天長“積分+清單”防治“小微腐敗”

高雪琪

天長市以問題為導向，因地施策，借助小微權力清單實現基層權力高效標準運作，為全省基層權力的監督制約開出了良方。

6月5日，中央農辦、農業農村部首次發布全國鄉村治理典型案例，安徽天長市“積分+清單”防治“小微腐敗”成為20個案例之一。

2018年中央一號文件提出，“推行村級小微權力清單制度，加大基層小微權力腐敗懲處力度”。2019年中央一號文件提出，“加強自治組織規范化制度化建設，健全村級議事協商制度，推進村級事務公開，加強村級權力有效監督”。小微權力清單的監督與制約已成為增強鄉村治理能力的重要內容之一。

長期以來，由于紀委監察難以真正觸及基層，村級權力邊界不明，導致小官大貪事件層出不窮。對此，安徽省天長市以問題為導向，因地施策，借助小微權力清單實現了基層權力高效標準運作。

“小微權力進清單，清單之外無權力。”2015年以來，天長市圍繞基層腐敗問題，整肅高危權力，強化干部隊伍，鞏固行政監管，實現源頭上合理配權;細化干部權責，明晰行政程序，統合審批制度，實現流程上陽光用權;依托全方位監督、多層級加壓、雙積分考核，實現保障上嚴格控權。天長的創新做法被民政部基層政權和社區建設司批示，為全省基層權力的監督制約開出了良方。

形塑“自律型”權力體系

“搞了小微權力清單后，我們對干部更放心了！”天長市平安社區村民谷森龍動情地稱贊。自天長市直面基層權力配置弊病，借小微權力清單開展頂層設計合理配權后，常常能從村民的口中聽見這樣的稱贊。

天長市對基層權力全面排查，主要針對財政權、決策權、審議權等高危權力進行了規范。清單中明文規定，三萬元以上的村級集體建設工程項目，由鎮招標中心向社會公開競價招標，有效杜絕了以往基層干部“關系承包”等違法違規行為。

同時，規范村級決策權，針對保障救助類村級事務，如困難群眾臨時救助等，清單要求必須經由民主評議后才能通過，且村民代表需占評議人數的三分之二以上，保障決策公平公正。在事項公開透明上，天長市上收村級審議權，清單將低保、五保的審核權力上收至縣市一級，村干部保留上報權力，申請人材料必須經滁州市家庭財產核算中心核實確認才有資格進入低保系統。

除整肅權力外，天長在清單中專門就基層人才配置作出細致要求。清單規定需以鎮為單位進行基層人才選拔，面向社會統一招考，選出高質量專業人才，再經由鎮分配到村，按“一村兩名”的標準配備。鼓勵內部薦才，凡是德才兼備且符合后備干部標準的人才，經村內高威望黨員提名后可直接推薦給鎮黨委。在選出高質量人才后，為強化隊伍能力，清單中強調了干部接受培訓的重要性并通過定期舉辦主題學習、專項培訓等活動提升團隊能力。

針對基層權力的薄弱點，天長通過小微權力清單突出監管權效力，實現以權制權。在清單中規定村莊財政權直接受鎮三資辦監管，村委會需及時將村民籌資、以資代勞資金等存入鎮三資辦在金融機構開設的專戶，接受統一管理，分村核算，并設立明細賬。

清單也強調了村民代表在公共事務決策中的表決權，避免干部“一言堂”。金集鎮諭興社區居民代表錢永余說：“有了清單的規定，我們給社區提意見更有底氣了。”“村中重要事務受群眾監督”是清單重點條款，監督權不再是“擺設”。2018年大通鎮便西村村民投訴施工路面出現裂縫，村干部立即要求停工整改，群眾意見得到有效反饋。

創新“立體型”監督網絡

因地制宜制定好清單內容后，如何確保清單的有效實行是天長市基層實踐中的重中之重。天長市別出心裁，從精細化定標與多維度監管著手，充分調動內生資源，推動創新性資源整合。

通過向各村統一發放陽光村務手冊，天長按類細化清單內容與干部權責，詳細闡釋6大類18條的清單規定，擺放于服務大廳方便群眾查閱，電子版公布于各村微信群，受眾顯著擴大。同時將清單內辦公程序繪制為流程圖，群眾一目了然。正如鄭集鎮向陽社區村民王昌林所說，“一張清單，準備什么材料都清楚，省心。”借助線上線下兩種方式，天長公布干部個人職責，做到“專人專事專責”。如新街鎮新街村將村內各干部的責任清單于公示牌和微信群進行展示，群眾辦事精準到人。

