重視立法審議環節發揮人大主導作用

黨的十八屆四中全會提出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。2015 年修改的《中華人民共和國立法法》將黨的意志轉化為國家意志，規定“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調，發揮在立法工作中的主導作用 ”。黨的十九大報告再次強調要“發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。 “人大主導立法”已經成為新時代推進人民代表大會制度建設、提高立法質量的必然要求。

作為國家層面高屋建瓴的法律，立法法沒有明確人大主導立法的具體內容，對人大應當在哪些環節發揮主導作用未作出具體規定，人大主導立法的主導環節、主導事項、主導程序等基本內容也未明確。理論界對此出謀劃策，見仁見智。現有的觀點可以歸納為“全過程主導”“起草主導”和“審議表決主導”。“全過程主導”觀點認為人大應當在立法立項、立法起草、立法審議等立法前后的所有環節發揮主導作用，主導立法活動的全過程。“起草主導”觀點認為人大無須主導立法全過程，只需主導立法起草環節即可，由政府主導起草轉變為人大主導起草，就意味著人大掌握了立法的主動權和主導權。這兩種觀點得到普遍的討論。較少為人們所重視和討論的，是“審議表決型”的說法。“審議表決主導”論點認為人大及其常委會難以達到在立法的每個環節發揮主導作用，其主導作用主要體現在審議和表決環節。有學者指出，能夠發現并避免部門利益法制化且對草案中的這些內容行使否決權，就是人大在主導著立法。

上述三種觀點都有可取之處，都可以為人大的立法工作提供智識資源。對于相對“起草主導”和“全過程主導”，審議表決型主導模式討論的較少，其實這個觀點對實際工作也是有啟發的。在整個立法活動中，人大及其常委會的審議是由法案到法的必經環節，立法過程中的利益博弈和協調都集中體現在審議環節。相比其他立法過程環節，審議環節能夠在最大程度上保障立法質量，實現各方利益平衡，以及防止部門利益、地方保護主義法制化。

首先，人大立法審議的工作本身就需要重視和提高。李適時（全國人大常委會法制工委原主任）在第十九次全國地方立法研討會上的講話中指出，“有時地方人大常委會會議甚至只安排一天，難以保證必要的法規案審議時間。這樣安排，明顯不利于立法質量的提高。”審議工作方面，地方人大及其常委會與全國人大及其常委會面臨著相同的問題，即會議會期短、審議效率低、審議不夠充分。九屆、十屆、十一屆全國人大常委會的立法規劃未審議法案比率為33.9%、43.42%、43.75%，表明了隨著全國人大常委會會期時間的縮短，未審議法案比率也隨之上升。其次，人大及其常委會除承擔立法工作外，還要承擔監督“一府兩院”、保障憲法法律的實施、發揮人大代表的作用、推動人民代表大會制度建設等方面的工作。以廣東省十二屆人大及其常委會為例，2013-2017五年里共審議通過地方性法規、決定78件，批準設區的市法規、決定62件，批準民族自治縣單行條例3件，審查批準決算。聽取和審議計劃和預算執行情況報告、審計工作報告等31項，聽取和審議專項工作報告65項，開展執法檢查14項、專題調研15項、專題詢問5項。由此可見，人民代表大會的決定權、任免權、監督權對于人大自身制度建設而言同等重要。第三，要求人大取代政府成為法律法規的主要起草主體，不太符合客觀現實。地方各級人民政府作為地方各級國家權力機關的執行機關，履行行政管理職能，掌握著本行政區域內政治、經濟、科教文衛等方面的信息和發展情況，對本行政區域自身優勢以及不足之處都了如指掌。而地方人大及其常委會掌握的本行政區域基本信息遠不如地方政府具體、詳細、豐富。地方人大及其常委會對本行政區域起草地方性法規時需要地方政府及其組成部門密切配合，依賴其提供相關信息，以保證地方性法規草案的科學性和可操作性。因此，在行政管理方面，相比人大起草草案，政府或者其組成部門起草更具針對性和專業性，更符合本行政區域的實際情況。從目前世界各國和地區的立法情況來看，由政府及其相關部門起草法律法規草案是通行的主要做法，議會對立法的影響主要體現在審議環節。

如何加強人大審議功能，發揮人大在立法中的主導作用呢？首先，從思想認識和法律規定上明確審議在人大立法過程中的中心地位。其次，將法律法規審議的具體工作內容理論化、制度化。第三，加強人大代表的審議能力的培訓，并且重視對人大代表的立法工作起到協助作用的人大工作人員的編制配備，適應實際立法需求。■