淺析少數民族就業權

黃金娥

【摘 要】少數民族的就業權不僅是憲法性權利，而且是實現少數民族與主體民族平等地位的途徑之一，所以至關重要。國家雖然已經出臺很多法律法規保障了少數民族的就業權，但是很多法律法規落實不夠或者屬于原則性規定，未能起到真正的實效，故而相關法律法規仍需不斷健全和完善。

【關鍵詞】少數民族；就業權；平等

少數民族就業權是少數民族的一項基本權利，關乎少數民族的生存和發展，對國家實現民族平等、民族團結、各民族共同繁榮的目標影響極大。雖然國家積極采取各種措施以促進少數民族就業權的實現，但是少數民族地區經濟發展起步晚，速度慢，總體經濟發展水平落后，致使少數民族本身就業能力弱、市場競爭力差，加之就業歧視致使就業不平等現象比較突出，所以少數民族平等就業權的實現任重道遠。本文通過對少數民族的就業現狀的描述，從制度層面探討國家法律法規是否對少數民族就業權作出規定，在那些方面作出規定，這些規定是否存在漏洞，能否真正落實落地；從理論層面上探討差別對待少數民族就業權的必要性，找到保障少數民族就業權的國際標準，最后提出幾條達到標準化規定的可行性路徑，以便充分保障少數民族就業權平等實現。

一、少數民族的就業現狀

（一）少數民族就業者就業機會少

截止2010年，各少數民族人口為113792211人，占全國總人口的8.49%，同2000年第五次全國人口普查相比，各少數民族人口增加7362627人，增長6.92%。[i]進入21世紀，少數民族人口十年年均增長0.67%，高于漢族0.11個百分點，少數民族人口由快速增長向平穩發展轉變，但自然增長率遠高于整體水平。

以少數民族青壯年為例，20世紀80年代，人口快速增長期出生的少數民族人口陸續進入就業年齡，20-24歲之間的青年勞動力人數最多，達到1067萬，30歲以下的勞動力達到2744萬人，占少數民族勞動力的39.1%。[ii]少數民族就業人口迅速增加，而民族地區本身的就業崗位數基本保持不變，少數民族就業者就業前景不容樂觀。

（二）少數民族就業者就業條件嚴苛

就業條件的嚴苛或寬松往往取決于一個地區的經濟發展水平和開放程度。55個少數民族呈“大雜居、小聚居”的分布格局，你中有我、我中有你；許多少數民族既有一塊或幾塊聚居區，又散居全國各地。少數民族地區經濟發展落后，加上中國經歷了幾千年的封建統治，民族地區對外開放程度弱，思想觀念保守。以少數民族女性為例，少數民族的女性總人數為54670093人，占全國女性總人數的8.4%。[iii]封建社會的“三綱五常”、男尊女卑思想一直延續，婦女受壓抑受歧視，在少數民族地區表現更為嚴重。盡管今天一直倡導男女平等，尊重婦女權益，但在現實生活中，許多人尤其是許多企事業的領導者仍然擺脫不了男尊女卑封建思想的束縛，對婦女尤其是少數民族的婦女在就業方面給予不公平不公正的待遇。

（三）少數民族就業者就業能力弱

民族地區的教育起步晚，當地經濟發展水平較低，優質的教育資源比較欠缺。少數民族受教育的平均年限是7.1年，比漢族少1.1年。文盲人口占少數民族學齡人口的8.3%，比漢族高3.8個百分點；本科及其以上教育培養的勞動者也低于漢族3.7個百分點，而且相對缺乏動手實踐能力；加之特有的宗教信仰和生活習俗致使少數民族受教育者滋生了“等、要、靠”的思想觀念。故而少數民族接受教育培訓者所占比偏小，在優勝劣汰的市場就業環境中，少數民族就業者實踐操作能力差，處于相對劣勢。[iv]從職業上看，少數民族從事農業體力勞動占絕大部分，而從事城市體力勞動很少，在機關、組織及事業單位就業就更少。從產業分布上看，少數民族多在第一產業就業，遠遠超過漢族從事農業的人數，第二、三產業就業人數很少，主要集中在制造業、建筑業、采掘業和電力燃氣及水的生產與供應業。[v]

