“加減法”給基層公務員“詩和遠方”

夏自釗

新《公務員法》在基層干部長期以來的諸多痛點和堵點上有措施、有規定，是一部“不折不扣的良法”。

在山橋鎮當了近20年科員的王啟忠最近挺開心，因為按照新公務員法的最新規定，他能夠晉升為二級主任科員，享受到了夢寐以求的正科級待遇。

“這是一部暖心的新法，本來晉升無望的我，職業倦怠感挺強。”王啟忠告訴《決策》。

剛參加工作的90后公務員劉珩，兩年前考入云水鎮政府時，對于在鄉鎮當公務員的前途有點迷茫。去年新公務員法公布之后，他頗用心地研究了新的法律條文，還在共產黨員網投了一篇學習心得。

“新公務員法對基層公務員是非常好的激勵，讓我們年輕公務員感到有奔頭。”劉珩告訴《決策》。

長期以來，基層干部尤其是鄉鎮公務員成為公務員隊伍中負擔重、壓力大、痛感強烈的一個群體。而這一群體，作為基層治理的主體和骨干力量，其工作成效直接決定著政府治理水平的高低。如何有效激勵公務員隊伍，一直是考驗一個國家治理現代化水平的重大課題。

采訪中，基層干部普遍認為，新公務員法在基層干部長期以來的諸多痛點和堵點上有措施、有規定，用一位參與起草公務法的專家的話說，是一部“不折不扣的良法”。

把干部激勵好是“天大的事”

“都說群眾的事是天大的事，但是群眾的事是由廣大基層干部去干的，如果干部不愿干、不想干、胡亂干，最終群眾的事也干不好。在我看來，把基層干部激勵好，也是一件‘天大的事！”山橋鎮鎮長告訴《決策》。

記者在基層調研中，不少鄉鎮干部坦言，“高壓”之下身心疲憊，同時缺乏激勵，沒有精力和激情投入到基層善治和創新發展中。

江西財經大學財稅與公共管理學院教授歐陽靜在基層調研發現，近年來，治理型上訪在縣域呈明顯增多的趨勢。以往的上訪，大多是表達和維護自身權益的維權型上訪，而治理型上訪，主要是居民、村民反映基層干部不作為導致公共服務缺失。

“基層干部的某些不作為，導致基層治理失序，會使‘小事變‘大事，導致基層社會不穩定，最終影響基層社會秩序。”歐陽靜在調研報告中不無憂慮地指出。

歐陽靜的分析與上述鄉鎮領導的觀點不謀而合，即基層干部的激勵已經是“天大的事”。

近年來，針對基層的懶政怠政，各級政府越來越強調使用督查這種行政化高壓模式。對此，有基層干部認為，此舉固然可以在短期內提高地方政府以及公務員群體的執行力，但這畢竟是“外力”，并不具有可持續性。可持續的方向是建立內生的激勵體系，變“外力”為“內力”，變“要我干事”為“我要干事”。

基層政府的運行現狀，也引起了高層關注。2018年5月，中共中央辦公廳印發了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，同時，新公務員法的修訂也提上議事日程。如果說《意見》的出臺，為倡導擔當作為樹立了鮮明的旗幟，公務員法的修訂則是為激勵公務員新擔當新作為制定了明確的制度。

這也彰顯了國家對建立公務員隊伍科學管理機制的高度重視。參與新法修訂的中國政法大學教授、中國法學會行政法學研究會會長應松年分析認為，“通過修法，將公務員制度改革經驗成果上升為法律，予以鞏固定型，為公務員隊伍的科學管理和充分激勵提供了可靠的法律保障。”

基層干部表示，要真正激活干部隊伍，搞好基層治理和地方發展，關鍵是做好一個減法、一個加法：減法，不光是減負，還有減少不必要的督查、減少亂問責、減少形式主義;加法，即打通職業上升通道和提高工資待遇。

令人欣慰的是，這些痛點也是新公務員法修改時著力要破解的幾個難題。對此，北京大學教授莊德水認為，基層公務員的精神面貌和工作作風，直接影響到群眾對黨和政府的評價，新公務員法實施后，公務員的工作激情和潛能都將被激發出來，有利于穩定基層公務員隊伍，也有利于更好發揮他們的作用。

“我們看到了希望！”

“讓我們看到了希望！”這是采訪中，對于新公務員法，基層干部說得最多的一句話。

對于基層公務員來說，由于晉升渠道狹窄、晉升機會少，而晉升又是唯一能提高合法收入和社會地位的渠道，因此，每個基層公務員都有極強的晉升焦慮。過了一個年齡門檻之后，意味著升遷無望。

采訪中，鄉鎮干部自評認為，在鄉鎮當干部不容易，要耐得住寂寞、守得住清貧、抵得住誘惑，能留下來，是一種精神堅守。然而，精神堅守并不可持續。

據統計，截至2017年底，中國大約有719萬公務員，其中60%在縣以下基層單位工作，76.7%是鄉科級及以下人員。在基層單位，90%的公務員屬于副科級以下。對他們來說，最主要的激勵就是兩樣：工資和晉升。

2018年，公務員法修訂草案在中國人大網全文公布后，引起了社會各方面的高度關注和熱情參與，共有29374人提出了56778條意見，主要集中在公務員職級層次設置、工資、津貼補貼和獎金等方面。這些意見集中反映了廣大公務員對正向激勵的愿望和期待。

