核電項目社會穩(wěn)定風險評估工作實踐與建議

代聲正 李小紅

摘要：近年來，國家和地方政府陸續(xù)建立了重大工程項目社會穩(wěn)定風險評估辦法或機制，核電作為國務(wù)院核準的固定資產(chǎn)投資項目需要開展社會穩(wěn)定風險評估工作，本文介紹了核電項目社會穩(wěn)定風險評估工作內(nèi)容，并對實踐中的一些問題提出了工作建議。

關(guān)鍵詞：核電;社會穩(wěn)定風險評估;實踐;建議

中圖分類號：F426.23;F426.61 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）012-0368-02

一、概述

核電屬于國務(wù)院核準的固定資產(chǎn)投資項目，投資巨大、涉及利益相關(guān)方眾多，會對當?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境及社會發(fā)展等方面產(chǎn)生深遠的影響。2018年《中華人民共和國核安全法》實施后，將涉及公眾利益的重大項目開展“信息公開和公眾參與”提高到法律的高度。核電項目社會穩(wěn)定風險評估應(yīng)對項目建設(shè)和運行期間可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風險進行調(diào)查分析，征詢相關(guān)群眾意見，查找并列出風險點、風險發(fā)生的可能性及影響程度，提出防范和化解風險的方案措施，給出采取相關(guān)措施后的社會穩(wěn)定風險等級，分析核電項目的社會穩(wěn)定風險，以從源頭上預(yù)防、減少和消除核電項目建設(shè)和運行對社會穩(wěn)定的產(chǎn)生的影響，為核電廠的可持續(xù)發(fā)展提供一個穩(wěn)定的社會環(huán)境。

二、工作依據(jù)

核電項目社會穩(wěn)定風險評估工作主要依據(jù)國家及地方政府發(fā)布的法規(guī)要求，2012年開始國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家發(fā)改委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法的通知》（發(fā)改投資[2012]2492號）和《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改投資[2013]428號），用于指導(dǎo)重大固定資產(chǎn)投資項目的社會穩(wěn)定風險評估工作的開展。核電工程項目屬于國家發(fā)改委審批項目且是“特別重大和敏感的項目”，應(yīng)針對其編制單獨的社會穩(wěn)定風險分析報告。

三、核電項目社會穩(wěn)定風險評估工作內(nèi)容

核電項目社會穩(wěn)定風險評估工作分為：1.核電項目業(yè)主單位組織進行社會穩(wěn)定風險分析，判斷項目的風險等級，編制核電項目社會穩(wěn)定風險分析報告;2.項目所在地人民政府或其有關(guān)部門組織對核電項目社會穩(wěn)定風險分析報告進行評審，編制社會穩(wěn)定風險評估報告，出具核電項目社會穩(wěn)定風險評估意見。

（一）核電項目社會穩(wěn)定風險分析

社會穩(wěn)定風險分析是整個社會穩(wěn)定風險評估工作的核心，應(yīng)重點做好風險調(diào)查、風險識別、風險估計、風險防范和化解措施以及風險等級判斷等相關(guān)工作。

風險調(diào)查是風險分析的基礎(chǔ)。調(diào)查應(yīng)深入進行，全面掌握核電工程項目的設(shè)計文件、已取得的政府部門支掙性文件，充分聽取全面收集群眾及各利益相關(guān)方的意見。風險調(diào)查主要是論述核電項目的合法性、合理性、可行性和可控性。合法性調(diào)查主要看是否符合現(xiàn)行法律、法規(guī)，是否符合國家《核電安全規(guī)劃》以及《核電中長期發(fā)展規(guī)劃》等，是否符合當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃和地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃等。合理性調(diào)查主要看核電項目建設(shè)的必要性、選址的合理性等。可行性調(diào)查主要看核電項目建設(shè)條件分析、項目的經(jīng)濟效益分析和項目實施對當?shù)亟?jīng)濟社會的影響等。可控性調(diào)查主要看核電項目的實施是否存在公共安全隱患等。核電工程社會穩(wěn)定風險調(diào)查宜采用文獻法、公示公告、問卷調(diào)查、實地訪談法、座談會等相結(jié)合的調(diào)查方法，針對不同的調(diào)查內(nèi)容和受訪者，風險調(diào)查采取不同的調(diào)查方式。

