關于城鎮低效用地再開發的思考

李家祥

[摘要]本文以平山縣低效用地再開發為例，對城鎮低效用地產生的原因進行了探討，對低效用地改造模式的選擇、空間布局與用地結構優化、規劃實施保障措施進行了一系列論述，為低效用地再開發提供了一些有益的參考。

[關鍵詞]城鎮;城鎮低效用地再開發;土地

在我國城鎮化飛速發展的過程中，城鎮外擴與存量土地低效利用狀況并存。在當前建設用地供需矛盾十分突出的背景下，城鎮低效用地再開發被提上議事日程。

一、平山縣實施城鎮低效用地再開發的必要性

平山縣位于太行山東麓，境內多低山丘陵，總面積2648km²。近年來平山縣經濟發展迅速，根據平山縣政府2016年統計數據，平山縣城鎮化率達到36.7%，在城鎮大規模擴建的同時，城鎮內部出現了大量低效用地，其特點為：布局散亂、容積率低、建筑危舊、設施落后、環境臟亂。平山縣傳統產業所占比重較大，尤其是重工業。根據平山縣政府最新統計數據，2018年平山縣三大產業結構比例達6.8：51.4：41.8，在當前經濟大形勢下，優化調整產業結構勢在必行。低效用地再開發是適應經濟結構調整和產業轉型升級的內在要求，是優化土地、利用結構改善生產生活環境的迫切需要，是實現更高效利用土地資源的必然選擇。

二、平山縣城鎮低效用地現狀

全縣調查區低效用地總面積為780.92公頃。這其中分布在縣城的面積為589.71公頃，主要為一些老居住區。商服用地的面積為47.13公頃;住宅用地的面積為620.88公頃;工礦倉儲用地面積為61.28公頃;公共管理與公共服務用地面積為48.96公頃;其他用地面積為2.67公頃。納入本次平山縣城鎮低效用地的地塊總數為556宗，其中縣城地塊總數為501宗。

三、關于城鎮低效用地產生原因的探討

（一）城市化快速發展的影響

平山縣正處于城市化加速發展階段，在這一過程中，產生了一些不利于土地節約集約利用的因素，促使了城鎮低效用地的產生。一是城市外擴過程中，有一部分農村通過改造提升完全融入城市，而另一些卻未能完全融入城市，形成城中村和老舊小區;二是功能區塊的變遷和產業結構的優化提升，禁止類、淘汰類產業逐漸退出，從而形成許多閑置地。

（二）用地節約集約意識不強

相關部門對土地的節約集約利用沒有充分的認識，管理不力或者片面追求政績，使得一些土地利用方式粗放、布局散亂;同時，企業和個人在企業發展、個人建房時，片面或過分追逐利益，往往會出現多占地、占好地、占而未用的現象，使得許多優質土地被大量占用，浪費土地資源，成為低效用地。

四、城鎮低效用地改造模式的選擇

（一）全面改造型

即拆除重建型，主要是針對推倒重建為主的低效用地。是將原土地上的建筑予以拆除，并對土地進行與城鎮發展相適應的新的合理使用。主要為建設用地中“三舊”及城中村用地。隨著城市化進程的快速發展，這些地塊越來越暴露出布局不合理、利用強度普遍不高、經濟效益不明顯、安全隱患大等種種問題。

（二）綜合整治型

包括三方面內涵，其一是指不改變建筑整體構造和功能，對它的基礎服務設施進行改善，對它的環境進行整治，對其進行節能改造等;其二是指通過對建筑物的改造使其能夠繼續被使用;其三是指改變建筑物原有使用功能，使其符合城市發展需求。主要是針對功能完善、環境整治和功能提升為主的城鎮低效用地。

五、城鎮低效用地再開發空間布局與用地結構優化

（一）空間布局優化

平山縣城鎮低效用地主要分布在縣城，應以城中村、老舊小區改造為主，依據土地利用總體規劃、城鄉總體規劃，確定各低效用地改造功能，以有利于城市功能改造、產業結構調整和人居環境改善作為出發點，從舊城鎮、舊村莊等方面，以全面改造和綜合整治型兩種改造模式進行引導，合理確定全縣低效用地再開發項目空間布局。對低效用地改造中釋放出的用地，明確用地改造意向與功能組織，有效發揮用地功能調整所帶來的經濟效益、社會效益和環境效益。

（二）用地結構優化

依據平山縣控制性詳細規劃，并結合各低效地塊的現狀用地類型，用地結構優化主要堅持以下兩方面原則：一是對位于控制性詳細規劃范圍內的地塊的用途以規劃用途為準;二是位于詳細規劃范圍外的地塊，其用途原則上以現狀用地類型為準。

六、城鎮低效用地再開發保障措施

（一）加強組織領導

為加強城鎮低效用地再開發專項規劃工作的實施力度，保證專項規劃工作順利開展，縣人民政府成立城鎮低效用地再開發專項規劃工作領導小組，各相關部門、鄉鎮、開發區等也都成立相應的機構，確保各項工作順利完成。

（二）強化保障措施

制定扶持政策，規范市場秩序，將城鎮低效用地再開發項目的基本信息、資金調度和收益分配等進行公示，確保低效用地再開發工作在公開、公平、公正的環境下進行。

（三）嚴格監督管理

要嚴格控制改造開發范圍，精簡審批程序，加強監管。充分利用現有數據資源，加快信息化建設，做好城鎮低效用地地塊再開發審批、項目實施、上圖入庫，實行規劃先行、開發改造全過程動態在線監督。

結語

城鎮低效用地再開發要因地制宜，針對不同對象采用不同的改造模式，明確改造利用的目標任務、性質用途、規模布局，統籌城鎮功能再造、產業結構調整、生態環境保護等，確保城鎮低效用地再開發工作順利進行。