嘉定區規模工業土地產出率研究

■ 張 雯

《上海市工業區轉型升級“十三五”規劃》中指出，“十三五”期間，上海將確保先進制造業和戰略性新興產業發展空間，到2020年全市規劃工業用地總規模控制在550平方公里左右。中長期依托城市化推進區塊數量和工業用地總量規模穩中有降，到2040年全市規劃工業用地總規模控制在規劃建設用地規模的10%－15%。然而，2011年數據顯示，上海各郊區（縣）工業用地占建設用地比重遠高于規劃的10%－15%的比重，也遠高于全球大城市15%—17%的一般比例。其中，嘉定區的工業用地率高達31.10%，不僅超出國家的用地構成標準，而且與上海市實現更高層次的城市發展目標不匹配。

在土地資源如此短缺的情況下，如何應對來自人口增長、經濟發展、環境保護等多方面的壓力，提高土地的利用效率，實現經濟社會的可持續發展？本課題以嘉定區規模以上工業企業為研究樣本，對規模以上工業企業土地產出率進行多維度、全方位的比較分析，并針對如何提高嘉定區規模工業企業土地利用效率提出一些對策建議。

一、嘉定區土地資源總體狀況

（一）土地面積及其構成

解放以來，嘉定區土地面積隨行政區劃的變更幾經變動，區域范圍日趨縮小。2001年6月，青浦區白鶴鎮“三村二隊”劃入后，區域面積穩定在464.2平方公里（數據來自《2016年上海市統計年鑒》），其中，水域面積占7.7%，非耕地面積約占77.0%。根據規劃到2035年，全區建設用地規模不超過266.6平方公里，耕地保有量不低于8萬畝（《上海市嘉定區總體規劃暨土地利用總體規劃（2017－2035）》）。

（二）土地利用的特點

1.土地人口承載力持續下降

2012－2016年，嘉定區常住總人口逐年增長，人口密度持續擴大，由2012年的3291人/平方公里擴大至3403人/平方公里，導致土地人口承載力持續下降。

2.工業用地經濟承載力提升

2012－2016年，嘉定區工業經濟除2015年外，始終保持在中高速增長區間，2012－2016年工業經濟實現增加值環比增長分別為8.5%、12.6%、7.7%、-2.8%和8.0%，年均增速達6.7%。工業占地面積穩步縮小，使得工業用地經濟承載能力穩步提升。

3.建設用地占比過高

嘉定區的用地結構存在明顯失衡，主要表現為建設用地比重過高。建設用地率是指建設用地面積占土地總面積的比重。包括商業、工礦、倉儲、公用設施、公共建筑、住宅、交通運輸、水利設施的用地和特殊用地。目前全區的建設用地率為58.8%，與全市30.2%的建設用地率相比明顯偏高，且與全球大城市約25%的水平相距甚遠。下轄的個別街鎮建設用地率甚至達到了80%－90%，逼近極限，已無法再支撐外延擴張的增長模式。數據來源于國家住房和城鄉建設部《2016年城市建設統計年鑒》。

（三）規模以上工業企業占地狀況

2012年以來，嘉定區規模工業占地面積呈逐年下降之勢。截至2016年底，全區規模工業企業占地總面積33.1 平方公里，戶均占地面積在40 畝左右。其中，占地面積最大的企業達10.5 平方公里，占規模工業用地總面積的31.6%。

二、規模工業企業土地產出率現狀分析

市統計局反饋數據顯示，2017年1－9月，嘉定區規模以上工業用地產出率（工業用地產出率=工業增加值/工業用地面積）為3563.22 元/平方米，同比增長15%，產出率及增速均居全市之首（鑒于區級層面增加值數據掌握有限，以下分析中土地產出率分子部分均由產值替代）。

2012－2016年，嘉定區規模工業用地產出率（單位面積產值）穩步提升，全部規模工業用地產出率由820.1 萬元/畝擴大至1076.5 萬元/畝，年均遞增6.8%；屬地規模工業（以下全文均為該口徑）用地產出率由712.4 萬元/畝擴大至997.7 萬元/畝，年均遞增8.8%。

（一）企業規模與產出率成正比

2012年以來，嘉定區不同企業規模的產出率始終保持“強者恒強”的格局，即大型企業土地產出率最高，中型企業居中，小型企業最低。但無論何種規模的企業，土地產出率均呈逐年遞增之勢。2016年末，大型工業企業土地產出率為2384.1 萬元/畝，中型工業企業為792.2 萬元/畝，小型工業企業為701.5 萬元/畝。

