頁巖氣開發影響因素排列：財政補貼、投資支持、稅收優惠

在價格、產量、經營成本相對固化的情景下，財政給予的補貼，不足以彌補頁巖氣開采成本和市場價格差價。

目前國內具備頁巖氣獨立勘測開發能力的企業僅有中國石油和中國石化。中國石油“十三五”期間頁巖氣生產主要布局在長寧、威遠、昭通三個地區，2018—2020年計劃新建720口頁巖氣井，到2020年累計投產井數超過820口；2019年和2020年頁巖氣產量計劃分別達118億立方米、131億立方米，建成150億立方米的產能。2018年，中國石化涪陵頁巖氣田如期建成100億立方米年產能。截至2017年底該氣田累計銷量氣量均突破160億立方米，2017年產量達60.04億立方米，日銷量最高達1670萬立方米，可滿足3340萬戶居民的生活用氣需求，預計2020年產量有望達130億立方米。

截至目前，中國石油擁有頁巖氣礦權11個，面積5.1萬平方千米，其中在四川盆地及鄰區頁巖氣礦權10個，面積4.6萬平方千米。在中國石油礦權內五峰組—龍馬溪組埋深4500米以淺分布面積2.7萬平方千米、資源量13萬億立方米，占盆地五峰組—龍馬溪組資源量的70%。中國石油礦權在川南地區連片分布，覆蓋了盆地頁巖氣有利區塊，利于整體開發。

根據國土資源部數據，2017年全國頁巖氣勘探開發投入92.5億元，完鉆探井34口、開發井106口。新增頁巖氣探明地質儲量3767.6億立方米，其中四川盆地威遠地區新增探明頁巖氣地質儲量1565億立方米，涪陵氣田的江東、平橋區塊新增探明儲量2202億立方米。全國頁巖氣產量89.95億立方米，較上年增長14.1%。2018年中國石油和中國石化資本開支規劃合計為3428億元，同比增長8.61%，其中用于勘探和開發的資本開支為2161億元，同比增長12%。兩大國有石油公司資本開支穩步增加，有力支撐國內頁巖氣開發提速。

“在價格、產量、經營成本相對固化的情景下，頁巖氣開發項目盈利能力敏感性因素是：財政補貼、投資控制、稅收優惠。與美國對于非常規天然氣在財政補貼和稅收優惠、基礎研發支持、金融支持、價格優惠上的政策相比，我國相關政策在力度、對象范圍、時效、層次、多元性方面都有差距。”中國石油規劃總院經濟所所長徐東表示，從建模分析可以看到，頁巖氣開發項目盈利能力敏感性因素排序應該是：財政補貼＞投資控制（支持）＞稅收優惠。也就是說，在頁巖氣價格、產量、經營成本相對固化的情景下，關注程度應該從政府財政補貼、基礎投資支持、稅收優惠依次降序排列。

可見，在當前條件下，財政補貼是推動頁巖氣開發最主要影響因素，其次是基礎投資支持和稅收優惠。

目前，國家對頁巖氣行業扶持主要體現在財政補貼和稅收減免兩個方面。財政部文件顯示，2012年至2015年中央財政補貼標準為0.4元/立方米。“十三五”期間，頁巖氣補貼標準調整為前3年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。2016年至2018年，國家給予每立方米頁巖氣0.3元的補貼，2019年至2020年，降低到每立方米0.2元；自2018年4月至2021年3月，頁巖氣資源稅實行減征30%的優惠政策。

“從頁巖氣實際開發情況看，目前的財稅補貼力度不夠，大大低于美國補貼比例。”楊啟業院士認為，首先中央財政給予的補貼，不足以彌補頁巖氣開采成本和市場價格差價。雖然規定“地方財政可根據當地頁巖氣開發利用情況對頁巖氣開發利用給予適當補貼”，但是由于缺乏激勵和約束機制，實際上地方財政并沒有對頁巖氣開發利用給予補貼。其次是財政補貼時限短、不穩定，難以有效降低頁巖氣開采企業成本，給予其穩定預期。再次是對頁巖氣企業獲得財政補貼的條件、補貼程序、數據資料提供等規定非常苛刻，缺乏實際可操作性和可行性。大多數頁巖氣企業雖然實際上進行頁巖氣開發利用，卻難以達到獲取補貼條件。例如，規定補貼條件為夾層的單層厚度不超過1米，氣井目的層夾層總厚度不超過氣井目的層的20%等。

