關于事業單位執行政府會計制度的思考

張帆

摘 要：2014年12月12日國務院發布了《關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》，提出“力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準制體系和權責發生制政府綜合財務報告制度”。2015年10月23日財政部公布了《中華人民共和國財政部令第78號——政府會計準則——基本準則》，準則中提出“政府會計由預算會計和財務會計構成。預算會計實行收付實現制，國務院另有規定的，依照其規定。財務會計實行權責發生制。政府會計主體應當編制決算報告和財務報告”，基本準則自2017年1月1日起施行。根據財政部發布的財會[2018]3號文件，自2019年1月1日起，行政事業單位開始施行《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》及其銜接規定等。本文主要探討了事業單位執行政府會計制度的重要性和現實意義，從單位和財務人員兩個層面分析了事業單位執行政府會計制度所面臨的挑戰，最后針對單位和財務人員在新制度實施過程中所面對的難點和新要求，提出了推進事業單位執行政府會計制度的相關對策建議。

關鍵詞：政府會計制度；事業單位；挑戰；對策

一、事業單位執行政府會計制度的重要性和現實意義

（1）政府會計制度有助于規范事業單位會計核算

為了發展適應社會主義市場經濟，為適應財政預算管理改革、體制變化和業務發展需要，進一步規范各級各類事業單位的會計核算，提高會計信息質量，保證會計信息的真實、完整，財政部自2010年12月以來陸續推出醫院、基層醫療衛生機構、事業單位、高等學校、中小學校、科學事業單位等行業事業單位會計制度。這些事業單位會計制度改革探索為全面建立權責發生制的政府綜合財務報告制度鋪路搭橋，并積累了寶貴經驗。

在新形勢下政府會計領域多項行業會計制度并存，會計核算內容交叉重復、核算口徑不統一、會計信息可比性差，導致政府財務報告的信息質量不高。隨著政府職能的轉變，采用收付實現制所提供的財務信息有限且相關性較差，不能適應財政預算管理改革的需要，難以滿足編制權責發生制政府綜合財務報告的信息需求。為更好地貫徹落實權責發生制政府綜合財務報告制度，財政部統一了現有行政及各類事業單位會計制度，規范行政事業單位會計核算，夯實權責發生制財務報告和決算報告的編制基礎，適時推出適用于各級各類行政事業單位統一的新政府會計制度，建立健全政府會計核算標準體系。

（2）政府會計制度有助于提升事業單位財務和預算管理水平

政府會計制度改變了傳統的單一核算模式，構建了預算會計和財務會計適度分離并相互銜接的政府會計核算新體系，提高了會計信息質量，是全面落實權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的重要成果，是全面貫徹黨的十八屆三中全會精神的重大舉措。政府會計制度與財務管理、預決算管理及資產管理等各項管理制度充分協調，落實改進預算管理制度、全面實施績效管理的決策部署。政府會計制度的實施，對于提高政府會計信息質量、提升行政事業單位財務和預算管理水平、全面實施績效管理、建立現代財政制度具有重要的政策支撐作用。

二、事業單位執行政府會計制度面臨的挑戰

新政府會計制度的實施后，事業單位財務管理工作將會得到極大的提升，但新制度的實施落實，尤其是新舊制度的銜接過渡，對事業單位特別是財務人員的專業素質和業務能力提出了新要求。

（1）單位實施新制度的難點和新要求

第一，對政府會計改革和新制度的學習和宣傳力度不到位。此次政府會計改革變化較大，新政府會計制度不再區分行政單位會計制度、事業單位會計制度以及各級各類行業事業單位會計制度，對各級各類政府會計主體的會計核算進行了整合。從一段時期內看，事業單位財務人員需要充足的時間，舍棄固有的按行業會計制度進行會計核算的工作習慣，盡快適應按統一的新政府會計制度進行會計核算。雙核算基礎特別是權責發生制對于財務人員素質要求較高，財務人員的工作能力能否達到要求是單位順利實施新制度的關鍵。從短期內看，政府會計制度改革的關鍵在于研究解決政府會計制度銜接和實施中遇到的實際問題，各部門和單位對于政府會計改革和新制度的學習和宣傳力度不到位，新制度改革“理論不缺、缺實操”、“制度不缺、缺執行”，理清改革思路、深入政策研究、做好重點培訓、扎實推進改革，確保新準則制度按時順利實施才是關鍵。