風險識別主要是在風險調(diào)查基礎(chǔ)上，結(jié)合核電工程對廠址周圍群眾可能產(chǎn)生的不利影響，結(jié)合我國國內(nèi)同類核電項目可能產(chǎn)生的社會穩(wěn)定風險，運用風險對照表法，從核電規(guī)劃、項目申報程序、用地用海征收、核電技術(shù)經(jīng)濟方案、環(huán)境影響、建設(shè)管理、當?shù)亟?jīng)濟社會影響、社會治安、輿情等方面重點分析查找各種風險因素，并通過分類整理，判斷識別影響核電工程項目的主要風險因素。

風險估計采用定性與定量相結(jié)合的風險分析方法。在定性分析中，根據(jù)核電項目的特點、風險調(diào)查的情況及專家的經(jīng)驗，分析引發(fā)風險的原因，估計可能引發(fā)的風險事件，判斷風險發(fā)生的概率和影響程度。在定性分析的基礎(chǔ)上，對每個風險因素的概率、影響程度及其權(quán)重進行賦值，計算得出各種風險的程度，找出主要風險因素。

風險防范和化解措施。為了進一步從源頭上防范、化解核電項目工程實施可能引發(fā)的社會風險，最大限度減少不和諧因素，真正把項目社會穩(wěn)定風險化解在萌芽狀態(tài)，需要針對主要風險因素按照風險發(fā)生階段的次序，逐條提出風險防范和化解措施，明確責任主體和協(xié)助單位和落實各項措施的實施時間和要求。

風險等級判斷是在充分考慮風險化解和防范措施后，對項目風險等級的判斷。風險防范和化解措施在充分考慮項目特點、廠址環(huán)境以及核電工程風險特征因素及項目所在地已發(fā)生過的風險事件特征的基礎(chǔ)上提出，具有較強的針對性、可行性和有效性，社會穩(wěn)定風險將不斷減小。

（二）核電項目社會穩(wěn)定風險評估

評估委托。核電項目所在地市政府或相關(guān)部門一般為社會穩(wěn)定風險評估的主體，可以委托具有豐富行業(yè)經(jīng)驗的咨詢公司承擔評估工作。

開展初步調(diào)研。評估單位會前往核電項目所在地，與委托單位、項目單位和分析報告編制單位進行工作交流，共同商討評估專家組正式現(xiàn)場調(diào)研方案，并實地踏勘了核電項目現(xiàn)場，走訪了周邊環(huán)境的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相關(guān)單位和村落，并實地考察相關(guān)單位的建設(shè)和經(jīng)營現(xiàn)狀，了解當?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展環(huán)境。

確定評估工作方案。評估單位經(jīng)與委托單位多次磋商，明確核電項目社會穩(wěn)定風險評估工作方案，確定項目社會穩(wěn)定評估的主要內(nèi)容和重點，落實補充調(diào)查的范圍、對象和方式，提前準備項目評估所需的補充調(diào)查問卷、公告公示等文件資料，成立項目社會穩(wěn)定風險評估專家組，形成包括核電工程技術(shù)、核安全、生態(tài)環(huán)境、國土資源、社會學、風險評估、應(yīng)急管理、公共管理等領(lǐng)域的專家組。

現(xiàn)場調(diào)研和座談會。評估單位組織項目社會穩(wěn)定風險評估專家組到核電項目所在地開展項目現(xiàn)場調(diào)研。市政府或相關(guān)部門組織召開項目社會穩(wěn)定風險公眾座談會，聽取核電項目建設(shè)單位關(guān)于分析報告的匯報，與項目所在地市政府、區(qū)政府和所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級政府及其有關(guān)部門，以及來自項目周邊影響區(qū)域內(nèi)的村委會干部和群眾代表進行座談，并進行實地走訪。通過張貼公告公示、發(fā)放調(diào)查問卷、開展個別訪談等方式，對項目社會穩(wěn)定風險進行補充調(diào)查。在風險調(diào)查基礎(chǔ)上，專家組圍繞項目分析過程進行論證，就問卷調(diào)查范圍和對象是否充分反映利益相關(guān)者的訴求、社會穩(wěn)定風險分析框架和風險評價方法等問題進行深入討論，形成項目穩(wěn)評專家組意見，并就專家組意見與項目所在地市級人民政府及相關(guān)部門進行交流。同時將相關(guān)單位對核電項目社會穩(wěn)定風險的意見進行網(wǎng)絡(luò)公示，在更大范圍內(nèi)征詢利益相關(guān)者的意見。