職級和收入，恰是新公務員法加強正向激勵、做加法的兩大著力點。今年6月起，與新公務員法同時實施的，還有《公務員職務與職級并行規定》，按照該規定，鄉鎮政府也能配備調研員。這就意味著，哪怕在鄉鎮當一輩子基層公務員，也有機會享受處級干部待遇。

職務與職級并行是公務員管理改革的一件大事，早在2016年12月25日，全國人大就授權國務院在天津、山東、湖北、四川以及教育部、國家質檢總局開展試點。中央黨校（國家行政學院）教授竹立家認為，過去，基層公務員想要提升待遇，只有職務晉升，就是俗稱的“提拔”一條路。而“職務與職級并行”相當于晉升“雙梯制”，打破了晉升難的“天花板”，基層公務員即使沒有走上領導職務崗位，也可以通過職級晉升，體現自己的價值。

除了建立公務員職務與職級并行制度外，新公務員法還在多個領域對公務員進行正向激勵，其中最關鍵的是健全了三大機制。

首先，通過健全考核評價機制，解決了公務員管理“吃大鍋飯”的弊病。

長期以來，很多基層單位在工作分配、目標考核上實行平均主義的方式，在人事管理、任務分配等方面所使用的手段相比企業也顯得落后，導致“鞭趕快牛”、“閑的閑死累的累死”等現象發生。針對這個弊病，新公務員法健全了考核評價機制，新增專項考核方式，著力解決“一把尺子量到底”問題。同時，加強考核結果的使用，明確“考核結果作為調整公務員職務、職級、工資以及獎勵的依據”，其中，最受關注的是“公務員在年度考核中被確定為不稱職的，按照規定程序降低一個職務或者職級層次任職”，不少基層公務員坦言，這讓他們感受到了壓力。

“這就是充分發揮考核的‘指揮棒作用，不像以往，考核就是大家交一篇總結然后存檔，以后，不再是干多干少一個樣了，想混日子的公務員將越來越沒有‘市場。”一位鄉鎮領導對《決策》分析道。

其次，針對基層公務員常年“5+2”、“白加黑”的工作狀態，新法健全了獎勵機制，并完善了權益保障機制。

其中，讓基層公務員拍手叫好的是新法規定了“在法定工作日之外加班的，應當給予相應的補休，不能補休的按照國家規定給予補助”。采訪中，有基層公務員“調侃”道，“一年到頭不離崗位，日不能息夜不能寐;鞍前馬后終日疲憊，拋家舍業愧對長輩。新公務員法實施后，這樣的工作狀態有望得到改善。”

因為新公務員法在多個領域對公務員進行正向激勵，因此不少人片面的理解新法就是給公務員“發福利”的。其實不然，在“厚愛”的同時，新法還加強了“嚴管”，尤其是加強了管理和監督。

“加強監管的條文中，最關鍵的是變過去的結果性監管為日常過程監管。強化過程監管可以整頓過去存在的某些不作為、懶作為現象，能更好地鼓勵公務員有更強的責任心和更好的服務精神。”竹立家分析認為。

做好減法也是一種激勵

采訪中，基層公務員在為新公務員法的正向激勵紛紛點贊時，最關注的是“基層減負年”能否切實減負。

“其實，對于大多數基層公務員來說，比‘升遷更迫切的是‘減負。”一位基層公務員吐露心聲。

2018年以來，基層政府的重負引起各界高度重視。2018年末，新公務員法公布之后不久，2019年被確定為基層減負年，如果說前者是在激勵上做加法，后者則是通過做減法給予另外一種形式的激勵。

2018年5月至2019年3月，中央針對基層形式主義問題突出、基層干部負擔過重、基層治理體制不暢等基層難點痛點，相繼出臺了《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》等重要文件，打出一整套整治解決的組合拳。

對此，竹立家分析認為，“不要孤立地看一個新公務員法，這個法與2018年以來旨在基層減負的相關配套法規政策是成體系的，目的都是激勵廣大干部新時代新擔當新作為。”

此輪減負決心之大、整治力度之強，令各地基層干部群眾深感振奮。而一系列實招新舉，措施精準，很接地氣，擊中基層負擔要害和基層治理軟肋，廣大基層干部紛紛點贊。

新公務員法以及一系列配套政策規定，通過做加法，對基層公務員進行持續激勵、多元化激勵，讓基層公務員看到了希望;通過做減法，給“壓力山大”的基層公務員卸去了重負，讓他們輕裝上陣。

廣大基層公務員，只要看到了希望，卸去不必要的重負，必將勇于擔當、積極作為，在基層善治、地方發展中起到中流砥柱的作用。而這，正是公務員法修訂的初衷之一。

正向激勵，讓基層公務員有奔頭，書寫屬于自己的“詩和遠方”;

加強監管，讓基層公務員心中有把尺、行為有底線，從而杜絕慵懶散漫;

基層減負，讓基層公務員有時間、有精力投入到創新發展和基層善治，打好國家治理的堅強基石。

新公務員法以及相關配套政策法規，通過三管齊下，真正激活了基層一池春水，在國家治理現代化的進程中書寫下濃重的一筆。

（應受訪人要求，文中部分人名、地名為化名）