南寧市“城中村”治理困境及優化對策

【摘 要】 隨著我國經濟的迅速發展，城市進程化的加快，城市迅速向外擴張，從而形成了獨特的“城中村”。本文將探討南寧市在“城中村”治理的過程中所遇到的困境，分析其治理的制約因素，從而對南寧市“城中村”的治理提出優化對策，以此進一步推動南寧城鄉一體化發展，提升新型城鎮化質量。

【關鍵詞】 南寧市 城中村 治理困境 優化治理

“城中村”作為城市發展進程中所衍生的一個獨特部分，其治理問題成為我國城市化進程中不容回避的難題，也成為影響和制約城鄉一體化發展和社會持續健康發展的重要因素。“所謂城中村是指在城市化建設進程中，村莊原有耕地、林地和荒地被現代化建筑所覆蓋，原有村莊則被現代城市建筑包圍，或整體規劃一片地用于原有村落的集中區，但戶口依然屬于農村戶口而非城鎮戶口，即為城中村。它不僅滯后于城市現代化，處于相對較低生活水平居民區，而且是城市流動人口的重大集中區，有著農村與城市的雙重特性。”[1]

在此背景下，各地針對“城中村”問題展開治理實踐，作為廣西首府和廣西北部灣經濟區核心城市的南寧市，對“城中村”治理也頗為重視。據統計，南寧市六城區中心城區內的“城中村”共49個，面積169.65平方公里，戶籍人口16.08萬人，流動人口46.51萬人。雖然目前南寧“城中村”治理已取得了一定成效，但是現存的“城中村”仍較多，還是會對南寧整體市容環境造成負面影響。因此，本文將探討南寧市在“城中村”治理的過程中所遇到的困境，分析其治理的制約因素，從而對南寧市“城中村”的治理提出優化對策，以此進一步推動南寧城鄉一體化發展，提升新型城鎮化質量。

一、南寧市“城中村”治理困境

目前，南寧市“城中村”治理存在著一些問題，主要表現在以下四個方面。

（一）人口結構復雜，治安管理堪憂

“城中村”大多數為開放式居住住宅，比較低廉的租金吸引了大量外來人口租住"城中村"房屋，村民、外來人員、居民混合居住，大部分外來務工人員自身文化素質不高，法制意識淡薄，打架斗毆、"黃、賭、毒"治安問題尤為突出，群眾安全感和滿意度較低。此外，由于大量外來人口流入，一些社會閑散人員、失業人員和輟學青少年較多，管理難度相當大，這一部分人已經成為南寧市刑事案件的主要犯罪群體。

（二）規劃布局不合理，違法違章建筑較多

大部分城中村由于沒有科學合理的規劃布局，違法建設、違章建筑、亂搭亂蓋現象比較普遍。村內道路狹窄，多為"斷頭路"、"丁字路"，而且路面差，沒有照明路燈。有的樓間距極小，僅一米之隔，通風和采光極不理想。如青秀區瑯東村、瑯西村雖然被征地后由政府統一規劃建設，但樓間距仍較小，道路較為狹窄。近年來，隨著經濟社會發展，南寧市外來人口增加，地段好的城中村租房的需求增大，村民違規加蓋現象比較突出。大部分城中村樓房頂上幾層墻壁的顏色都和下半部分樓體不太一樣，存在很明顯的"増高"痕跡。如瑯東村、瑯西村規劃建設的是每戶村民四層半，可是實際上加蓋到六層或者七層的占多數。西鄉塘區的萬秀村甚至出現更多的高樓，最高達十七層，十多層的很普遍，這不僅影響城市的市容市貌，且建筑本身存在很大的安全隱患。

（三）配套設施不完善，生活環境較差

由于沒有科學系統的規劃，城中村內的建筑密集，配套設施不完善，管線雜亂無章，臟亂差現象突出，生活環境較差。“城中村”的教育、醫療衛生和公共文化服務等公共服務體系不健全。與此同時，由于城鄉二元結構，城中村的村民社會保障也與城市市民存在一定的差距。

（四）城市管理薄弱

街道、部門之間實行條塊分割，給城市建設管理帶來很多新問題，比如消防安全隱患，住戶隨意拉接線路，容易釀成火災，且樓房之間幾乎不留間距，一旦發生火災，火勢極易蔓延。流動人口管理及出租屋管理不夠到位，管理站點建設、管理人員不足，職能部們的合力作用發揮不夠明顯，流動人口和出租屋管理大多停留在登記環節，缺乏相應的配套服務和管理措施，部分流動人口對政府和有關部門管理不信任、不配合。

二、南寧市“城中村”治理制約因素

（一）治理主體權責不清

在城市中，街道委員會為其行政主體，在農村中，村委會為其行政主體。而對于并入城市范圍而仍屬村范疇的城中村，社區居民委員會作為社區自治組織始終沒有得到居民的認可。且城中村管理部門冗雜，職權責分配不盡合理，當居民出現利益糾紛或者生活矛盾時，不能提供專門的解決渠道，有利益時相互爭搶，有責任時相互推諉，漸漸失去公信力。

（二）治理機制滯后

治理機制滯后主要表現為兩方面：第一，治理程序不夠公開透明。城中村行政主體對于村內的集體產業運營收支、日常基礎設施管理維修、土地分配使用情況一般不對村民公開，村民無法正常行使監督權力，致使官民溝通渠道堵塞，加大雙方的不信任感。第二，治理效率低下，治理效果甚微。法律法規的缺失、治理主體的權責不分、官民溝通渠道堵塞、公民參與度的降低等導致治理政策下達不徹底、貫徹不明顯、指標不治本，城中村治理工作舉步維艱。