（二）占地面積與產出率未配比

2012－2016年，嘉定區不同占地面積企業產出率不盡相同，占地面積小的企業土地產出率最高，并且呈逐年擴大之勢；占地面積大的企業多數年份土地產出率居中，而占地面積居中的企業土地產出率則稍遜一籌。根據2016年末企業占地面積分組數據顯示，面積在100 畝以上的企業共計50 家，土地產出率為914.8 萬元/畝；50 畝－100 畝的企業土地產出率為885.5 萬元/畝；而1037 家占地面積在50 畝以下的企業，土地產出率高達1101.9 萬元/畝，土地利用程度最高，但由于受用地規模的制約，該類企業進一步發展壯大比較困難，戶均產值明顯低于其他企業。

（三）不同經濟類型產出率不平衡

2016年末，在嘉定區五大經濟類型企業中，外商投資企業和其他類型企業土地產出率水平最高，分別達到1494.7 萬元/畝和1193.7 元/畝，而私營企業、國有與集體企業和港澳臺投資企業的土地產出率僅為 600.7 萬元/畝、567.4 萬元/畝和544.4 萬元/畝，均未達到全區平均水平。其中，國有與集體企業自2013年以來，各年份土地產出率均低于私營企業。從發展趨勢看，2012－2016年，外商投資和其他類型企業土地產出率持續上升，國有與集體企業先降后升，私營企業穩中有升，港澳臺投資企業先升后平。

（四）個別街鎮示范引領作用凸顯

2012－2016年，嘉定區兩個制造業重地安亭鎮和工業區的土地產出率始終領先于其他各街鎮。其中，安亭鎮土地產出率最高，2016年末土地產出率達1459.4 萬元/畝；工業區土地產出率提升速度最快，由2012年的896.6 萬元/畝提高至1454.5 萬元/畝，年均遞增12.9%。居第三位的南翔鎮，近幾年通過改造升級傳統產業、培育壯大新興產業，產業發展層次和水平成效明顯，土地產出率逐年走高，以888.9萬元/畝超越了菊園新區，年均遞增9.9%，而其他街鎮土地產出率則沒有明顯提高或處于低位徘徊。

（五）多數行業土地產出率有待提高

2012－2016年，嘉定區多數行業土地產出率始終低于全區平均水平。排名前五位的行業各年份土地產出率均高于當年全區平均值。汽車制造業作為區的傳統支柱產業，土地產出率及增速均穩居前列，2016年末土地產出率達2490.3 萬元/畝，較2012年提高近1.6 倍，同時也帶動了汽車周邊行業，如有色金屬冶煉和壓延加工業土地產出率達2381.4 萬元/畝，較2012年提高近2.1 倍。與戰略性新興產業和四大新興產業集群相關的行業土地產出率同樣處于較高水平，如計算機、通信和其他電子設備制造業，其土地產出率為1036.8 萬元/畝，較2012年提高近1.4 倍。而一些快消行業如家具制造業、紡織服裝、服飾業、農副食品加工等行業的土地產出率滑坡較為明顯。

（六）不同地塊產出率差異明顯

上海的工業用地，包括“104 區塊”“195 區域”和“198 區域”。其中“104 區塊”是指全市現有的 104 個規劃工業區塊，分為公告開發區、產業基地、城鎮工業地塊三類；“195 區域”指規劃產業區外、城市集中建設區以內的現狀工業用地；“198 區域”指規劃產業區外、城市集中建設區以外的現狀工業用地。2012－2016年，嘉定區 104、195 和 198 三大區塊，土地產出率差異明顯，“104 區塊”著力以戰略性新興產業為引領、以先進制造業為支撐，土地產出率表現出了明顯優勢，2016年末土地產出率是“198 區域”的2 倍，達到 1226.8 萬元/畝，較 2012年增長了1.3 倍；“195 區域”鼓勵轉型發展生產性服務業和城市功能配套，土地產出率雖處于中等水平，但提升速度最快，年均增速為8.8%；“198 區域”由于是低效工業用地減量化的主戰場，土地產出率一直處于較低水平。

（七）部、市屬企業對全區貢獻突出

2012－2016年，部、市屬企業土地產出率上升勢頭強勁，2016年末，部、市屬企業土地產出率達1834.3 萬元/畝，較2012年增長了1.7 倍，年均遞增速度高出區屬企業7.7 個百分點，對全區規模工業土地產出率做出了較大貢獻。這一方面受益于其行業屬性及經濟類型，另一方面還得益于部、市屬企業享有更多的制度福利和政策優惠。