（四）少數民族就業者獲取勞動報酬少

多勞多得一直是社會主義市場經濟體制所倡導的，但是勞動成果與勞動報酬不對等現象仍然比較嚴重。少數民族地區經濟發展落后，基本上都是靠中央財政轉移支付吃飯，而國家財政轉移支付的能力畢竟有限，所以民族地區的勞動者在就業選擇的時候顧慮較多；加上我國是城鄉二元體制結構，城鄉差距還很大，人均可支配收入懸殊。民族地區的就業者大量涌向非民族地區，且在城鎮就業者居多，但是流動的少數民族就業者由于自身所掌握的勞動技能不高，只能從事一些低附加值、勞動密集型的行業，所以在城鎮往往從事著“苦、臟、重、粗、險”的工作，但享受著遠遠低于勞動本身所創造價值的勞動報酬，有的甚至連基本的生活都難以維持。

二、國家保障少數民族就業權現有的法律依據

為了促進地處偏遠閉塞之地的各少數民族間的平等、團結、互助以及同漢族的共同繁榮與發展，少數民族就業權的平等實現是國家亟待解決的一項重大的關乎國計民生的問題。因而國家在少數民族就業權的保障方面，制定一系列法律法規，旨在促進少數民族就業權的平等實現。[vi]

《憲法》我國的根本大法，其效力位階最高，其他法律法規的內容不得與憲法相抵觸。《憲法》在序言中提出“國家盡一切努力，促進全國各民族的共同繁榮”，在總綱第四條規定了民族平等原則，并規定“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加快經濟和文化的發展”，并在第二章公民的基本權利與義務中規定“國家通過各種途徑，創造勞動就業條件”和“國家對業前的公民進行必要的勞動就業訓練”。從《憲法》條文規定可以看出，國家對保障少數民族就業權具有責任和義務。

《民族區域自治法》是針對少數民族聚居區進行自治而制定的基本法律。在少數民族就業權方面，該法規定了“民族自治地方的企業、事業單位依照國家規定招收人員時，優先招收少數民族人員，并且可以從農村和牧區少數民族人口中招收。”另外規定了“上級國家機關隸屬的在民族自治地方的企業、事業單位依照國家規定招收人員時，優先招收當地少數民族人員”。該法規定的兩個優先招收是其他法規或者規章制度的重要立法來源。

我國《就業促進法》中規定了勞動者的平等就業權，不因民族等的不同而受歧視，又規定了“用人單位招用人員，應當依法對少數民族勞動者給予適當照顧”，沒有提及民族地區的兩個優先招錄，而是籠統的提了用人單位要照顧少數民族勞動者，“優先錄用”與“照顧”明顯存在很大差異，使得《就業促進法》降低了強制效力，具有了更大的靈活性。

《勞動法》第3條規定“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利”，第二章促進就業中，規定“國家創造就業條件，擴大就業機會”等。這些規定太籠統，高度概括，創造就業條件和鼓勵企業興辦產業的具體操作尚不清楚。

《教育法》在第十條中規定了“國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區發展教育事業”，在第十二條中規定“少數民族學生為主的學校及其他教育機構，可以使用本民族或者當地民族通用的語言文字進行教學””。教育是立身之本，少數民族要想實現就業權，教育切不可忽視。

在民族自治地方內，《公務員法》規定了民族自治地方開展公務員招考時，依法對少數民族報考者給予適當的照顧。

總體而言，上述各部法律的相關規定體現了黨和政府對少數民族的關懷與重視。但是這些法律法規一方面還處于宏觀層面，抽象且原則，具體操作的辦法沒有跟上，致使法律法規落不了地，解決不了實際問題；另一方面這些法律法規的制度設計很好，但是在實際落實力度上還不夠，需要加強。

三、促進少數民族就業權平等實現的路徑

我國是最大的發展中國家，解決好少數民族就業權的問題也有助于中國話語權和國際影響力的提升。現行的保障少數民族就業權的法律條文過于籠統，基本上都屬于原則性規定，操作性不強，而且在操作過程中往往伴隨著隨意性和差異性等問題，故而急需政府出臺促進和保障少數民族就業的具體實施辦法，以便更好地指導少數民族的就業工作，促使少數民族平等就業權的實現。

（一）將《反就業歧視法》納入立法規劃，進一步完善反就業歧視的保障制度。雖然在少數民族平等就業權上有明令禁止就業歧視，但沒有具體落實的專門機構，且就業歧視事由的規定過于狹窄，對歧視的定義、類型、構成要件、抗辯事由、舉證責任以及究竟措施等都沒有明確的規定，致使法院在實際操作上困難重重。因此，急需出臺一部體系完備且具有操作性的《反就業歧視法》，順應國際反就業歧視立法趨勢的需求，同時在中央和地方建立反就業歧視的專門機構，并且實行上下級垂直管理的形式，以使反就業歧視工作切實得到實施。[vii]

