面向“規建管”一體化的村莊規劃編制探索

0 引言

“十九大”提出鄉村振興戰略，按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，鄉村建設再次被提到國家戰略高度。鄉村作為自然資源聚集地、脫貧攻堅主陣地、城市休閑目的地、精神家園承載地，其規劃建設工作重要性不言而喻。

相比城市規劃，從量上而言，占全國大部分面積和人口總量的村莊規劃遠未實現全覆蓋，編制任務嚴峻，預計全國將快速進入村莊規劃編制高峰期；2006年中央1號文件及2007年《城鄉規劃法》頒布以來，各地開始重視村莊規劃編制工作，取得了豐碩成果，也暴露出許多問題，如村莊規劃與相關規劃沖突，對實施建設指導脫節，對村民利益梳理不清等在日常工作中普遍存在。村莊規劃如何與當前規劃體系銜接，更好地發揮統領作用，并在不同層次選取合適要素全面落地是村莊規劃編制當下迫切須厘清的核心議題。

1 現行村莊規劃編制內容與問題

1.1 村莊規劃編制內容總結

本文選取廣東、貴州、福建、浙江4個省出臺的村莊規劃編制指引（導則）進行分類整合，總結其類型、主要內容及成果（見表1）。

不難看出，各省出臺的村莊規劃編制指引（導則）大同小異，都著重村莊建設用地選擇、人口預測、基礎設施建設及村莊規劃實施建議及措施等，成果要求采用“圖+表+書”形式；各省針對自身特點分類型地提出不同村莊規劃的內容深度要求，如廣東省分一般型和特色型，貴州省分基礎版和深化版；各省出臺分層級的村莊規劃體系，如福建、浙江設定按上層次行政區域來編制的村莊建設規劃或鎮（鄉）域村莊布點規劃，各省將村莊內部劃分為村域和農村居民點2個層級，這種分類型、分層次的村莊統籌規劃，使村莊更有序合理發展；各省村莊規劃都強調行動，重視實際，使農村生態環境明顯改善，農民生活質量顯著提高，農村生產得到更好保障。

表1 村莊規劃編制類型整合表

1.2 村莊規劃編制存在的問題

現階段村莊規劃以總體整治為主導方向，以項目為核心，偏重建設，但存在一定局限性，突出表現在3方面。

1）內容體系 重下輕上，缺乏傳導機制。目前村鎮規劃與上層規劃銜接不足，村級規劃缺少上位規劃指引，導致村莊規劃難以得到落實或存在失效現象，嚴重影響規劃的可實施性。

2）規劃對象 重點輕面，缺少區域思維。現行村莊規劃編制過程中以村論村。在有限的時間、資金及技術約束下，以村為主體展開規劃編制往往缺乏全局性、系統性，就村論村，難以對相鄰地區的建設進行協調，更無法對區域性的各類設施作出統籌安排，資源重復浪費、千村一面、惡性競爭現象時有出現。

3)管理機制 重建設輕管控，缺少管理手段。現階段村莊規劃以整治為主要目標，偏重建設規劃與項目實施，機制上講究村民參與，重點在于協調好公共投資與村民需求之間的矛盾，對于落實規劃目標則缺乏具體管理手段。

2 完善村莊規劃編制的總體思路

村莊規劃是以社區改良和公共治理為導向，基于公共治理和公眾參與，由社區規劃師引導開展的自下而上的物質形態設計與改造。筆者認為新一輪村莊規劃編制應采取“上下結合”的方式推進：“上”強調規劃的引領作用，“下”強調建設的行動綱領，同時，強調其保障機制，通過規劃管理改革來促進規劃實施。具體包括以下3方面。

2.1 精準規劃，多規合一

1）探索“多規合一”的鄉村空間規劃體系 全力推動村莊建設規劃、村土地利用規劃等空間規劃“多規合一”，為全地域、全領域、全過程的空間規劃做好底層支撐，為下層次村莊規劃編制奠定基礎，明確要求。