三、提高土地利用效率的相關建議

（一）實施功能性產業政策，引導行業轉型、產業鏈優化和產業結構升級

就產業政策而言，若按照政府作用強度和方式，可以把產業政策分為功能性產業政策和選擇性產業政策。功能性產業政策的重點是政府通過環境營造、服務提升和政策引導等形式完善整體產業發展基礎功能進而提高產業競爭力，功能性產業政策一般不針對具體產業；而選擇性產業政策重點是政府通過補貼、稅收、法規等形式直接支持、扶持保護或者限制某些產業的發展，以加快產業結構轉型升級。一直以來，我國總體上偏重于使用選擇性產業政策，例如在產業技術政策、市場培育政策、國際合作政策、產業投融資政策、稅收政策和專項政策等方面向戰略性新興產業傾斜，具有直接干預市場、選擇性強的特征。然后，在“后工業化時期”，我國已進入從要素驅動向創新驅動的經濟“新常態”，在這種背景下，選擇性產業政策的不適應性越來越突出，以激勵完善市場競爭秩序、激勵創新為基本導向的功能性產業政策的意義更為顯著。實施功能性產業政策需強調建設產業發展的廣義基礎設施，包括物質基礎設施、社會性基礎設施和制度性基礎設施，倡導技術創新、維護公平競爭、降低社會交易成本、創造有效率的市場環境，進而完善技術創新生態系統，用市場化手段實現行業轉型、產業鏈優化和產業結構升級。

（二）加快空間布局調整，發揮街鎮比較優勢、有序推進“198 區域”減量化

在空間布局方面，由于受到歷史和行政區劃等因素的影響，布局相對分散、產業園區功能定位趨同。各街鎮應發揮比較優勢，發展特色產業，錯位競爭引入優勢項目，實現不同功能定位，提升招商引商效果。此外，有序有效地推進，“198 區域”減量化，“198 區域”300 多家企業中，雖然有許多企業占地規模與產出不成正比，且多集中在低端產業，但也不乏優質企業，環境友好型企業，卻受制于區域政策影響，發展受到抑制。因此，“198 區域”減量化更應尊重歷史、循序漸進、綜合考慮，給企業留一些出路，特別是一些建廠時間悠久的企業，對當地的就業和稅收做出了很大貢獻，可以考慮在政策上給予扶持，為其騰挪換地爭取政策上的優惠。

（三）以“三庫一平臺”為抓手，提高產業集聚效應、引導中小企業做強、支持混合所有制改革

對于未來的工業企業，嘉定區可以通過“三庫一平臺”，即招商資源庫、招商項目庫、重點企業數據庫和區域統籌管理平臺，統籌資源、統籌項目、統籌標準、統籌布局、統籌開發和統籌服務，實現招商引資的全區統籌，提高產業集聚效應。由于中小企業的土地產出率不及大型企業，可以通過提高工業項目投資總額、投資強度、畝均產值、畝均稅收等指標，引導中小企業做強，突破土地產出率的低值區。相對于外商投資企業，國有與集體企業、私營企業和港澳臺投資企業的土地產出率偏低，特別是國有與集體企業的土地產出率最低。這主要是由于國有與集體企業的土地成本較低，占地規模較大，從而稀釋了土地產出率，再者就是國有與集體企業的配置效率不高。因此，可以支持國有與集體企業進行混合所有制改革、引進多元化的社會資本、推動具備資質的企業上市、激活企業自身活力，進而促進企業內部各要素優化配置，提升企業的土地產出率。

（四）提高工業用地土地容積率，盤活存量工業用地、提高土地集約利用水平

為了提高土地的集約利用水平，對于已經存在的各類工業園區應當加強評估、監督，施行工業園區、工業企業間的動態淘汰機制，避免工業用地圈而不用、長期閑置。發達國家的工業用地容積率一般在1.0－2.0。在日本，規定工業區的容積率甚至達到了2.0－4.0，而近幾年來嘉定區規模以上工業企業的土地容積率大部分都在1.0 以下。因此，有條件的情況下適度提高工業用地的土地容積率，可以盤活存量工業用地、提高工業用地的土地產出率。例如，可以對除安全、消防等有特殊規定或行業生產有特殊要求的項目外，申請提高容積率的工業用地，規定土地容積率下限不得低于1.5；還可以鼓勵人才集聚的大型企事業單位、工業園區利用自有土地建設人才公寓（單位租賃房）等配套服務設施（工業用地配套的租賃住房等服務設施建筑面積占項目總建筑面積的比例不超過15%），解決“企業來了”之后面臨的職工“市區往來”的問題，以提高土地容積率為契機提高企業或園區的配套設施水平，為提高土地產出率奠定堅實的物質和人力基礎。