（二）完善少數民族就業臨時措施，促進少數民族事實上的平等。經濟基礎決定上層建筑，所以要解放和發展生產力，大力發展少數民族地區的經濟，帶動教育、醫療、養老等關乎國計民生項目的建設和完善。發展民族地區經濟水平是一個需要長期努力的過程，鑒于民族地區不管是在自然因素還是社會因素上均存在較大的發展限制，其經濟發展難度更大，速度更慢。為保障少數民族人員的平等就業權，實現民族平等和社會公平，有必要通過差別化的政策導向來減輕民族之間事實上的不平等，在原本的少數民族就業政策框架內實施一系列臨時措施。比如，要進一步完善民族優惠措施，在教育培訓上，考慮到少數民族地區教育水平的落后，為少數民族人員設置合理的加分舉措，使他們能夠有機會獲得更好的教育，從而提升他們整體的就業能力；在就業優惠措施上，可以在特定行業，專門為少數民族人員設置更低的就業門檻，提供更專業且全面的入職培訓等。盡管如此，在市場化程度較高的企業，少數民族人員比例仍然過低，應進一步加強企業社會感，通過企業稅收和貸款方面提供優惠政策等方式鼓勵相關企業維持一定比例的少數民族員工。

（三）建立少數民族就業權的監督機制。沒有有效的監督機制，就會使規定很好的制度難以完全落實落地，最終立法目的也不能完全實現。沒有實施的監督機構，再好的制度設計最后也變成了一紙空文。保障少數民族就業權，除去政府應該承擔的職責和責任外，用人單位（雇主）、相關社會組織、就業者這三者也是很重要的義務主體。例如，用人單位負有不得歧視的義務；各級工會組織、共青團組織等以及其他促進社會就業的社會組織，有協助政府積極開展促進就業活動、幫助少數民族實現就業的義務；勞動者自己有接受業務培訓的義務。

（四）進一步修改和完善少數民族勞動法律制度，加強法律的強制性。自十一屆三中全會以來，我國連續頒布了幾部保護婦女平等就業權的法律法規，對完善和加強婦女勞動就業進行法律保護，毫無疑問也起到了重要作用。但是，法律本身具有事后性、滯后性的特點，所以當社會經濟發展變化了，原有的法律就必然滯后于客觀情勢的變化。只有繼續加強和完善勞動立法特別是少數民族勞動立法，才能更好地保護少數民族婦女的就業權，這也是時代發展的客觀要求。同時，在司法實踐中，法律的強制性必須著重強調，而且需要加強執法機關的執法力度，對侵權案件及時給出客觀公正的處理，使用人單位承擔起應有的法律責任和法律制裁，從而最大程度上保護少數民族婦女的就業權益。

綜上所述，隨著經濟的不斷發展和民族政策的落地落實，少數民族的法律意識逐漸增強，關于少數民族就業權的法律制度會越來越完善，少數民族的平等就業權得到充分保障指日可待。

注釋：

[i] 中華人民共和國國家統計局：“2010年第六次全國人口普查主要數據公報（第1號）”，載http：//news

.ifeng.com/mainland/detail_2011_04/28/6037911_0.shtml。

[ii] 張立新等：《民族地區少數民族就業促進實踐分析》，載《貴州民族研究》2017年第9期。

[iii] 中國2010年人口普查資料，載http：//www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch.htm。

[iv] 樊王妮等：《甘肅省少數民族大學生就業力現狀及影響因素研究》，載《太原城市職業技術學院學報》2008年第9期。

[v] 張立新等：《民族地區少數民族就業促進實踐分析》，載《貴州民族研究》2017年第9期。

[vi] 傅智文：《少數民族就業權基本理論研究：概念。屬性和內容》，載《黑龍江民族叢刊（雙月刊）》2017年第3期。

[vii] 韓佳芮：《淺析《就業促進法》對少數民族就業權保護的缺失及完善》，載《才智》2015年第12期。

【參考文獻】

1.劉莉：《治理少數民族就業難問題的法律對策》，載《中共南寧市委黨校學報》2018年第2期。

2.甘濤：《民族文化、民族人力資本特性與民族就業能力的關系探討——以西部少數民族地區為例》，載《貴州民族研究》2016年第5期。

3.李昊：《少數民族就業糾偏行動：憲法平等原則的實施機制》，載《法學論壇》2015年第2期。

4.盧云峰：《改革開放以來中國共產黨少數民族就業政策的歷史演進初探》，載《貴州民族研究》2015年第11期。