2）構建完善的傳導機制 從“定性、定量與定位”3方面構建控制協調體系及村莊規劃的強制性內容。規劃審批內容必須交代與上層次規劃的關系、改動情況與原因。

3）形成剛彈結合的控制方法 針對上述傳遞機制與內容，對接土規、城規等法律條款，嚴肅管控要素應增加剛性，不確定且需靈活處置的要素需增加彈性，兼顧規劃的嚴肅性和靈活性。

2.2 精明建設，彰顯特色

1）加大項目統籌力度，加快推進農村人居環境整治行動 根據政府和市場不同的資金來源，明確項目分類；分清輕重緩急，有計劃、有步驟、有重點地進行項目篩選，通過建設資金和土地確定項目規模，通過需求結構確定優先項目，通過政策傾斜度確定分期時序；按照減少浪費、提高效率的方式，通過項目歸并進行項目打包，集約利用資金，形成空間合力；最終形成明確的項目庫，確定主管與協助部門，有序推動項目實施。

2）探索完善的農房建設管理機制 按照“先規劃，后許可，再建設”原則，規劃編制應嚴格落實農房建設選址模式、數量與邊界；完善農房建設圖集與建設技術標準規范，便于農民使用；制定農房建設管理辦法，建立鄉村建設規劃許可管理制度，加強農房建設管理。

3）加強工程設計的技術指引 規劃編制應強化設計指引，采用生態化、人性化和精細化的設計手法，從研究村莊人居環境的細部構件、要素著手，提出可供選擇、可操作性強的技術措施與處理方法，形成實施參考、技術及驗收標準，充分保護和挖掘鄉村現有特色資源，提升建設品質，建設美麗宜居鄉村，保護和利用歷史文化名村與傳統村落。

2.3 精細管理，科學決策

1）推動鄉村規劃數據入庫 主動對接現行城市規劃與土地利用規劃數據標準，實現鄉村規劃的數字化精細化管理，提高上級政府對于鄉村空間的治理能力。

2）探索成立鎮村空間規劃委員會 形成科學、民主、高效的規劃建設管理決策機制。

3）探索自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。

3 村莊規劃編制內容的完善與實踐

本文的村莊規劃編制內容僅指面對行政村范圍內的村莊規劃，不涉及上層次區域范圍內的村莊規劃，如村莊建設或布點規劃等。借鑒并延續現有村莊規劃編制指引成果，村莊規劃編制框架可分為3部分：村域規劃、村莊（組）規劃及保障機制，但按照上述“規建管一體化”思路，規劃內容可適當完善。

3.1 村域層面統籌規劃

村域層面偏重統籌規劃，強調規劃體系的“上下”銜接。對“上”，從城鄉一體目標著眼，結合上位規劃的傳導要素，確定村莊發展定位、方向和空間布局；對“下”，從村莊自身問題著手，結合村民對村莊發展現狀的關注點，梳理未來需重點解決的問題，統籌村莊各支撐系統。

1）定空間 劃定“三生空間”，一方面保護生態環境底線，為城鄉發展明確所必須的生態資源保障，嚴格落實基本農田保護線、生態保護紅線、林業紅線及風景名勝區保護線；另一方面要集聚發展，形成便民、高效的“生產-生活”空間系統。

2）定產業 規劃應以產業重構為導向，強化規劃對農業產業結構調整的引導作用，提出產業重構，在城鄉空間載體上引導空間重組。從區域空間看，產業發展強調連線連片，沿公路、河流、山谷布局，串聯鄉村民俗文化、自然風光，為城市居民提供鄉村旅游特色產品，為農村帶來經濟、生態與社會效益；從產業選擇看，各村立足自身資源，在整體謀劃前提下，鼓勵差異化、特色化發展。

3）定設施 完善村鎮基礎設施及公共設施配套是促進農村發展的重要條件，是提高農民生活質量的關鍵，也是改變農村落后面貌的重點。在織金的規劃案例中，按照向廊道集中的原則，配合人口、用地與產業布局，引導設施向廊道集中，以新村委會選址為契機，沿國道建設集基層黨組織、公廁、旅游中心、網絡銷售平臺等功能于一體的綜合服務體，同步改善服務水平；圍繞沿線景點與居民點，完善到達交通、串聯交通、服務設施與標識系統，加強農村和城市聯系與經濟交流。