第二，新制度要求建立與政府會計制度相適應的制度及管理。新政府會計制度在核算內容方面，既保留了之前會計制度中的通用業務和事項，以保持政府會計制度的整體性和內在一致性，又對各級各類行政事業單位的行業特殊業務和事項做了補充規定，確保不同行業事業單位財務報告信息和決算報告信息的可比性。新制度要求在同一核算系統下既要進行財務會計核算，也要進行預算會計核算，利用雙核算模式下形成的決算報告和財務報告，全面反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息。由于財務報表與預算報表之間勾稽關系復雜，增加了制度執行及預算管理的難度。另外，事業單位會計制度在固定資產管理和往來款管理等方面存在著薄弱之處，新制度對事業單位的資產管理提出了更高要求。

第三，新制度要求對改進會計核算軟件。新制度要求事業單位必須加強會計信息化建設，及時改進會計核算軟件。新政府會計制度有兩套會計核算體系，用于滿足財務管理及預算管理需要。事業單位原有的會計信息系統只能用于預算會計核算或者財務會計核算，不能滿足新政府會計制度對“平行記賬”方式的要求，原有的會計信息系統所生成的信息不能滿足政府會計改革的需要。新政府會計制度實施后，事業單位需要及時更新和調試會計信息系統。新舊制度銜接及后續各項工作，使得事業單位財務工作內容增加、財務數據信息量加大、會計核算更加復雜。另外，許多事業單位沒有深刻理解業財融合的大環境趨勢，業務信息系統與會計信息系統未實現有機整合，各個系統相對獨立，不能實現數據共享和對接，不能為政府會計準則制度實施提供技術支撐，也不能滿足政府會計改革的需要。

（2）新制度對財務人員的專業素質和能力有新要求

第一，新舊制度銜接復雜，執行比較困難。為了確保政府會計制度在各級各類行政事業單位的有效貫徹實施，財政部陸續發布了10項具體的補充規定和銜接規定。銜接規定要求根據原賬編制2018年12月31日的科目余額表，并按要求編制部分科目的余額明細表，作為新舊賬之間的銜接依據。基本分為三個步驟，一是將核算業務事項相同的原賬會計科目余額分別轉入新賬財務會計科目、登記新賬預算結余會計科目，二是將原未入賬業務事項登記入新賬會計科目，三是對新賬的相關會計科目余額按照新制度規定的會計核算基礎進行調整。

根據事業單位新舊會計制度轉賬、登記新賬科目對照表所列示，且根據具體會計科目新舊銜接的解釋，新舊會計制度存在會計科目名稱相同、但核算的具體業務事項不同的情形，同時也存在核算的具體業務事項相同、但會計科目名稱不同的情形。如何對具體業務事項及對應會計科目進行分析判定、確保相關明細余額的準確是新舊制度銜接的難點所在。對財務人員來說，理解平行記賬的基本原理與具體方法、熟悉新舊制度銜接的科目對應關系以及掌握新舊制度銜接的操作技巧非常重要。

第二，需要適應全新的核算基礎和制度環境。新政府會計制度不僅整合了行政和事業單位會計制度，也一并統一了醫院、科學事業單位、中小學校、高等學校等各類行業會計制度。事業單位財務人員，特別是以往采用行業會計制度進行會計核算的財務人員，需要在日常工作中重新適應全新的制度環境。新政府會計制度對事業單位財務人員的專業素質提出了更高的要求。對于財務人員來說，要改變收付實現制的固有的工作思維和習慣，要經歷一個相當長的過渡期，權責發生制對于財務人員的素質要求也比較高；雙核算基礎要求財務人員不僅要熟悉賬務會計核算，還要準確掌握預算會計核算。財務人員不僅要熟悉本單位業務事項及內外部環境，還要熟練掌握政府會計制度和準則，進一步提高單位財務管理水平。

第三，需要適應八要素、平行記賬、雙基礎和兩套報表的雙核算模式。新政府會計制度強化了財務會計功能，改進了預算會計功能，同時也加大了財務核算的復雜程度。新制度在原來的資產、負債、凈資產、收入、費用五要素基礎上，增加了預算收入、預算支出和預算結余三要素，確立了“5+3”會計核算新模式。財務會計和預算會計兩種核算模式需要在會計核算系統中同時實現，兩種核算模式適度分離并相互銜接，對于納入部門預算管理的現金收支業務進行平行記賬，對于其他業務只進行財務會計核算。新政府會計制度在傳統的收付實現制核算基礎上，更新為由權責發生制和收付實現制相結合的核算基礎。八要素、平行記賬、雙基礎和兩套報表意味著會計要素和會計科目的增加、業務處理的變化以及會計報表的增加，雙核算模式大大增加了會計核算難度和會計人員的工作量。在新制度下，財務人員不僅要熟悉預算會計，也要掌握財務會計。對于具體業務事項的判定，特別是對業務事項是否屬于納入部門預算管理的現金收支業務進行合理界定，要求財務人員不斷提高專業判斷能力，不斷積累實際工作經驗。