（三）缺乏治理標準

“城中村”問題的復雜性使得治理標準不能照搬城市的模式，目前南寧市未提出針對性的，或者分等級、分類型的“城中村”治理標準體系。治理資金的使用比例及環境如何治理方面也沒有明確的說明，治理目標不明確導致多走彎路，不利于長期的治理方案制定。此外，“城中村”治理要求模糊，治理成效不佳，導致投入的人力、財力得不到有效的價值回收。

（四）監管機制不完善

首先，社區與分管部門對村民行為的監管不持續，突擊性、運動性治理較多，造成“短期治理，過后反彈”問題。如起初在“城中村”風貌整治方面呈現出良好的效果，但后期卻出現了前治理、后“亂搭亂建”、污染衛生環境的行為。政府對下層機構缺乏有效評估機制，致使下層管理工作人員失職情況得不到有效遏制。其次，村民對政策信息知情度低，監管缺乏信息支撐。政府部門對相關“城中村”治理政策缺乏有效、深入的宣傳手段，村民對“城中村”治理資訊不清楚，導致無法依據政策變更做出有效的意見反饋與監控。

三、南寧市“城中村”治理的優化對策

（一）推動治理主體的多元化發展

治理主體的多元化是社會發展的必然，除了政府部門以外，社區居委會、社會組織、社區內的組織及居民都是治理主體的重要組成部分。社區居委會作為居民自治組織，在社區治理中起著承上啟下的作用，一方面需要傳到上級政府部門的指令，積極動員社區成員參與其中;另一方面，需要將居民的合理訴求反映到上級部門，保障居民的合法權益。因此，居委會成員需要不斷提升自己的管理能力和水平，保護好社區內居民的權益，促進社區的和諧發展。社會組織作為社會公共服務的提供者之一，其專業化能力和水平都較高，資金來源廣，行動力強，讓社會組織參與社區治理，不僅可以提高服務效率和平，而且為社區的發展注入資金和活力。居民作為治理主體，也是利益當事人，其治理能力和水平直接關注到社區治理的成效。

（二）創新治理體制機制

合理的治理機制和治理方法是城中村治理成功的關鍵。政府部門作為治理的一大主體，其角色和職能的發揮具有重要的作用。政府部門、社區居委會等應該樹立正確的治理理念，在新的時代背景下努力實現治理理念、治理方式、工作作風的根本轉變，由“管理”向“服務”轉變，有效整合社會資源，把不屬于自己職權范圍之內的權限轉移出來，交由市場、社會組織等管理，重視城中村村民的精神文化需求，發揮好“掌舵人”的職責。其次，建立良好的政府、市場、社區、居民之間的互動機制。可以依托互聯網技術，建立信息公開平臺和互動機制，形成“互聯網 +”的新型城中村管理監督模式，通過這一平臺方便各主體之間的交流與溝通，了解村民的真正需求和感受，彼此之間形成良性互動，更好地為村民服務。最后，“城中村”中外來人口的管理也是一大難題。“我們可以通過“以外管外”的方法來積極調動流動人口參與社區事務，通過從流動人口中選出一定人員來管理外來人口，使其感受到自身是社區中的一員，增強社區凝聚力。”[2]

（三）制定科學治理標準

第一，制定分類型、分區為、分階段的標準。“城中村”相比較城市而言具有更為復雜的問題，因此不能采取城市的標準體系，必須根據問題的輕重、類型提出相應的治理標準，對同一類型的問題需按時間進度分階段制定標準。第二，實施定期治理反饋修正標準。標準的制定有利于明確治理的目標，保障治理的質量，通過良好的反饋機制有利于驗收一定時間段內的成效，為下一步制定、修正治理標準提供基礎，從而推進治理進程。

（四）優化雙向監管機制

第一，優化自上而下的制約機制。“通過政府對治理部門、治理部門對村民行為的制約，有效保障治理部門的工作效率;通過績效考核與跟蹤監管，來提升部門與社區干部積極性，完善管理部門對村民行為的制約;通過定期排查方式，及時發現問題并解決問題。”[3]例如環保部門定期對環境衛生狀況進行檢查、執法部門定期對違法行為進行巡邏、排查，而對于其亂拉電線之類危害安全的行為，也通過相關專業分管部門實施定期的監管。第二，建立自上而下的信息反饋機制。如實行工程監理，有效防止在環境整治等項目中施工隊偷工減料，危害村民利益的行為，優先選擇在“城中村”治理相關項目監管方面有經驗或者一些大型項目有管理經驗的企業，對將要實施工程治理的施工團隊進行監管，為“城中村”治理奠定良好基礎。

治理城中村是城市化進程中必然面對的難題，對“城中村”進行優化治理，有利于改善人居環境、消除城鄉二元結構，有利于提升城市綜合競爭力和現代化形象，也有利于建設和諧社會。因此，對于南寧市“城中村”的治理，需要推動治理主體的多元化發展，創新治理體制機制，制定科學治理標準以及優化雙向監管機制，加速配套基礎設施的建設，完善公共服務，維護城中村居民的核心利益，穩步推進新型城鎮化建設中的城中村治理工程。

【參考文獻】

[1] 王新，蔡文云.城中村何去何從？——以溫州市為例的城中村改造對策研究[M].中國市場出版社，2010.

[2] 王丹丹.現代化視角下城中村治理困境及路徑探析[J].大連干部學刊，2019（4）：36-41.

[3] 唐瓊，吳靜.新型城鎮化進程中“城中村”治理研究[J].江南論壇，2017（4）：67-69.

作者簡介：羅妮（1994—），女，壯族，廣西賀州市人，碩士在讀，單位：西南民族大學行政管理專業，研究方向：公共政策分析。