農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)視角下政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)

陳琛凝

剛實施的《政府采購法實施條例》規(guī)定，將政府購買服務(wù)納入了政府采購范圍，擴(kuò)充了原政府采購法中對于“服務(wù)”的內(nèi)涵。在新形勢下，溫州市各級政府如何做好農(nóng)業(yè)公共購買工作，各級財政如何保障資金的使用效益，已成為當(dāng)前迫切解決的問題。本文以各縣市區(qū)的政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)現(xiàn)狀調(diào)查為基礎(chǔ)，結(jié)合存在問題提出購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)的幾點建議。

一、溫州市政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問題

（一）宣傳力度不夠，公眾對政府購買服務(wù)行為有抵觸。

歷史延續(xù)的觀念是公益性事業(yè)都應(yīng)該由政府包攬。現(xiàn)今，政府將很多本應(yīng)該由政府提供的公益服務(wù)都以購買的方式轉(zhuǎn)交給社會組織，造成政府通過購買公共服務(wù)“甩包袱，卸責(zé)任”的印象。此外，從調(diào)查的情況看，由于宣傳力度不夠，途徑單一并未深入，對政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)缺乏了解，社會組織缺乏爭取提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的動力。

（二） 政策規(guī)范不到位，不愿公開。

政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)是改革創(chuàng)新，是全新的事物，以前沒人做過。《預(yù)算法》、《政府采購法》對政府購買服務(wù)的界定和規(guī)定也比較模糊、籠統(tǒng)。。一些政府機(jī)構(gòu)在購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)時，時常以各種理由不履行采購手續(xù)，采購行為隨意性和不規(guī)范性比較突出，往往導(dǎo)致購買服務(wù)的績效無法達(dá)到預(yù)期效果。政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)具有周期長、專業(yè)性較強(qiáng)等特點，不僅要考慮農(nóng)業(yè)公共服務(wù)本身的特點，還要進(jìn)行社會評價、社會效益評估，復(fù)雜程度較高，因此需要專門配套制度的及時跟進(jìn)規(guī)范。

從調(diào)查的情況看，在政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的申請流程這一問題上，77.86%的受訪者是表示了解的，剩余的22.14%受訪者則是不了解的。 但在購買信息是否公開這一問題上，20.16%的受訪者表示其信息是愿意公開的，而有高達(dá)70.99%的受訪者表示其信息不愿公開。可見相關(guān)政策的規(guī)定還不是很完善。

（三）服務(wù)市場主體培育不足。

在中國，專業(yè)性農(nóng)業(yè)服務(wù)組織主要以各類農(nóng)業(yè)合作社為主，普遍規(guī)模小、服務(wù)產(chǎn)品比較單一，影響力弱;經(jīng)營管理方面，資金短缺、運(yùn)作不規(guī)范、承擔(dān)風(fēng)險大。

最新統(tǒng)計 溫州市具備承接政府職能轉(zhuǎn)移資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)目錄（第一批）177家中，80家社會團(tuán)體和17家民辦非企業(yè)單位中只有兩家水利協(xié)會，沒有其他涉農(nóng)團(tuán)體，也沒有一家農(nóng)業(yè)合作社。

在對主管部門調(diào)查擬請購買項目與承接組織承接意愿的調(diào)查結(jié)果如下：

從調(diào)查結(jié)果分析，資金不到位、主體資質(zhì)不能認(rèn)證有礙于服務(wù)市場主體的培育;而入選門檻高、項目申報手續(xù)繁瑣等會影響到社會組織承接政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的意愿。如何簡化手續(xù)便于申報，理應(yīng)成為各級政府優(yōu)先考慮解決的問題。

（四）過程管理制度急待完善。針對政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)，就我國目前的制度實踐來看，并沒有建立起完備的全流程評估制度。作為公共服務(wù)提供者的社會組織信用評價體系和作為專業(yè)化“第三方”評估機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)質(zhì)量評估體系都是目前亟待完善的過程管理制度。從調(diào)查的情況看，77.47%的受訪者認(rèn)為有評估制度與績效評估體系，但不完善，8.79%的受訪者認(rèn)為沒有。

（五）工作機(jī)制尚未完全建立。政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)是一項全新的工作，不僅僅是政府提供服務(wù)方式的改變，還涉及到方方面面的配套改革。一是相關(guān)行政機(jī)構(gòu)的改革，涉及部門職能、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員的調(diào)整，以推進(jìn)政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)工作，降低行政成本;二是，在突出公共性和公益性的基礎(chǔ)上，明確購買服務(wù)具體內(nèi)容，確定購買服務(wù)目錄;三是，從社會組織培育出發(fā)，穩(wěn)步推進(jìn)事業(yè)單位改革。四是建立健全購買服務(wù)的具體操作程序及后續(xù)監(jiān)督管理等配套制度體系。五是受益目標(biāo)難確定。如瑞安市向省農(nóng)科院購買的技術(shù)服務(wù)，試點成功了，但目前來說受益的對象僅限于參與試點的農(nóng)民，后期的推廣方式還在研究中。六是購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的定價機(jī)制有待完善。如通過補(bǔ)貼的形式，向農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)組織購買了服務(wù)，要求他們低價向農(nóng)民提供農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)，但最終他們有沒有低價、低價多少也無法確定，因為市場價本身是一個動態(tài)、模糊的數(shù)字。從調(diào)研情況看，財政和發(fā)改部門是推動政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)工作的主要軍，政府整體推進(jìn)力度不夠，工作機(jī)制尚未完全建立。