三、推進事業單位執行政府會計制度的對策建議

（1）各部門、各單位應加強檢查宣傳督導工作

根據財政部要求，各部門、各單位應當加強對政府會計準則制度的宣傳督導工作力度，使財務人員全面掌握政府會計準則制度的各項規定和具體要求，豐富會計人員繼續教育內容，重點加強政府會計準則制度培訓，豐富財務人員知識體系、不斷提高財務人員職業判斷能力。為保證新政府會計制度的順利實施，事業單位特別是財務部門要把政府會計制度的貫徹實施作為工作重點，結合工作實際，組織制定詳細的新舊制度銜接方案，明確職責分工，督促政府會計制度有效實施，必要時聘請中介機構來確保新舊制度有序銜接、平穩過渡。新政府會計制度有很大的創新和變化，事業單位應加大宣傳力度、采取多樣化的宣傳方式，組織各類培訓及專題研究等，加強財務人員對政府會計改革系列準制及制度的學習掌握，提升財務人員的專業素質能力。

（2）單位應建立與政府會計制度相適應的管理及內部控制制度

會計制度是會計核算和財務管理的基礎保障，財務管理制度是管理和內部控制的核心。事業單位應及時調整并積極完善財務管理相關制度，健全財務核算體系，根據本單位實際建立與新制度相適應的、科學合理的管理及內部控制制度，真正使內部控制機制發揮應有的作用，積極推進政府會計改革各項工作的高效落實。事業單位財務部門負責組織協調內控建設與實施，預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、項目管理、合同管理等相關部門應明確職責，支持與配合內控建設，做好執行與監督工作。事業單位應在現有工作基礎上強化風險控制和流程管理，梳理和優化控制流程，建立系統化、規范化的內控管理制度，進一步重視和加強單位內部控制建設，針對單位的內部管理及各項經濟業務活動建立信息化管理，利用信息化手段保障政府會計制度落實。

（3）單位應加強會計信息化建設，及時更新財務核算軟件

新政府會計制度出臺后，事業單位應結合單位實際分析，及時更新和調試財務核算軟件，確保財務數據正確轉換，推進新舊賬套的有序銜接。事業單位應當與財務軟件運營商積極溝通，就如何設計財務會計與預算會計信息維度、如何快速生成新制度要求的兩套報表，抓緊研究應對策略，協助推進會計信息化工作，確保單位會計信息系統能夠滿足新政府會計制度的需要。此外，事業單位應在加大會計信息化建設力度的同時，積極引入高效的業務信息系統，推進業務信息系統與會計信息系統的有機整合，為規范會計核算、提高會計信息質量提供有力保證，不斷提升單位財務管理水平，為新政府會計制度及準則實施提供技術支撐，滿足政府會計改革的需要。

（4）財務人員應加強學習培訓，提高業務能力

為更好地理解和運用新政府會計制度，財務人員應當積極主動參加新政府會計準則及制度培訓，特別是新舊制度銜接的步驟與方法；財務人員應當通過學習培訓，不斷提升工作能力和業務水平，盡快適應新核算基礎及制度環境；財務人員應當理解和掌握新制度關于財務會計和預算會計核算的相關規定，不僅要熟悉收付實現制核算基礎，還要掌握權責發生制核算要求。財務人員應當通過學習培訓，全面準確理解新制度的制定背景、制定原則、變化和創新，深化對新政府會計制度實施意義的認識，并且結合工作實際分析新舊制度銜接及以后財務管理工作中可能會遇到的重點和難點問題。另外，事業單位也應當加強財務人員隊伍建設，引進和培養優秀人才。

（5）單位應加強政府會計制度執行情況的財務檢查和財務報告審計工作

事業單位應當通過加強政府會計制度執行情況的財務檢查和財務報告審計工作，更快更好地落實政府會計制度要求，降低財務管理風險。新政府會計制度出臺后，年終既要編制財務報告也要編制決算報告，編制報表及附注的工作量較以往大大增加，工作難度也大大增加。事業單位應當規范內部財務監督工作，規范單位內部的預算管理工作，對各項財務預算收支做到依法合規，保證財務信息真實完整；事業單位應當按照相關法律規定對財務狀況及預算執行情況進行考核，發揮財務部門的監督功能。事業單位應當對各項資產實行全面審計監督，健全監督體系與制度環境，強化對財務和預算的監管，以及預算執行中存在的問題，加強績效評價，保證在新政府會計制度下各項工作規范有序進行。

參考文獻

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