PPP模式下公路工程全過程造價管理現狀與完善措施

（中國鐵建投資集團有限公司，北京 100855）

1 PPP項目融資特點

在公路工程中，所謂的PPP融資模式，即為由政府和具有投資能力的民間企業以簽訂合同的形式來共同完成項目建設的任務。這樣原本由一方承擔的風險分攤到雙方，這一模式的出發點是確保參與合作的各方實現共贏。在PPP管理模式中，投資方是整個模式的主體，但在實際投資過程中，過度依賴項目投資方所提供的資金往往會拖慢工程進度。因此，要想提升整個項目的扶持力度，則需將項目的預期收益和資產情況進行匹配，以確保工程在工期允許的范圍之內獲得最大收益。其主要的融資特點有以下幾種。

1）所需承擔項目風險的時間延長。我國有關部門對PPP項目進行了明確規定：凡參與PPP模式融資的合作方，需滿足合作期限最低值為10年的要求，而這一要求較之其他模式下的合作期限延長了5～7年。因此，從這一變化來看，該模式的融資雙方需承擔相對應的項目風險。隨著項目時間延長，投資方所需承擔的風險會越來越大。

2）減輕了政府的財政壓力，使工程項目建設形成多元化格局。從傳統融資方式來看，政府是整個項目的核心；而PPP模式下，主體變成了參與融資的社會資本投資方。在傳統的融資模式中，政府需承擔工程項目建設的全部資金投入，這是一項沉重的負擔。但在PPP模式下，政府通過引進社會投資人，共同承擔工程項目建設的融資，從而有效地控制了政府的債務風險。北京興延高速公路（現名為崇禮高速公路興延段）是全國首例通過公開招標建設的高速公路PPP項目，該項目投資規模大，若按原有“政府資本金+債務性融資”的融資方式，政府需投入資本金130億元，而政府財政難以承擔，作為世園會重要的配套基礎設施之一，項目建設的必要性不言而喻。正是在這樣的背景下，政府通過公開招標方式，采用PPP模式，僅投入了36億元就撬動了約104億元的社會投資，極大地緩解了政府當期的財政壓力。

3）從對項目建設期工程質量的重視程度上來看，這種融資模式所帶來的影響遠高于傳統的融資模式。在項目融資過程中，社會資本參與的最終目的是在運營期獲得可觀的利潤收入。因而，在建設過程中，必定會更為注重工程質量，以減少因施工質量引起的缺陷、返修投入，從節約成本方面努力達成企業的終極目標。這樣一來，借助PPP模式可有效避免傳統融資模式帶來的質量隱患，提高整個項目的質量管理水平。

2 PPP模式下公路工程全過程造價管理現狀

2.1 工程準備階段

在公路工程項目全過程造價管理中，工程準備階段的造價管理難度主要有以下幾點：①項目工期較長時，工程施工過程中會存在諸多不確定因素；②施工所涉及的區域很大時，很難在同一個區域內對其進行統一管理；③項目資金運轉的周期越長則所需承擔的項目風險越多。從最終目標看，在這種PPP模式下，社會資本投資方進行投資的目的在于獲取可觀的利潤，因而需更加精確地估算整個項目的投入資金。

2.2 工程招投標階段

使用招標的方式來確定與政府合作的投資方是PPP模式選取合作方時最主要的方式。招標方在嚴密論證項目可行性的前提下，對前來應標的所有企業進行嚴格審查，并尋找第三方專業人員對投標企業進行準確評估，了解其公司情況。在對比分析后，選擇最合適的合作方，與之簽訂合作合同，并在合同上列明雙方所需承擔的風險與責任。

2.3 工程設計階段

在項目正式設計動工前，需對整個項目的建設進行長遠規劃設計。在設計時，應充分考慮工程建設過程中需使用的技術、投入的經濟狀況及人為影響因素，將造價控制在限額范圍內，保證資金的投入。在這一階段，目前存在有以下2個問題：①項目設計過程中對造價的管理指標不明確，使其并未獲得相關的設計體現；②在具體設計方案中，所設立的目標遠遠高出實際建設可能達到的目標，因而存在施工實際情況與設計理想狀態存在較大偏差的情況。

2.4 工程實施階段

在工程實施階段，最主要考慮的因素是如何在確保項目質量的前提下節約工程所需投入的資金。之所以要對其進行合理管控，是因為在建設過程中會受到社會影響或設計變更所帶來的成本變化。除這些影響因素外，由于與之相關的市場價格或項目收益的變化也會影響資金投入。在PPP管理模式中，工程實施階段需具備的相關信息既包括項目施工方案，又包括工程造價等文檔清單。若相關管理部門沒有收到這一系列文件，則可能導致工程糾紛無法得到合理解決，影響整個工程的施工效果。

2.5 工程運營與結算階段

在工程運營與結算階段，最顯著的問題是如何管理成本資金。尤其是在項目結款時，為了獲取更大的利潤，相關項目投資方可能會采取一些不正當手段來達成自己的目的，比如使用虛報成本價格或陰陽合同等方式。這樣就會造成工程糾紛，導致項目無法正常結算。

3 PPP模式下公路工程全過程造價管理的完善措施

3.1 建立能進能出的項目示范機制

在PPP模式下，合作方所需承擔的責任與風險在合同中都已明確，因此在建設過程中雙方都需嚴格遵循合同簽訂的條款，以免工程遭遇重大變更時產生一系列不可預知的變化。在確保公共利益的基礎上，要保障社會投資方的合法利潤。鑒于上述原因，實行全過程造價管理還需建立能進能出的項目示范機制。將工程所有的信息資料呈報給專家進行驗收，符合PPP模式的造價管理案例可作為成功的典型，進行全面推廣。

3.2 化解地方政府非債務風險

如圖1所示，化解地方政府的非債務風險處理流程需嚴格按照相關標準實施，以減輕政府所需承擔的財務風險。在PPP模式中，一般情況下使用的處理辦法有TOT（Transfer Operate Transfer）和 ROT（Renovate Operate Transfer）。成功轉化非債務風險，其一可將地方投入資金用于基礎設施建設；其二還可促使項目的施工質量得以提升。

圖1 地方非債務風險的化解

3.3 加強施工材料控制

所有影響PPP項目造價管理的因素里，項目總投資占有重要地位。因此，在構建相關成本管理模型時需重點考慮該條件，此外還需全面分析所有影響因素，輸入工程的相關數據，獲取與之對應的財務測算結果。在整個施工過程中，原材料的采購和使用是最主要的環節，直接關系到合作方的利潤獲取值。故而需對施工所涉及的所有材料進行嚴格管控、規范管理，以免材料浪費帶來不必要的投資損失。同時，在施工中還要注意不要脫離質量而盲目追求施工速度。

3.4 加強業務指導和技術支持

準備施工前，需對該項目所涉及到的所有事務進行統一規劃管理，即規劃設計方案和施工方案。這些方案專業性強，為了促使工程建設效果達到預期要求，可以政府財政部門為主，組織搭建信息平臺，便于項目信息之間的傳遞。另外還要組建業務能力強、經驗豐富的專家團隊對PPT項目進行一對一指導，使全過程的造價管理更為專業化。

4 結語

綜上所述，在PPP模式下的公路工程中，全過程造價管理在我國目前尚處于不斷摸索的狀態，雖取得了一定的成就，但仍然存在較多的問題。本文通過分析研究，提出相應的解決措施，希望對提高公路工程全過程造價管理有一定的借鑒作用。