（六）購買服務(wù)的具體內(nèi)容尚有待細(xì)化與明確。 解決最基本問題是“買什么”，“向誰買”。但目前有兩個層次問題有待解決，一是購買服務(wù)的內(nèi)容尚未健全。從調(diào)查情況看，溫州各部門購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的目錄尚未建立。在溫州市政府職能轉(zhuǎn)移目錄（第一批）177項中涉農(nóng)僅18項，申請購買服務(wù)的13項，只占177項的7.3%，主要為政府履職所需輔助性事務(wù)、技術(shù)服務(wù)事項、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項，與公眾利益不夠緊密與直接;二是購買服務(wù)的內(nèi)容不夠細(xì)化，購買標(biāo)的物不夠明確。

二、推進(jìn)政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的對策和建議

（一）建立健全法律制度體系，培育承接主體。明確雙方應(yīng)履行的法定責(zé)任，保障各方的合法權(quán)利。在現(xiàn)有實施方案基礎(chǔ)上，推進(jìn)相應(yīng)管理辦法的制定以及效果認(rèn)定、績效監(jiān)管、資金兌現(xiàn)等具體實施細(xì)則，規(guī)范資金支出行為，逐步完善購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)法律制度體系。從現(xiàn)有頒布的政策上看，更多關(guān)注公共服務(wù)的購買，提及具體的農(nóng)業(yè)購買規(guī)章還沒有出臺，當(dāng)務(wù)之急是盡快制定出臺《購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的指導(dǎo)意見》。積極運(yùn)用多種政策杠桿，加快培育更多、更優(yōu)質(zhì)的各類新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，鼓勵和支持其開展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，促進(jìn)形成公益性服務(wù)與經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項服務(wù)與綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新機(jī)制。在目前相關(guān)制度不健全，社會服務(wù)供需市場發(fā)育不成熟的情況下，應(yīng)充分把握社會服務(wù)的特質(zhì)和內(nèi)在規(guī)律，根據(jù)情況采用邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式確定社會服務(wù)承接方，也可以考慮成立專家評審委員會，在特定條件下定向委托有資質(zhì)的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)承接具體服務(wù)項目。

（二）建立完善政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)工作機(jī)制。

1.建立購買聯(lián)席會議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)工作

為各部門更好配合建議建立政府購買服務(wù)工作聯(lián)席會議（以下簡稱聯(lián)席會議）制度。擬訂重大政策措施，提出階段性目標(biāo)任務(wù)。督促并檢查各地方相關(guān)政策的執(zhí)行情況負(fù)責(zé)向市政府提出具體建議。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門工作，共同推進(jìn)政府購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)工作。

2.理順各方關(guān)系去行政化。探索研究提出通過購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)方式促進(jìn)事業(yè)單位分類改革的意見和措施。各級民政、市場監(jiān)管以及農(nóng)業(yè)行業(yè)主管部門要按照職責(zé)分工，培養(yǎng)和壯大社會力量，深化社會組織管理制度改革，營造公平競爭的氛圍，清理、廢除妨礙公平競爭的各項規(guī)定和做法。

（三）建立完善目錄，合理確定服務(wù)內(nèi)容。

在《浙江省政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》的基礎(chǔ)上，結(jié)合溫州實際，編制《溫州政府向社會力量購買農(nóng)業(yè)公共服務(wù)指導(dǎo)目錄》。還要根據(jù)溫州社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人民群眾對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)需求變化和政府職能轉(zhuǎn)變等情況，適時對目錄進(jìn)行動態(tài)調(diào)整并及時公布。據(jù)調(diào)研匯總，有意向的購買項目如下，可考慮入選購買目錄。

（四）強(qiáng)化購買服務(wù)績效評價，提高購買服務(wù)的質(zhì)量和效益。

1.引入第三方機(jī)構(gòu)參與評審，完善結(jié)果應(yīng)用。績效評價可組織專家開展，也可委托第三方實施，確保評價結(jié)果的客觀公正。績效評價結(jié)果建議作為承接主體選擇，社會組織資質(zhì)管理，編制下一年度預(yù)算等方面的必要依據(jù)。對一些跨年度的重大服務(wù)項目，可根據(jù)實際進(jìn)度實施階段性評價。評價結(jié)果優(yōu)秀且績效突出的服務(wù)項目，在安排后續(xù)資金時給予優(yōu)先考慮;評價結(jié)果較差的，應(yīng)及時督促責(zé)任單位整改，并可采取暫停資金撥付、縮減資金支持、提請同級人民政府確定是否暫停該項服務(wù)購買等措施。

2.建議盡快出臺績效管理監(jiān)控機(jī)制。在引入競爭機(jī)制的同時，要完善多元評判工作機(jī)制。如購買主體按照簽訂的工作合同或協(xié)議，與購買服務(wù)實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、受益農(nóng)戶等逐項檢查核實后，予以蓋章確認(rèn)。有關(guān)部門根據(jù)驗收報告，再到實地核實任務(wù)完成情況和服務(wù)質(zhì)量情況，再一次確認(rèn)工作質(zhì)量達(dá)到要求后，將資金撥付到承擔(dān)任務(wù)主體。（作者單位：溫州科技職業(yè)學(xué)院）