清單將公共服務分為農民申請造房等六大項，對各項服務進行精細化規定，使干部事務辦理有章可循、有據可依。為杜絕暗箱操作，清單公示服務全流程，倒逼干部按規辦事。如新街鎮新街村村民投訴低保名單，村兩委公布評選程序，讓其心服口服。通過要求公共服務結果按期公示，清單確保群眾實時掌握政務進程。如秦欄鎮新民村每月更新村級服務辦理動態，杜絕懶政怠政苗頭。

在不同層級分工上，清單明確規定群眾辦事能一步到位。萬壽鎮百子村村民唐來玉感嘆，“以前辦事多頭跑，現在村里就能全部解決。”清單創新機制整合規劃辦、三資辦等多部門職能，提供集成服務，增強辦事效率。如汊澗鎮長山村農戶申請建房，由村委會直接對接鎮土地所、規劃辦，讓群眾少跑腿，讓干部多跑腿。

干部職責、公共服務、行政審批等方面詳細定標后，基層權力行使由“靠關系”向“看規章”轉變。為進一步鞏固清單成效，天長市以清單規定為依據，推動責任落地，全面嚴格控權。

天長市在清單當中引入“事前、事中、事后”的“全鏈式”管控監督機制，確保基層權力運作有序透明。清單強調村監委監督責任，其可在事前對不當村務決策提出異議，為民爭利。例如冶山鎮村監委主任對兩委財務決策享有一票否決權。為消除村民疑慮，清單將村莊財務交由鎮級委托的第三方，于事中進行核查，補齊審計力量不足短板。村民事后評議反饋。事后清單將村莊重大事務的決策權分配到群眾手中。

小微權力清單將監督責任落實到人，撬動紀委、黨委以及群眾三方合力監督，形成“捆綁式”加壓。清單安排年底組織村民點評干部工作，得分與其績效掛鉤。如2017年底，張鋪鎮開展干部測評會，得分高的干部獲得更多績效工資。天長市每年還針對清單內容開展黨員明職盡責培訓，以黨內學習強化約束干部思想行為，并取得了良好的效果。

為激勵干部擔當作為，天長市將積分制考核和小微權力清單有機融合，創新了“清單式考核”，對村干部政績開展雙重考核，既督促又激勵。根據每年最新政策要求，清單事務設權重進行考核，動態調整清單項目分值權重，以分值配置引導干部緊跟政策變化，善作善為。積分考核分層級進行計算，借助積分制將村委班子與干部個人捆綁考核，促進相互監督。

如萬壽鎮連續三年村級評分與個人評分都為優秀的村支書可享鄉鎮副科級干部福利待遇。計算結果定梯次進行獎勵，清單考核結果分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四等，不同等級對應不同工資水平，激勵干部履職盡責。

締造“和諧型”基層生態

天長市借助小微權力清單規范基層權力運作亂象，讓權力在規束中，陽光下有序、高效行使，真正做到權為民所用，為民謀福祉。天長小微權力清單的監督與制約，締造了“和諧型”基層政治生態，為增強鄉村治理能力探索出新思路。

首先，實行小微權力清單制度是推進前置性監督的有效方式。當前我國針對基層權力的監督方式以事后監督為主，缺乏預見性。天長市依托小微權力清單推動基層權力監督向前置性監督轉型。一方面，對易生腐敗的高危權力和效力不彰的督管權力進行嚴格約束或鞏固優化，從制度上規范權力行使。另一方面，通過公開招考、能人推薦以及訓誡加碼的方式選優才、訓人才，從人員上完善權力行使，有效實現監督前置化，邁出“事前監督一公里”。

其次，落實權為民所用的重點在于服務標準化。長期以來，基層群眾辦事勞心費力，干部懶政怠政的現象在廣大農村并不鮮見。借助小微權力清單，天長市著力推進服務標準化。具體表現為：以行政流程多形式公開，促村務明晰化;以干部權責全方位明細，提辦事專業化;以審批程序跨部門整合，增行政簡約化，真正實現干部高效行政，村民輕松成事，增強基層群眾獲得感。

第三，聚焦群眾利益訴求是劃定小微權力清單內容的關鍵。小微權力清單制度的生命力在于回應民之所需，落實民之所盼。天長市在設置清單內容時并非追求“大而全”，而是強調“精且準”，群眾的重大關切和利益訴求是內容設置的衡量標尺。因此，清單在三方面著力：規范權力以肅清腐敗，明細權力以升級服務，嚴控權力以鞏固督管。以此有效響應民意，推動基層權力歸位。

最后，小微權力清單為健全農村紀檢監督體系提供有力抓手。在國家紀檢監察體系尚未全面延伸至農村的大背景下，天長市通過施行小微權力清單制度有力補齊了基層公權力監管不足的短板。具體來說，借權責公示引群眾監督，以責任壓實強組織監督，同時融合積分制考核制度，激勵干部自省自律，有效力有活力的基層權力監督體系得以確立。

（作者單位：華中師范大學中國農村研究院）