在美國聯邦政府、州，以及地方政府三級稅收立法與征管，聯邦政府以所得稅為主，州政府以消費稅為主，地方為財產稅為主，資源稅也由州政府立法征收。對頁巖氣開采企業而言，其稅賦主要包括資源稅和所得稅。通常所說的開采稅（Severance Tax）即是資源稅。目前美國已有38個州開征資源稅。頁巖氣開采稅一般在4%-6%，聯邦政府從1980—2002年給予頁巖氣企業2.82美分/立方米補貼（煤層氣售價6美分/立方米），補貼為售價的47%，遠遠高于開采稅4%-6%比例。2006—2010年補貼降為1.385美分/立方米。對于所得稅，聯邦政府制定了資源耗竭補貼制度以降低企業所得稅稅負。資源耗竭補貼是政府為鼓勵對資源的可持續使用而向企業提供的一種補貼。目前美國聯邦政府對頁巖氣開采企業的資源耗竭補貼為15%，即將應納稅凈利潤的15%扣留給企業，以鼓勵其積極尋找新的礦源。

與此同時，聯邦政府制定了“無形鉆井成本費用化，有形鉆井成本資本化”的政策，以使頁巖氣開采企業在所得稅繳納環節降低應納稅所得額。美國聯邦政府規定，投資國內石油和天然氣井，無形鉆井成本，如工資、鉆井成本和鉆井建設材料成本等，在報稅時可以作為費用而無須在生產期內進行攤銷；有形鉆井成本在報稅時進行攤銷。該政策的實質即所得稅稅收減免，允許頁巖氣開采企業加大應納稅收入中的扣減額。

在投融資方面，美國頁巖氣勘探開發項目可通過直接財政撥款、金融機構提供貸款、貸款擔保等形式獲得投融資，政府有專門項目資助能源開發、環境保護、小企業發展。私募股權基金也越來越多地融入頁巖氣收集、處理、壓縮、管線運輸等中游基礎設施建設中。而在技術研發鼓勵政策方面，正是由于美國政府對頁巖氣開采技術研發的重視，才有了當前頁巖氣開采全球領先技術。圍繞頁巖氣地質、地球化學、開發、資源潛力勘測、水平鉆井、多段壓裂、水力壓裂、同步壓裂等頁巖氣勘探開發技術，美國政府提供政策專項資金予以支持，從而降低頁巖氣開采成本，使頁巖氣在價格上具有競爭力。

“我國所得稅以企業利潤總額為基數繳納，稅率一般為25%。對于設在西部地區的鼓勵類產業，2011年1月1日至2020年12月31日可享受15%的稅率；國家高新技術企業的稅率為15%。對于頁巖氣開發項目，如果整個評價期所得稅稅率按照15%計算，稅后財務內部收益率較原稅率可提高0.34個百分點。目前我國所得稅為固定稅率的稅種，不能起到鼓勵頁巖氣等非常規氣田開發的目的。”金之鈞表示。

根據國家對西部地區鼓勵類項目的優惠政策，2014－2020年西部頁巖氣田所得稅稅率為15%，2020年以后稅率為25%。因此，2014、2016年所得稅按15%計算，2021年按25%計算。通過評價測算和對比分析可以看出，由于天然氣價格下降、財稅政策調整，頁巖氣銷售凈利潤率由2014年的40%下降到2016年的28%；如果2021年以后取消財政補貼，銷售凈利潤率則降至10%。如此低的利潤空間，難以保證頁巖氣田規模開發項目達到8%基準收益率的要求。因此，在目前的天然氣價格和技術水平下，頁巖氣有效益開發仍然需要一段時間內國家給予政策支持。

因而補貼標準變化對頁巖氣開發效益產生的影響較大。如果補貼期為10年，補貼標準為0.3元/立方米，稅后財務內部收益率為6.8%；補貼標準為0.2元/立方米，稅后財務內部收益率為4.7%。兩種補貼標準下的稅后財務內部收益率相差2.1個百分點。如果補貼標準為0.3元/立方米，按補貼期分別為10年和5年計算，則稅后財務內部收益率分別為6.8%和5.6%，相差1.2個百分點。說明財政補貼的標準和補貼年限對經濟效益均有影響，從短期看，補貼標準的影響更為顯著。