3.2 村莊層面建設規劃

村莊層面偏重建設規劃，突出問題和行動導向。問題導向指規劃應立足于農村發展訴求及農民發展意愿，形成指導村莊建設行為的綱領性文件，重點安排垃圾治理、污水處理、村容村貌等項目布局，明確與村民日常生活息息相關的農房布局、風貌管控、設施建設等要求，切實改善農村人居環境；行動導向指村莊層面的建設規劃應以項目統籌為核心，通過工程項目帶動城鄉一體化，推進公共服務均等化，使廣大農民共享經濟社會發展成果。

1）定行動 統籌項目實施。按照國家與各省政策要求，各地制定了村莊規劃政策文件，整合各部門建設要求和資金來源，是有效指導村莊建設的綱領性文件。在此基礎上，結合村莊實際，以村民發展訴求為引導，對項目進行分類、篩選、整合，明確資金、實施年限、實施主體和負責部門等要素，制定切實可行的村莊建設行動計劃。

2）定選址 強調村民參與。村莊規劃確定的產業項目、公益性設施與新增分戶用地與村民生產、生活息息相關。村莊建設行動計劃必須堅持以村民核心的利益為主體，項目選擇及選址要充分聽取民意并有效吸納，確保可實施性。

3）定指引 鄉村風貌控制。作為村莊層面的建設規劃，應對鄉村建設風貌進行有效引導，積極向村民進行展示，形成約束性的指引條件，提高農村建設品質。廣東四會整縣對鄉村風貌采取了“1控制1指引”的模式，將傳承村莊文化內涵的祠堂、書屋、門樓等作為一區三線中的歷史文化線進行劃定保護，明確其作為剛性要素進行控制；結合村莊建設類型，制定村莊新房建設、舊房改造、節點景觀設計、巷道改造、空曠地改造、鄉土植物種植等建設指引圖集，為基礎改善型的村莊提供建設指引，從無序建設走向有序引導。

3.3 保障機制，上下聯動

構建上下聯動的保障機制：對“上”，建立以多規合一為基礎的村莊規劃平臺，實現1張藍圖干到底；對“下”，積極推進公眾參與，在討論項目布局基礎上，完善村莊管理內容，以淺顯易懂的方式表達規劃的管理要求，使村莊規劃成為村民接受、互相監督執行的可操作性規劃。

1）建平臺 規劃成果入庫是信息平臺建設的重要任務之一。構建規劃分層傳遞系統，形成從宏觀、中觀到微觀的村莊規劃編制體系與傳導要素，通過信息平臺，實現精細化管理；用多規合一的方法，摸清問題，完善與城市規劃、土地利用規劃的對接機制，逐步建立多規融合、動態更新的村莊規劃1張圖管理系統，服務于村莊現狀摸查及規劃實施評估；逐步納入其他大數據信息，通過數據疊加，輔助精準決策。如四會村莊規劃編制中，搭建規劃編制與多規合一對接的信息平臺，對現狀村莊數據與城市規劃、土地利用規劃的差異進行摸查，確定處理原則；通過對村民用電數據的疊加，精確識別空心村的分布，為后續土地整理和中心村建設提供科學的技術支撐。

2）定村規 一方面是規定村民行為，另一方面是規定村民違反和破壞規章制度的處罰條款。制定村莊建設的村規民約應包含3部分：①村莊建設指引包括上層次規劃確定保護邊界，村容村貌重點的整治范圍，道路、市政設施的控制要求，禽畜圈養的選址制度和衛生要求及災害防治的要求與措施等；②農房建房守則 包括審批程序、建設要求、施工過程與周邊住宅關系等；③村莊日常維護要求 包括環境衛生與污水排放規則、村民違規的處理方式等。在尊重村民意愿前提下，強調“建設-維護-管理”相結合，達到項目具體、管理有章、實施有序。

4 結語

隨著政府社會治理能力的增強，村莊規劃必然以“規劃-建設-管理”為方向，逐步“多規合一”，成為政府、村民共同遵守的村規民約，項目設計與指引也必然愈加精細化，更好地服務于社會主義新農村建設。