，予以規范推進。同時，積極督促各地區加強政府統領和部門協同，特別是加大國土與規劃、建設、人防等相關部門的溝通，盡快出臺有關地方性法規，通過完善法制手段予以科學保障。

3.2深化完善城市地下空間確權登記技術標準體系建設

堅持以標準化為先導，以規范化為目標，圍繞城市地下空間開發利用、確權登記、測繪調查、信息管理等技術難點，盡快從國家層面研究制定《地下空間權籍測量技術規范》等有關技術標準體系，如不動產三維權籍調查成果的形式表達、內容要點、工作程序等，為全國各地實踐提供技術參考依據和指南。同時，積極總結地方的各類先進做法和經驗模式，在《不動產登記操作規范（試行）》的基礎上，從各類登記的申請適用情形、提交申請材料清單、登記審查要點、登簿記載等全流程環節出發，進一步細化城市地下空間確權登記發證的實務操作規范要點。同時，細化不動產登記信息管理平臺功能設計，完善不動產權籍調查數據庫結構，優化完善不動產登記簿中的個別指標設計，形成一套適應城市地下空間確權登記的配套技術標準體系。

3.3妥善解決城市地下空間確權登記歷史遺留問題

建議加快推進城市地下空間確權登記歷史遺留問題研究攻關力度，首先，組織開展各地城市地下空間開發確權登記領域的各類歷史遺留問題全面摸底排查工作，全面詳實摸清歷史遺留問題的數量、類型及成因，予以清冊建檔。其次，按照尊重歷史、分類處理、依法依規、便民利民的原則，對歷史遺留問題采從歷史眼光辯證對待，逐一從政策、技術、管理等環節人手研究破解對策。最后，突出地方政府在破解歷史遺留問題方面的責任主體，由國土、規劃、建設、人防等部門聯動，創新部門體制融合協同方式，為積極穩妥化解各類歷史遺留問題，切實提高登記發證率，依法維護好權利人的合法權益提供組織管理保障。

3.4創新探索建立空間權利預登記、驗收和抵押制度

針對城市地下空間開發利用的特殊性、復雜性等客觀現實，堅持完善與創新并舉，積極鼓勵地方積極探索設立地下空間的預登記和驗收制度。地下空間的供應和預登記應以規劃設計條件確定的空間紅線范圍為準，并將宗地平面圖升級轉換為立體空間三維圖，按照合同工程建設周期的規定要求設定預發證的有效期，到期后經過相關部門的驗收手續，調整實際地下空間權利范圍，并換發正式的不動產權證書。同時，對于尚未形成地下空間的抵押權，必須強調規劃部門規劃設計條件的嚴肅性，類似于住宅用地的容積率要求，不得隨意更改地下空間權利范圍。建議參照地下空間出讓價款的規則，按照地表使用權的一定比例打折設立抵押權，對于經過驗收后實際已經形成的地下空間建設用地使用權，則根據實際價值情況及雙方當事人民事自愿科學設立抵押權。

總之，我國城市地下空間開發研究是一個由來已久的復雜課題，已有研究明顯滯后實踐發展需求。今后一段時期內，我國城市地下空間開發利用勢必明顯提速，其內在運行機制日趨復雜，融合法律、技術、管理等多元學科技術優勢，引領從源頭到末端的全流程規范管理，實現城市地下空間開發利用有序推進，是我們面臨的共同議題，必須持續深化研究。