評估報告撰寫和提交。項目專家組根據(jù)現(xiàn)場調(diào)研和補充資料情況，多次召開項目穩(wěn)評專題討論會和電話會議，形成核電項目社會穩(wěn)定風險評估報告初稿，征求委托單位意見，并在評估單位內(nèi)部進行報告審查。綜合各方面意見，通過不斷修改和完善，最終形成核電項目社會穩(wěn)定風險評估報告，明確核電項目的風險等級。

評估意見。項目所在地人民政府或其有關(guān)部門根據(jù)核電項目社會穩(wěn)定風險評估報告做出評估意見。

四、核電項目社會穩(wěn)定風險評估工作建議

（一）建立維穩(wěn)聯(lián)動機制，制定相關(guān)應(yīng)急預(yù)案

化解社會穩(wěn)定風險的最好辦法是項目建設(shè)單位與政府相關(guān)部門一起建立維穩(wěn)聯(lián)動機制，協(xié)同落實防范化解措施。建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)核電項目特點，在項目前期建立應(yīng)急處置預(yù)案，建立應(yīng)急組織指揮體系，針對不同風險等級，分別設(shè)置預(yù)防和預(yù)警、報警、接警與應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急預(yù)案實施等規(guī)定，并與當?shù)卣鐣€(wěn)定風險應(yīng)急處置預(yù)案相銜接。明確職責與接口，以預(yù)防為主，做到早發(fā)現(xiàn)、早報告、早控制、早解決，把矛盾化解在萌芽狀態(tài)。

（二）認真組織，精心做好公眾參與調(diào)查工作

公眾參與調(diào)查表是穩(wěn)評工作的核心關(guān)鍵，也是分析篇章及評估報告的關(guān)注焦點。對于核電項目，一般以廠址所在地半徑20km范圍作為調(diào)查對象，其中8km半徑范圍內(nèi)為重點調(diào)查范圍;另外還包括項目所在地、市相關(guān)政府行政主管部門、影響范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)個人和團體。雖然公眾填寫一份調(diào)查表工作量不大，但調(diào)查表是要填寫個人信息，如真實姓名、年齡、工作、家庭地址和聯(lián)系電話等個人隱私（否則是廢表）。加上種種其他原因，絕大多數(shù)公眾都不愿意填寫。應(yīng)適當擴大調(diào)查表數(shù)量30%，避免因個人信息、選項不完整造成的作廢調(diào)查表，造成數(shù)量達不到要求。依據(jù)分析、評估的原則，調(diào)查表的編制打印和發(fā)放回收工作，建議由咨詢機構(gòu)完成。建設(shè)單位主動配合并承擔與地方政府、公眾的溝通協(xié)調(diào)工作，確保工作順利開展。

（三）加強核電科普宣傳

持續(xù)加強對核電基礎(chǔ)知識的普及宣傳，減輕和消除公眾對核安全的焦慮和恐懼。針對社會公眾對核安全保障的疑慮和擔憂，以地方政府為主導(dǎo)，項目建設(shè)單位配合，做好有關(guān)核安全保障的宣傳教育和輿論引導(dǎo)工作，持之以恒地加強與附近居民的溝通。通過當?shù)毓娔軌蚪邮艿姆绞竭M行科普宣傳，認真聽取公眾的意見，及時解答問題或質(zhì)疑，提升社會公眾對核電生產(chǎn)、核安全保障的了解。通過組織參觀、實地考察等方式，提高社會公眾對核電生產(chǎn)的近距離感受;通過對媒體輿情的監(jiān)督和引導(dǎo)，遏制有關(guān)核電的負面甚至是反面輿論的傳播和擴散。加大信息公開力度，保證社會公眾對核電安全生產(chǎn)的知情權(quán)和參與權(quán)，爭取社會公眾的理解和信任。

五、結(jié)語

開展核電項目社會穩(wěn)定風險評估工作，必須依照法律、法規(guī)和政策，以人為本，做到公開、公正，堅持公平和效益原則。全面貫徹落實中央的宏觀調(diào)控政策，正確處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，推進核電項目建設(shè)，促進民眾就業(yè)、拉動經(jīng)濟、改善環(huán)境和民生，確保經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。